Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11 / 5950, 11 / 6089 en 11 / 6235
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1. [eiseressen sub 1], eiseressen sub 1,
gemachtigde mr. G. van der Wal;
2. [eiseres sub 2], eiseres sub 2;
gemachtigde mr. L.J. van Langevelde
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie als rechtsopvolger van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), verweerder
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2010 (primair besluit I), heeft de toenmalige minister van LNV aan eiseres sub 2 vergunning verleend voor het vissen van mosselzaad met een zogeheten mosselzaadinvanginstallatie (MZI) voor de periode van 13 januari 2010 t/m 31 december 2011 (met mogelijke verlenging tot uiterlijk 1 januari 2014) op nader aangeduide plaatsen op Malzwin in de Waddenzee.
Bij besluit van 31 maart 2010 (primair besluit II) heeft de minister van LNV de vergunning van 13 januari 2010 gewijzigd, in die zin dat voor de periode van 1 april 2010 t/m 31 oktober 2010 de vergunning geldig is op de locaties die eiseres sub 2 in een herverdeling met [naam B.V.] B.V. en [naam B.V.] B.V. is overeengekomen.
Bij besluit van 20 december 2010 (bestreden besluit I) heeft verweerder als rechtsopvolger van de minister van LNV de bezwaren van eiseressen tegen primaire besluiten I en II ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen bestreden besluit I beroep ingesteld.
Voorts is bij besluit van 24 februari 2011 (primair besluit III) de vergunning van 13 januari 2010 wederom gewijzigd, in die zin dat voor de periode van 1 maart 2011 t/m 31 oktober 2011 de vergunning geldig is op de locaties die eiseres sub 2 in een herverdeling met [naam B.V.] B.V. en [naam B.V.] B.V. is overeengekomen.
Bij besluit van 25 juli 2011 (bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van eiseres sub 2 ongegrond verklaard.
Eiseres sub 2 heeft tegen bestreden besluit II beroep ingesteld.
Eiseressen sub 1 zijn verschenen bij gemachtigde mr. G. van der Wal. Eiseres sub 2 is verschenen bij gemachtigden mr. L.J. van Langevelde en de heren [vertegenwoordigers]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerders verweerder].
[derdebelanghebbenden/eiseressen in overige zaken] zijn als derdebelanghebbenden en eisende partijen in de gevoegd behandelde beroepzaken gehoord bij monde van hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Artikel 17 van Pro de Uitvoeringsregeling visserij, zoals deze luidt na de wijzigingen van 7 oktober 2009 en 19 oktober 2009 (hierna te noemen: de Regeling), bepaalt dat het verboden is te vissen met enig vistuig, geschikt voor het vangen van schelpdieren, in:
a. de gebieden, genoemd in bijlage 4;
b. de territoriale zee van Nederland, bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee;
c. het zeegebied, en
d. de kustwateren
Artikel 1, onder x, van de Regeling definieert een MZI als een al dan niet drijvend, aan de bodem verankerd of bevestigd vistuig, bestaande uit verbindingsmateriaal waaraan met het oogmerk om periodiek mosselzaad te oogsten invangsubstraat is bevestigd waaraan mossellarven zich kunnen hechten.
Ingevolge artikel 77b van de Regeling wordt een vergunning voor een MZI op aanvraag door de Minister verleend aan personen die in de jaren 2008 en 2009 met een MZI hebben geëxperimenteerd in de kustwateren en waarvoor door de Minister een ontheffing van het verbod, bedoeld in artikel 17, is verleend.
Artikel 77f van de Regeling luidt als volgt:
1. De verlening van een vergunning voor een MZI voor een locatie in de gebieden en mosselkweekpercelen, bedoeld in artikel 77d, derde lid, aan een persoon als bedoeld in artikel 77b, geschiedt op basis van een visplan voor de Waddenzee, Voordelta of Oosterschelde, dat is opgesteld door de personen, bedoeld in artikel 77b.
2. (...).
3. (...)
4. Indien er voor het einde van de periode, bedoeld in artikel 77c, tweede lid, onderdeel b, geen visplan is vastgesteld, geschiedt de toewijzing van een locatie bij de vergunningverlening op de volgende wijze:
a. een persoon als bedoeld in artikel 77b krijgt een locatie vergund op een mosselkweekperceel of in een gebied, waar hij in 2008 en 2009 voor ten minste de helft van zijn invangcapaciteit een MZI heeft geëxploiteerd en dat genoemd wordt in bijlage 14B;
b. een persoon als bedoeld in artikel 77b, die op grond van onderdeel a geen locatie krijgt vergund, wijst de Minister op basis van visserijkundige overwegingen een gebied toe dat genoemd wordt in bijlage 14B.
c. de vaststelling van de exacte locatie van elke aanvrager binnen de gebieden, bedoeld in onderdeel a en b, geschiedt door middel van loting.
5. De vergunning voor een MZI voor een locatie in het gebied, bedoeld in artikel 77d, derde lid, wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die de personen, bedoeld in artikel 77b, in de jaren 2008 en 2009 hebben geëxploiteerd.
Krachtens artikel 77g, van de Regeling wordt een vergunning voor een MZI verleend voor de duur van twee jaar. De vergunning kan worden verlengd met een door de Minister te bepalen termijn.
Artikel 77g, tweede lid, van de Regeling bepaalt dat vergunningen voor een MZI op grond van artikel 77b vanaf 1 januari 2014 niet verleend.
2. Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is het volgende naar voren gekomen.
In de traditionele manier van mosselvissen wordt het mosselzaad van de zeebodem geschraapt. Omdat dit negatieve gevolgen heeft voor de natuurwaarden in de zee en op de zeebodem heeft verweerder beleid geïnitieerd dat is gericht op de omslag naar meer duurzame vormen van (schelpdier)visserij. In lijn met dit beleid is tussen belanghebbende partijen - waaronder verscheidene natuurorganisaties, de mosselsector en de toenmalige minister van LNV - het zogeheten Mosselconvenant gesloten. Daarin is het streefdoel opgenomen om te komen tot een duurzame mosselsector waarbij na 2020 geen bodemberoerende visserij naar mosselzaad meer plaatsvindt. Afgesproken is dat de bodemberoerende visserij in stappen zal worden afgebouwd. Als alternatieve en duurzame vangstmethode komt de MZI hiervoor geleidelijk in de plaats. Volgens de minister van LNV hebben MZI’s zich in de jaren 2005 t/m 2009 - de experimenteerfase - bewezen als goed alternatief voor de traditionele visserij. In een brief van 9 september 2009 is van de zijde van de minister van LNV aan de experimenteerders medegedeeld dat zij in de gelegenheid gesteld zullen worden de gedane investeringen terug te verdienen in de vorm van een generieke tegemoetkoming. Deze houdt in dat de experimenteerders gedurende een overgangstermijn van vier jaar een vergunning krijgen om een MZI te exploiteren. De experimenteerders zullen volgens de brief van 9 september 2009 een ruimte vergund krijgen die nodig is voor de MZI’s waarmee zij in 2008 en 2009 hebben geëxperimenteerd. In een bijlage bij deze brief is per experimenteerder de daarvoor benodigde oppervlakte berekend.
Het Besluit houdende bekendmaking locaties voor het vissen met MZI’s, Stcrt. 27 oktober 2009, nr. 16342, gaat uit van 730 ha, waarvan 327 ha wordt uitgegeven in de 1e tranche in verband met het monitoren van de gevolgen voor de natuur (Imares-onderzoek). De ruimte die in de Nederlandse wateren in aanmerking komt voor deze vorm van visserij is dus beperkt. Daarom moeten de beschikbare locaties verdeeld worden tussen de bedrijven die met MZI’s mosselzaad willen invangen. De experimenteerders zijn zelf niet tot een voor iedereen bevredigende verdeling kunnen komen, zodat de minister van LNV genoodzaakt was om de locaties toe te delen. Daarbij heeft de minister zoveel als mogelijk rekening gehouden met de locaties waar de experimenteerders de afgelopen jaren reeds actief waren en is de verdeling van de overige locaties geschied door loting. Voor alle vergunningen geldt dat zij voor twee jaar verleend zijn en dat deze vergunning één keer verlengd kan worden met nog eens twee jaar. Met ingang van 1 januari 2014 zullen alle beschikbare MZI-locaties herverdeeld worden onder de traditionele mosselkwekers en het bedrijf [naam bedrijf]. In de brief van 29 september 2010 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal heeft de toenmalige minister van LNV aangekondigd dat voor [naam bedrijf] een uitzondering zal worden gemaakt omdat de oprichter van dit bedrijf van buiten de mosselsector komt en ruim vóór de anderen, zonder dat sprake was van enige vorm van MZI’s in Nederland, eigenstandig is gestart met het experimenteren met MZI’s. De minister heeft daarom aangegeven voornemens te zijn [naam bedrijf] via het verlenen van een vergunning in staat te stellen om zijn MZI’s ook na 1 januari 2014 te kunnen blijven exploiteren.
Eiseres sub 2 heeft vergunning gekregen voor het vissen van mosselzaad met een MZI voor de periode van 13 januari 2010 t/m 31 december 2011 op nader aangeduide plaatsen op Malzwin in de Waddenzee. Het betreft een oppervlakte van 31,6 ha. in Malzwin-West. Malzwin-Oost was verdeeld onder [naam B.V.] B.V. (zuidelijk gedeelte), [naam B.V.] B.V. (noordelijk subgedeelte A), [naam B.V.] B.V. (noordelijk subgedeelte B), [naam coöperatie] (noordelijk subgedeelte C) en [naam B.V.] B.V. (noordelijk subgedeelte D). Na onderling overleg zijn [naam B.V.] B.V., [naam B.V.] B.V. en eiseres sub 2 tijdelijk een andere verdeling overeengekomen. Bij primair besluit II van 31 maart 2010 is de vergunning van eiseres sub 2 voor de duur van 1 april 2010 t/m 31 oktober 2010 aan die situatie aangepast. De bezwaren van eiseres sub 2 tegen deze gewijzigde vergunning zijn met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) betrokken bij bestreden besluit I. Bestreden besluit II strekt tot ongegrondverklaring van de bezwaren van eiseres sub 2 tegen dezelfde wijziging van de vergunning, maar dan voor het seizoen 2011.
3. Eiseressen sub 1 hebben aangevoerd dat de experimenthouders worden bevoordeeld terwijl daar geen deugdelijke grondslag voor is. Zij wijzen er in dit verband op dat er nooit toezeggingen gedaan zijn aan eiseres sub 2 (en de anderen) dat het experimenteerders zonder meer zou worden toegestaan ook na de experimenteerfase met MZI’s te vissen. Volgens eiseressen sub 1 is eiseres sub 2 al zolang bezig dat zij haar investeringen al ruim heeft kunnen terugverdienen. Daarbij wist zij dat het risico-investeringen waren, aldus eiseressen sub 1. Voorts hebben eiseressen sub 1 betoogd dat verweerder een ongerechtvaardigd onderscheid heeft gemaakt tussen experimenteerders en de overige (traditionele) mosselkwekers. Volgens hen heeft verweerder een onzorgvuldige en niet-evenredige belangenafweging gemaakt die heeft geleid tot overcompensatie van de experimenteerders en vervolgens tot concurrentievervalsing. Ten slotte hebben eiseressen sub 1 er op gewezen dat eiseres sub 2 pas op 5 januari 2007 is opgericht en daarom in geen geval beroep kan doen op vermeende rechten van vóór 2004.
Eiseres sub 2 daarentegen heeft betoogd dat zij samen met [naam bedrijf] een pionier van het eerste uur is, aan wie nog tot in 2008 is toegezegd dat zij haar experimenteerlocatie mag behouden. Dit is in een brief van 2 december 2009 nog eens bevestigd maar blijkens een brief van 29 september 2010 is verweerder daar op teruggekomen en erkent hij nog slechts één pionier. Volgens eiseres sub 2 is dit een wijziging van het door verweerder gevoerde beleid die niet conform artikel 3:42 van Pro de Awb bekend is gemaakt en daarom niet in werking is getreden. Volgens eiseres sub 2 dient zij op gelijke wijze als [naam bedrijf] behandeld te worden. Voorts heeft zij aangevoerd dat het volledig beëindigen van de vergunning (in 2014) een inbreuk is op het recht op eigendom, zoals neergelegd in artikel 1 van Pro het eerste protocol EVRM. Daarnaast heeft eiseres sub 2 betoogd dat de berekening van de toebedeelde MZI-ruimte onjuist is en dat de generieke overgangsregeling van 4 jaar ontoereikend is om gedane investeringen terug te verdienen.
4. De rechtbank stelt voorop dat de bij het primaire besluit I verleende vergunning geldt voor de periode van 13 januari 2010 tot 1 januari 2012 en dat deze periode reeds verstreken is. Ook de geldingsduur van de bij de primaire besluiten II en III gewijzigde vergunningen is inmiddels verstreken. Dit betekent echter niet dat eiseressen geen belang meer hebben bij beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden besluiten. Eiseressen sub 1 hebben gesteld dat zij schade hebben geleden ten gevolge van de in hun ogen onterechte bevoordeling van eiseres sub 2 en eiseres sub 2 heeft gesteld dat zij schade heeft geleden ten gevolge van de in haar ogen te beperkte reikwijdte van de vergunning. Daarnaast dient volgens vaste jurisprudentie procesbelang te worden aangenomen bij bezwaar of beroep tegen voor een bepaalde periode genomen inhoudelijke besluiten die hangende de procedure zijn geëxpireerd, indien opvolgende soortgelijke besluiten zijn te verwachten. Ter zitting is aangegeven dat inmiddels de vergunningen voor de periode 1 januari 2012 tot 1 januari 2014 aan de experimenteerders verleend zijn. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseressen voldoende procesbelang hebben bij het volgen van deze procedure.
Naar het oordeel van de rechtbank reikt het procesbelang van eiseressen echter niet zover dat thans ook een eventuele vergunning voor de periode na 1 januari 2014 ter beoordeling kan staan omdat per 1 januari 2014 de situatie verandert:
- de resultaten van het onderzoek van Imares zijn dan bekend;
- de volgende stap van de transitie volgt (met meer mogelijke MZI-locaties);
- artikel 77c van de Regeling en de bijlage bij de Regeling worden aangepast.
Na die datum zullen alle beschikbare MZI-locaties herverdeeld worden onder de traditionele mosselkwekers. Aanvragen om vergunning voor de periode na 1 januari 2014 zullen te zijner tijd getoetst moeten worden aan de dan geldende regelgeving. Bezwaren van aanvragers tegen de na 1 januari 2014 vergunde (grootte van) locaties kunnen pas tegen de desbetreffende vergunningen worden ingebracht.
Dit betekent dat het beroep van eiseres sub 2 op artikel 1 van Pro het eerste protocol EVRM reeds daarom niet kan slagen en dat haar stelling dat zij qua vergunningverlening gelijkgesteld moet worden met [naam bedrijf], evenals de betwisting van die stelling door eiseressen sub 1, thans niet aan de orde kan komen. De uitzonderingspositie van [naam bedrijf] geldt niet voor de onderhavige periode van vier jaar, zodat van de door eiseres sub 2 gestelde strijd met het gelijkheidsbeginsel - wat daar verder ook van zij - geen sprake is.
5. Zoals hiervoor is opgemerkt is de termijn van maximaal vier jaar vastgelegd in artikel 77g van de Regeling. Volgens eiseres sub 2 is deze periode te kort en volgens eiseressen sub 1, als zijnde traditionele mosselkwekers, is deze periode te lang. Aan een algemeen verbindend voorschrift, als neergelegd in artikel 77g van de Regeling, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval de toenmalige minister van LNV - om alle verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten. De rechtbank wijst hierbij op onder meer de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 22 juni 2005, LJN: AT8009 en 31 augustus 2011, LJN: BR6351.
In het onderhavige geval heeft de minister van LNV gekozen voor een overgangstermijn voor de experimenteerders van vier jaar. Daartoe is overwogen dat de experimenteerfase per definitie tijdelijk was en dat - zoals eiseressen sub 2 terecht hebben opgemerkt - ten aanzien van de experimenteerders nimmer de verwachting is gewekt dat zij de ruimte voor altijd mochten behouden. Deze locaties zijn vastgesteld na consultatierondes en een Open Plan Procedure, waarbij alle belangen geïnventariseerd zijn: natuur, recreatie, beroepsvaart, experimenteerders, traditionele mosselvisserij en garnalenvisserij. Voorts is er voor gekozen om in de 1e tranche slechts een deel van de mogelijke MZI-locaties beschikbaar te stellen (in verband met het monitoren van de natuur). Anderzijds betekent deze tijdelijkheid niet dat de mosselkwekers die niet geëxperimenteerd hebben, er op mochten vertrouwen dat aan de experimenteerders na de experimenteerfase (dus over de periode 2010-2014) nooit meer een vergunning verleend zou worden. De minister van LNV was daartoe niet verplicht, maar heeft besloten niettemin van de hem ter zake toekomende beleidsvrijheid gebruik te maken op grond van de overweging dat de experimenteerders de MZI’s tot een serieus alternatief voor de bodemvisserij hebben ontwikkeld en daardoor hebben bijgedragen aan één van de primaire doelstellingen van het ministerie van LNV, te weten de innovatie in de visserijsector. Met deze vergunningen zijn de experimenteerders in staat gesteld zich voor te bereiden op het einde van de exploitatie van de experimentlocaties en kunnen zij door hen gedane investeringen terugverdienen. De minister van LNV heeft zich gerealiseerd dat mogelijk niet alle ondernemingen precies hun investeringen zouden kunnen terugverdienen. Dit zou het geval kunnen zijn bij ondernemingen die relatief laat (bijv. in 2007) gestart zijn met experimenteren. De investeringen hebben echter ook tot voordeel kunnen leiden, bijvoorbeeld bij ondernemingen die al vóór het experimenteerbeleid met MZI’s begonnen zijn. Het bleek ondoenlijk om voor elk individueel bedrijf een redelijke overgangstermijn te bepalen, aldus de minister van LNV.
De rechtbank leidt uit vorenstaande toelichting af dat de minister van LNV de betrokken belangen geïnventariseerd heeft en op basis daarvan bewust heeft gekozen voor een generieke overgangstermijn van vier jaar. De rechtbank acht deze keuze niet onbegrijpelijk en ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de belangenafweging onzorgvuldig of onredelijk zou zijn. Aangezien voorts gesteld noch gebleken is dat de hiervoor aangehaalde bepalingen van de Regeling in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, moet de conclusie zijn dat zij verbindend zijn. Gelet hierop dient de beroepsgrond van eiseressen dat de overgangstermijn van vier jaar onjuist is, te falen.
6. Bij brief van 9 september 2009 is van de zijde van de minister van LNV aangegeven dat bij de berekening van de toegekende oppervlakte aan MZI-ruimte is uitgegaan van de ruimte die de experimenteerders volgens hun eigen rapportage in het ijkjaar 2008 hebben ingenomen met hun MZI-systeem. Daarnaast is rekening gehouden met de eerder door het ministerie van LNV verleende vergunningen, voor zover daar aantal en omvang van systemen zijn genoemd. Voorts is van elk MZI-systeem een standaardlengte voor de verankering bepaald en is uitgegaan van een werkruimte van 10 meter aan weerszijden van een MZI zodat er ten minste 10 meter ruimte overblijft tussen een maximaal 10 meter breed vaartuig met oogstmachine en de aangrenzende MZI. Aanvankelijk was het ministerie van LNV bij de lengte van de verankering uitgegaan van de gemiddelde lengte van de verschillende systemen in het desbetreffende kustwater, maar naar aanleiding van reacties van de experimenteerders is dit gewijzigd in de maximaal gebruikte verankeringsruimte voor de verschillende systemen. Aldus is voor elke experimenteerder het aantal hectaren berekend dat nodig is om het in 2008 ingezette systeem te gebruiken. Voor eiseressen is op deze wijze de MZI-ruimte op 31,6 ha bepaald. De rechtbank acht dit onjuist noch onredelijk. Eiseres sub 2 heeft betoogd dat de oogstruimte 20 meter aan weerszijden van hun MZI’s dient te zijn omdat er anders onvoldoende manoeuvreerruimte is voor de boot om te oogsten. Dit heeft zij ter zitting aanschouwelijk gemaakt met een schets waarop haar 81 MZI’s waren ingetekend op de haar aanvankelijk bij primair besluit I vergunde oppervlakte van 31,6 ha. in Malzwin-West. Deze situatie is echter achterhaald door de primaire besluiten II en III waarmee, hoewel niet expliciet vermeld, het primaire besluit I geacht wordt geheel herroepen te zijn. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat bij alle andere experimenteerders met vergelijkbare systemen ook de generieke berekeningsmethode is toegepast, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een manoeuvreerruimte van 20 meter tussen twee naast elkaar gelegen MZI’s ook voldoende is voor de door eiseres sub 2 gebruikte oogstboten en dat eiseres sub 2 geen omstandigheden heeft aangedragen die een andere berekeningsmethode rechtvaardigen.
7. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de beroepen ongegrond zijn. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. H.W.M. Pulskens, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2012.
P.H.M. Verdonschot, griffier L.P. Hertsig, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 8 juni 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.