Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Team bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/3163 WABOA en AWB 12/3164 WABOA
uitspraak van 1 november 2012 van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[eiser 1], te Wilhelminadorp,
gemachtigde: [gemachtigde eiser 1],
[eiser 2], te Wilhelminadorp,
gemachtigde: [gemachtigde eiser 2],
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goes, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde partij], te Wilhelminadorp.
Procesverloop
Eiser [eiser 1] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 22 februari 2012 met kenmerk 2011-06891 (bestreden besluit I) van verweerder inzake het verlenen van een omgevingsvergunning aan [derde partij]. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd met zaaknummer AWB 12/3163 WABOA.
Eiser [eiser 2] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 22 februari 2012 met kenmerk 2012-00140 (bestreden besluit II) van verweerder inzake het verlenen van een omgevingsvergunning aan [derde partij]. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd met zaaknummer AWB 12/3164 WABOA.
Het onderzoek ter zitting heeft, in beide zaken gelijktijdig, plaatsgevonden op 9 oktober 2012. Eisers en hun echtgenotes zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerder verweerder]. Derde partij is samen met zijn echtgenote verschenen.
Overwegingen
1. Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Derde partij heeft een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van de woning tot pannenkoekenhuis op het perceel [adres] in Wilhelminadorp.
Bij besluit van 30 november 2011 (primair besluit) heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend voor het (ver)bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2. Eisers voeren in beroep, samengevat, het volgende aan. In het nieuwe bestemmingsplan ‘Buitengebied 2010’ heeft de woning [adres] de nadere bestemming Horeca 1b gekregen. Voor [adres] geldt ook de dubbelbestemming Waterkering. Er gelden twee conflicterende bestemmingen, waardoor het bestemmingsplan innerlijk tegenstrijdig is. Het is de vraag of het pannenkoekenhuis valt onder Horeca 1b, ook gelet op de feitelijke situatie. Het bouwplan is in strijd met de bestemming Waterkering. Er is geen formele toestemming gegeven door het Dagelijks Bestuur van Waterschap Scheldestromen dan wel is deze toestemming onbevoegdelijk verleend. Verweerder heeft ten onrechte gehandeld in strijd met de eigen beleidsregels. Verweerder heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de belangen van omwonenden.
Eiser [eiser 1] heeft daarnaast nog aangevoerd dat niet is gebleken dat de functieaanduiding ‘horeca’ op [adres] van toepassing is. Daarnaast heeft hij aangevoerd dat niet is gebleken dat er wordt voorzien in parkeergelegenheid op eigen terrein. Deze twee beroepsgronden zijn ter zitting door hem ingetrokken.
3. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk of (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op het bouwen van een bouwwerk, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Dit volgt uit artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. In dat geval wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. De vergunning wordt slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is. Dit volgt uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° en 2°, van de Wabo, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, de omgevingsvergunning slechts worden verleend met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking of in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
4. Het geldende bestemmingsplan is het bestemmingsplan “Buitengebied 2010” (het bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan is op 17 maart 2011 door de gemeenteraad vastgesteld en op 2 juni 2011 in werking getreden. Tussen partijen is niet in geding dat het perceel waarop het bouwplan is geprojecteerd in ieder geval de bestemmingen “Wonen” en “Waterstaat-Waterkering” heeft. Artikel 18 van het bestemmingsplan ziet op de bestemming Wonen.
Op grond van artikel 18.2.4, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan geldt als regel dat de goothoogte van bijbehorende bouwwerken ten hoogste 3,20 meter bedraagt.
Artikel 25 van het bestemmingsplan ziet op de bestemming Waterstaat-Waterkering.
Op grond van artikel 25.2.2, van het bestemmingsplan mag ten behoeve van de andere, voor deze gronden geldende bestemming(en) uitsluitend worden gebouwd indien het bouwplan betrekking heeft op vervanging, vernieuwing of verandering van bestaande bouwwerken, waarbij de oppervlakte, voorzover gelegen op of onder peil, niet wordt uitgebreid en gebruik wordt gemaakt van de bestaande fundering.
Op grond van artikel 30.1.1, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan kunnen burgemeester en wethouders afwijken van de regels in dit plan ten behoeve van overschrijdingen van maten (waaronder percentages) met ten hoogste 10%.
Horeca 1b
5. Tussen partijen is niet (langer) in geschil de vraag of [adres] de bestemming Horeca 1b heeft. Tussen partijen is wel in geschil of het pannenkoekenhuis (in de huidige vorm) valt onder Horeca 1b.
De rechtbank overweegt als volgt. Uit bijlage II (staat van horeca-activiteiten) bij het bestemmingsplan blijkt dat horeca tot en met categorie 1b betrekking heeft op lichte horeca. Het gaat daarbij om bedrijven die in beginsel alleen overdag en ’s avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Als er sprake is van een restaurant zonder bezorg- en/of afhaalservice met een bedrijfsoppervlak van minder dan 250 m2 dan is er sprake van horeca tot en met categorie 1b.
Derde partij heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor het verbouwen van een woonhuis tot pannenkoekenhuis. Volgens de aanvraag is de bebouwde oppervlakte van het terrein na uitvoering van de bouwwerkzaamheden 153 m2. Verweerder heeft hiervoor ook een vergunning verleend. Naar het oordeel van de rechtbank valt het pannenkoekenhuis zoals deze is aangevraagd en vergund onder Horeca 1b. Weliswaar hebben eisers aangevoerd dat de feitelijke situatie erop duidt dat er nu sprake is van een café, maar de rechtbank overweegt dat dit buiten de omvang van het geschil valt. De rechtbank beoordeelt alleen of verweerder de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen op basis van de destijds bij verweerder bekende gegevens. Als eisers van mening zijn dat de huidige feitelijke situatie anders is dan waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd en verleend, dan kunnen zij bij verweerder een verzoek om handhaving indienen.
Het beroep van eisers is op dit punt ongegrond.
Artikel 18 van het bestemmingsplan
6. De rechtbank stelt vast dat het bouwplan in strijd is met artikel 18 van het bestemmingsplan, maar dat voor de overschrijding van de goothoogte een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid is opgenomen in artikel 30 van het bestemmingsplan. Verweerder heeft ook gebruik gemaakt van deze binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Ter zitting is gebleken dat het beroep van eisers zich niet richt tegen deze binnenplanse ontheffing.
Artikel 25 van het bestemmingsplan
7.1 De rechtbank stelt verder, met partijen, vast dat het bouwplan in strijd is met artikel 25 van het bestemmingsplan, voor wat betreft het aangebouwde deel van het pand. Voor dat deel van het bouwplan geldt namelijk dat er sprake is van nieuwbouw en niet van vervanging, vernieuwing of verandering van een bestaand bouwwerk, hetgeen in strijd is met artikel 25.2.2 van het bestemmingsplan.
7.2 Verweerder overweegt dat het pannenkoekenrestaurant is gesitueerd op gronden met een dubbelbestemming waterstaat – waterkering en dat het bouwplan geen betrekking heeft op vervanging, vernieuwing of verandering van een bestaand bouwwerk.
Verweerder verwijst vervolgens naar artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. Hierin staat dat als de aanvraag betrekking heeft op het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Dit is nader uitgewerkt in artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Op grond van dit artikel, eerste lid, aanhef en onder b, komen voor verlening van een omgevingsvergunning in aanmerking een bijbehorend bouwwerk buiten de bebouwde kom, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
1° niet hoger dan 5m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf;
2° de oppervlakte niet meer dan 150 m2, en
3° het bouwen niet tot gevolg heeft dat het aansluitend terrein voor meer dan 50% wordt bebouwd dan wel dat de oppervlakte die op grond van het bestemmingsplan of de beheersverordening voor bebouwing in aanmerking komt voor meer dan 50% wordt overschreden.
Verweerder stelt dat het hier om een activiteit gaat als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor, dat voor verlening van een omgevingsvergunning in aanmerking komt.
7.3 Tussen partijen is niet in geschil dat er sprake is van een bouwwerk buiten de bebouwde kom. Evenmin is in geschil dat er wordt voldaan aan de drie eisen die worden gesteld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor.
Voor de vraag of verweerder de omgevingsvergunning had kunnen verlenen, is dus van belang de vraag of er sprake is van een bijbehorend bouwwerk, zoals bedoeld in bijlage II bij het Bor.
Onder een bijbehorend bouwwerk wordt verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak. Dit volgt uit artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor.
De rechtbank overweegt dat onder het begrip ‘bijbehorend bouwwerk’ zowel uitbreidingen van een hoofdgebouw, aan- en uitbouwen en bijgebouwen kunnen worden begrepen. Van belang is dat een bijbehorend bouwwerk altijd functioneel moet zijn verbonden met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw. Met de functionele verbondenheid is volgens de nota van toelichting bedoeld dat sprake moet zijn van een gebruik van het bijbehorende bouwwerk dat in planologisch opzicht gerelateerd is aan het gebruik van het hoofdgebouw. Het gebruik van een bij een woning behorend bouwwerk moet dus onverminderd gerelateerd zijn aan het gebruik van die woning.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het aangebouwde gedeelte functioneel verbonden is met het hoofdgebouw, omdat aan een deel van het hoofdgebouw ook de bestemming ‘horeca’ is toegekend. Dit deel van het hoofdgebouw en de aanbouw vormen nu ook samen het pannenkoekenhuis. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat er in dit geval sprake is van een functionele verbondenheid tussen de aanbouw en het hoofdgebouw, zodat er sprake is van een bijbehorend bouwwerk.
Eisers hebben ter zitting aangevoerd dat er echter geen sprake is van een functionele ondergeschiktheid. De rechtbank overweegt dat een functionele ondergeschiktheid niet is vereist voor de kwalificatie als bijbehorend bouwwerk. Deze functionele ondergeschiktheid kan wel als voorwaarde gelden om omgevingsvergunningvrij te kunnen bouwen (zie bijvoorbeeld artikel 2, derde lid, aanhef en onder b, onder 4o, van bijlage II bij het Bor. Deze situatie is hier echter niet aan de orde, zodat het beroep van eisers op dit punt niet kan slagen.
Beleidsregels
7.4 Nu er sprake is van een bijbehorend bouwwerk en ook aan de andere vereisten is voldaan als bepaald in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor, was verweerder bevoegd gebruik te maken van de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid. Verweerder heeft in de Beleidsregels afwijking bestemmingsplan (Beleidsregels) nader uitgewerkt wanneer hij van deze bevoegdheid gebruik maakt. De beleidsregels zijn vastgesteld op 24 november 2011 en in werking getreden op 1 januari 2012. In de beleidsregels is geen overgangsrecht opgenomen.
Op grond van artikel 3, zesde lid, van de Beleidsregels verlenen burgemeester en wethouders géén omgevingsvergunning voor een bijbehorend bouwwerk buiten de bebouwde kom waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
Dit betekent dat verweerder op grond van de Beleidsregels geen gebruik zou mogen maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Dit is tussen partijen niet in geschil.
Alvorens inhoudelijk in te gaan op de toepassing van de Beleidsregels, ligt de vraag aan de rechtbank voor of de Beleidsregels bij de besluitvorming had mogen worden betrokken omdat de Beleidsregels in werking zijn getreden nadat het primaire besluit genomen was en voordat het bestreden besluit genomen is.
Uitgangspunt is dat bij het nemen van een beslissing op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Het is vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) 6 februari 2002, LJN: AD9423) dat op deze hoofdregel een uitzondering dient te worden gemaakt in het geval, kortgezegd, dat ten tijde van indiening van een bouwaanvraag het bouwplan nog wel zou zijn toegestaan, maar ten tijde van de beslissing daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer omdat er inmiddels een ander bestemmingsplan van kracht geworden is. Het zou dan in strijd met de rechtszekerheid zijn om een vergunning niet te verlenen.
In dit geval is het echter niet het bestemmingsplan dat is gewijzigd na indiening van de aanvraag van de vergunning, maar is het beleid veranderd, hetgeen ongunstig is voor de aanvrager. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval terecht getoetst heeft aan de Beleidsregels die ten tijde van het bestreden besluit van kracht waren. Immers, hier is geen sprake van een situatie waarin de aanvrager op grond van het oude beleid zonder meer aanspraak had op het gevraagde, zodat daarin ook geen grond kan zijn gelegen om niet uit te gaan van het beleid zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit. De rechtbank vindt steun voor dit standpunt in een uitspraak van de AbRS van 8 november 2006 (LJN: AZ1766).
In dit geval geldt dus de hoofdregel dat het bestreden besluit dient te worden getoetst aan de Beleidsregels, hetgeen verweerder heeft gedaan.
Inherente afwijkingsbevoegdheid
7.5 Verweerder heeft, na te hebben vastgesteld dat op grond van de Beleidsregels niet afgeweken kan worden van het bestemmingsplan, aanleiding gezien om gebruik te maken van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid, zoals bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerder onderbouwt zijn keuze voor gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid als volgt:
- ondanks de innerlijke tegenstrijdigheid van het bestemmingsplan is in dit plan wel de realisatie van een pannenkoekenhuis beoogd;
- de tegenstrijdigheid zal worden weggenomen met een medio 2012 verwachte vaststelling van een eerste herziening van het vigerende bestemmingsplan;
- een goothoogte van 3,50 meter in relatie tot de bestaande woning is niet als bezwaarlijk aan te merken;
- ruimtelijke belangen die zich tegen planologische medewerking verzetten, zijn niet aan de orde, nu het bouwplan niet kan worden gezien als storend in het straat- en bebouwingsbeeld en er geen sprake is van een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken.
De rechtbank overweegt dat afwijking van de beleidsregel mogelijk is wanneer aan twee eisen wordt voldaan. In de eerste plaats moet er sprake zijn van bijzondere omstandigheden waarmee bij het vaststellen van de beleidsregel geen rekening is gehouden. Ten tweede moet er sprake zijn van een situatie waarin de gevolgen van het handelen in overeenstemming met de beleidsregel onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, juist vanwege deze bijzondere omstandigheden.
Ten aanzien van de eerste omstandigheid overweegt de rechtbank dat verweerder bij het vaststellen van de Beleidsregels had kunnen voorzien dat de dubbelbestemming op [adres] in de weg zou kunnen staan van de realisatie van het pannenkoekenhuis. De rechtbank stelt vast dat uit de toelichting bij artikel 3 van de Beleidsregels blijkt dat verweerder er bewust voor heeft gekozen om geen medewerking te verlenen aan planologisch strijdige activiteiten, omdat het bestemmingsplan recentelijk (2011) was herzien en daarin de meest recente planologische inzichten waren verwerkt. De rechtbank stelt vast dat verweerder voor een strikte opstelling heeft gekozen, zonder een slag om de arm te houden voor (bijvoorbeeld) dubbelbestemmingen. Nu het bestaan van dubbel¬bestemmingen voorzienbaar was, is de rechtbank van oordeel dat dit niet als bijzondere omstandigheid kan worden aangemerkt in de zin van artikel 4:84 van de Awb. De omstandigheid dat het bestemmingsplan medio 2012 (op dit punt) zal worden herzien, leidt niet tot een ander oordeel. Dit geldt helemaal nu ter zitting is gebleken dat er nog geen gewijzigde versie van het bestemmingsplan in procedure is.
De rechtbank concludeert dat verweerder ten onrechte gemeend heeft gebruik te kunnen maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit genomen is in strijd met de Beleidsregels, op grond waarvan hij geen gebruik had mogen maken van zijn afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo.
8. De beroepen zullen gegrond worden verklaard en de rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Het is immers aan verweerder om te kiezen voor aanpassing van het bestemmingsplan of de procedure te volgen zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
9.1 Vooruitlopend op deze besluitvorming ziet de rechtbank nog wel aanleiding om in te gaan op wat door eisers is aangevoerd ten aanzien van het aantal parkeerplaatsen en de bestemming Waterkering.
Parkeergelegenheid
9.2 Eisers hebben aangevoerd dat er onvoldoende parkeergelegenheid is, gelet op de aard van de horeca. Eisers gaan er daarbij van uit dat er sprake is van een café en niet van een pannenkoekenhuis.
De rechtbank overweegt (nogmaals) dat alleen ter beoordeling voorligt de vraag of verweerder de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen op basis van de destijds bij verweerder bekende gegevens. De rechtbank zal dus uitgaan van een pannenkoekenhuis. Verweerder is voor het aantal parkeerplaatsen uitgegaan van de parkeernorm die is opgenomen in het vastgestelde Parkeerbeleidsplan 2009-2020. Op basis van deze parkeernorm mag voor een pannenkoekenhuis met een bedrijfsvloeroppervlak van ongeveer 60 m2 een aantal van negen parkeerplaatsen als ruim voldoende worden beschouwd. Eisers hebben geen gronden ingediend die zien op de door verweerder gehanteerde norm. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze norm onredelijk te vinden. De rechtbank acht het beroep van eisers op het punt van het aantal parkeerplaatsen dan ook ongegrond.
Bestemming Waterkering
9.3 Eisers hebben gronden aangevoerd die zien op het beoordelen van de waterstaatkundige gevolgen van het bouwplan.
De rechtbank stelt vast dat in het bestemmingsplan geen bepaling is opgenomen waaruit blijkt dat bij een dubbelbestemming Waterkering een waterstaatkundig oordeel moet worden gevraagd. De rechtbank overweegt in dit kader dat de waterstaatkundige belangen worden beoordeeld in het kader van de (door derde partij aangevraagde en verkregen) watervergunning. Deze waterstaatkundige belangen vormen echter geen afwijzingsgrond voor onderhavige omgevingsvergunning. Het beroep van eisers kan op dit punt dan ook niet slagen.
10. Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
11. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- per eisende partij (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiser [eiser 1] te vergoeden;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiser [eiser 2] te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser [eiser 1] tot een bedrag van € 874,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser [eiser 2] tot een bedrag van € 874,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 november 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 6 november 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.