ECLI:NL:RBDHA:2013:13104 - Rechtbank Den Haag - Beoordeling meerjarige aanvullende uitkering Wet werk en ...

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 12/11430

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 oktober 2013 in de zaak tussen

het college van burgemeester en wethouders van Delft, eiser

(gemachtigde: prof. mr. J.G. Sijmons),

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder

(gemachtigden: mr. L.E. Sipos en R. Schuurmans).

12/11430

Procesverloop

Bij besluit van 2 maart 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser in aanmerking gebracht voor een meerjarige aanvullende uitkering op het inkomensdeel (MAU-uitkering), als bedoeld in artikel 74 van Pro de Wet werk en bijstand (Wwb).

Bij besluit van 5 november 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2013. Namens eiser zijn verschenen [A] en [B], bijgestaan door zijn gemachtigde en mr. M. Bekooij. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Het wettelijk kader

1.1 Jaarlijks ontvangen gemeenten van het Rijk op grond van artikel 69, eerste lid, van de Wwb een uitkering voor de kosten van door hen toegekende algemene bijstand, het zogeheten Wwb-inkomensdeel. De wijze waarop de verdeling van het landelijk beschikbare bedrag plaatsvindt onder alle gemeenten is geregeld in het Besluit WWB 2007 (hierna: het Besluit). Kern is het zogenoemde objectief verdeelmodel, waarbij de budgettoekenning aan individuele gemeenten plaatsvindt op basis van een set objectieve, niet of slechts in beperkte mate door gemeenten te beïnvloeden kenmerken (zie artikel 8 van Pro het Besluit en de daarbij behorende bijlage). De budgetten voor grote gemeenten - zoals de gemeente Delft - worden bepaald door het objectief model. Ter aanvulling bestond sedert 2004 de (thans geheten) incidentele aanvullende uitkering (IAU-uitkering). In 2009 is de MAU-uitkering geïntroduceerd. Deze heeft betrekking op het kalenderjaar waarin het verzoek wordt ingediend en de twee daaropvolgende kalenderjaren. De MAU-uitkering beoogt te voorzien in de behoefte aan en bestuurlijke rust omtrent het verdeelmodel en aandacht voor verdeelstoornissen (Stb. 2009, nr. 115).

1.2 Indien de door het college gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de Wwb hoger zijn dan de daarvoor verstrekte uitkering, kan door de Minister van SZW op grond van artikel 74, eerste lid, van de Wwb op verzoek van het college een MAU-uitkering worden toegekend. Het verzoek wordt ingevolge het tweede lid ingediend bij de toetsingscommissie, bedoeld in artikel 73. In het derde lid is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld op grond waarvan de toetsingscommissie een verzoek beoordeelt.

1.3 De in het derde lid bedoelde regels zijn neergelegd in de artikelen 10a tot en met 10d (oud) van het Besluit. In artikel 10a, eerste lid, worden de voorwaarden voor de zogeheten pre-toets geregeld. Artikel 10b betreft de inhoudelijke beoordeling van het verzoek. Artikel 10b, eerste lid, van het Besluit regelt dat de toetsingscommissie de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) inschakelt om een onderzoek in te stellen naar de mogelijke oorzaken van de overstijging van de kosten en de maatregelen die het betrokken college treft om de overstijging in de toekomst te voorkomen.

1.4 De hoogte van de uitkering is neergelegd in artikel 10c van het Besluit. De MAU-uitkering wordt in drie delen aan de hand van een formule berekend. In artikel 10c, derde lid, onder b is de eigen bijdrage (in de formule aangeduid als B) neergelegd. Deze bedraagt 2,5%, indien de overstijging niet mede het gevolg is van het gemeentelijke beleid en de uitvoering daarvan, en 5%, indien de overstijging gedeeltelijk het gevolg is van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan.

2.1 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

2.2 In verband met een meerjarig tekort op de aan verweerder toegekende uitkering voor het Inkomensdeel Wwb heeft eiser op 24 maart 2011 een verzoek ingediend om toekenning van een MAU-uitkering als bedoeld in artikel 74 van Pro de Wwb voor de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2013.

2.3 Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Toetsingscommissie Wwb op 12 mei 2011 de IWI opdracht gegeven onderzoek in te stellen naar de mogelijke oorzaken van de overstijging van het aan eiser toegekende budget en naar de maatregelen die eiser treft of heeft getroffen om de overstijging in de toekomst te voorkomen. Het oriënterend onderzoek naar de werking van het verdeelmodel is uitbesteed aan het onderzoeksbureau APE.

2.4 In september 2011 heeft APE een concept-rapport opgesteld met de bevindingen van het onderzoek naar de werking van het verdeelmodel ten behoeve van de beoordeling van de MAU-aanvraag. Aan de hand van het onderzoek van APE heeft de IWI vastgesteld in welke mate er sprake is van een verdeelstoornis. De IWI heeft vervolgens een concept-rapport van 20 september 2011 opgesteld, waarin is geconcludeerd dat het tekort van eiser op het Wwb-budget geheel of nagenoeg geheel verklaarbaar is uit een verdeelstoornis. Dit rapport is voor reactie toegezonden aan eiser. Bij brief van 28 september 2011 heeft eiser gereageerd en meegedeeld zich te kunnen verenigen met de conclusie in het rapport. In november 2011 heeft APE een herzien rapport uitgebracht. Hiertoe is APE overgegaan, omdat zij in eerste instantie geen rekening had gehouden met de zogeheten ex ante aftopping. In het nieuwe rapport is de ex ante aftopping betrokken bij de berekening van de verdeelstoornis. In januari 2012 heeft de IWI naar aanleiding van het rapport van APE wederom een concept-rapport opgesteld en voorgelegd aan eiser. De IWI heeft vastgesteld dat uit onderzoek van APE volgt dat er sprake is van een verdeelstoornis, maar dat een deel van het tekort ook verklaarbaar is uit beleid/uitvoering en sturing van eiser. Nadat eiser op dit rapport heeft gereageerd, heeft de IWI op 9 februari 2012 een definitief rapport uitgebracht.

2.5 Op grond van het laatstgenoemde rapport en de zienswijze van eiser heeft de Toetsingscommissie Wwb een positief advies uitgebracht en de staatssecretaris geadviseerd de MAU-uitkering toe te kennen. Bij het primaire besluit is voor de betreffende periode de aangevraagde MAU-uitkering toegekend, waarbij de eigen bijdrage is vastgesteld op 5%.

2.6 Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van de hoorzitting in bezwaar heeft verweerder bij brief van 11 september 2012 alsnog de berekening van de ex ante aftopregeling aan eiser toegezonden. Eiser heeft op 20 september 2012 een reactie op de berekening gegeven.

2.7 Vervolgens heeft verweerder bij het bestreden besluit het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser kan zich niet met het bestreden besluit verenigen. Volgens eiser is de eigen bijdrage ten onrechte op 5% vastgesteld. Hij voert aan dat het strijdig is met de wet- en regelgeving dat verweerder hangende de besluitvorming op het verzoek om toekenning van een MAU-uitkering de beoordelingssystematiek ter zake van de verdeelstoornis heeft gewijzigd tengevolge waarvan de eigen bijdrage van de gemeente is verhoogd van 2,5% naar 5%. Indien verweerder bij het berekenen van de verdeelstoornis rekening had willen houden met de ex ante aftopregeling, had hij eerst het beleid gewijzigd vast moeten stellen en hiervan openbaar kennis moeten geven. Voorts is volgens eiser niet gemotiveerd dat het tekort van de gemeente op het inkomensdeel van de Wwb ineens deels wordt verklaard door tekortkomingen in het gemeentelijke beleid en de uitvoering/sturing daarvan, terwijl bij het eerste advies door de IWI en APE het gemeentelijk beleid wel toereikend werd geacht. Op basis van de berekening door APE kan niet de conclusie getrokken worden dat 30% van het tekort van eiser op het inkomensdeel van de Wwb beïnvloedbaar is door de gemeente. Ten slotte voert eiser aan dat verweerder in strijd heeft gehandeld met de bij hem gewekte verwachtingen door de bevindingen van de IWI in haar eerste rapport van september 2011 niet over te nemen.

De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

4.1

In het onderhavige geval staat vast dat eiser recht heeft op een MAU-uitkering. Het geschil ziet op de hoogte van de eigen bijdrage als bedoeld in artikel 10c, derde lid, van het Besluit.

4.2

Uit het rapport van de IWI van 9 februari 2012 blijkt dat in de situatie van de gemeente Delft sprake is van een verdeelstoornis. Deze verdeelstoornis is door APE voor de gemeente Delft bepaald op 65,3% van het feitelijk tekort over de jaren 2008, 2009 en 2010. Rekening houdend met een positieve beoordelingsmarge van 5% ter compensatie van eventuele onzekerheden gaat het IWI ervan uit dat maximaal 70,3% van het tekort verklaarbaar is uit de verdeelstoornis. Uit het rapport volgt dat ongeveer 30% van het tekort beïnvloedbaar wordt geacht door de gemeente. Voorts is de IWI tot de conclusie gekomen dat de door de gemeente beargumenteerde effecten in het verbeterplan aansluiten bij dat deel van het tekort dat niet wordt veroorzaakt door een verdeelstoornis en dat het verbeterplan overtuigend is opgebouwd. Gezien deze uitkomst heeft verweerder de eigen bijdrage vastgesteld op 5%.

4.3

Eisers stelling dat verweerder hangende de besluitvorming de beoordelingssystematiek inzake de verdeelstoornis niet heeft mogen wijzigen, slaagt niet. De rechtbank overweegt dat APE en de IWI zijn overgegaan tot het aanpassen van het rapport, aangezien APE in eerste instantie geen rekening had gehouden met de ex ante aftopping, terwijl APE hiertoe, naar verweerder onbetwist heeft gesteld, wel opdracht had. Geen rechtsregel verzet zich ertegen dat hangende de onderzoeks- en adviesfase een gemaakte fout alsnog wordt hersteld. Naar het oordeel van de rechtbank kon de berekening op dit punt dan ook nog gewijzigd worden door APE. Hierbij speelt mee dat nog geen sprake was van een definitief rapport, maar van een concept-rapport. Dat de IWI het rapport reeds had voorgelegd aan eiser voor een zienswijze, maakt dit niet anders. In dit verband is mede van belang dat eiser kennis heeft kunnen nemen van het tweede advies en daarop ook heeft kunnen reageren, alvorens het definitieve rapport is uitgebracht.

4.4

Eiser voert voorts aan dat verweerder eerst het beleid gewijzigd vast had moeten stellen en hiervan openbaar kennis had moeten geven, omdat voorheen geen rekening werd gehouden met de ex ante aftopping. De rechtbank volgt dit betoog niet. Verweerder heeft over de specifieke wijze van berekening van de omvang van een verdeelstoornis dan wel het effect daarvan op het gemeentelijk tekort, geen beleid vastgesteld. Een wijziging in de berekeningsmethode hoefde dan ook niet bekend gemaakt te worden. Voor zover eiser betoogt dat berekeningsmethodiek - meer in het bijzonder: de toepassing van de ex ante aftopregeling - in beleid vastgelegd had moeten worden, overweegt de rechtbank dat hiervoor in de Wwb noch in het Besluit aanknopingspunten zijn te vinden. Zoals volgt uit de toelichting bij het Besluit en ook in de Handleiding MAU is neergelegd, is sprake van een groeimodel. Van een vaste gedragslijn waarvan verweerder zou zijn afgeweken, zoals eiser stelt, kan in dit licht niet worden gesproken, mede in aanmerking genomen dat de MAU eerst in 2009 is ingevoerd. Niet in geschil is dat bij de totstandkoming van de onderhavige besluitvorming is gehandeld overeenkomstig het Besluit en de Handleiding MAU. Voorts is niet in geschil dat verweerder de ex ante aftopregeling ten aanzien van alle in 2011 gedane verzoeken om MAU-uitkering (alsnog) heeft toegepast. Gelet op het vorenstaande en mede gelet op wat onder 4.3 is overwogen
,acht de rechtbank verweerders handelwijze niet onredelijk of in strijd met de rechtszekerheid. Voor zover de beroepsgrond er dan ook op is gericht dat bij ontbreken van (vooraf bekend gemaakt) beleid geen rekening gehouden mocht worden met de ex ante aftopregeling, faalt deze.

4.5

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit en het verweerschrift afdoende uiteengezet dat het wenselijk en redelijk is om in het kader van het groeimodel alsnog rekening te houden met de effecten van de ex ante aftopregeling uit een oogpunt van intergemeentelijke solidariteit - en ter voorkoming dat een gemeente tweemaal wordt gecompenseerd voor hetzelfde tekort.

4.6

De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerders uitgangspunt dat als het tekort niet door een verdeelstoornis wordt veroorzaakt, het tekort beïnvloedbaar is door gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, niet onredelijk is en niet in strijd met de Wwb. Daarbij heeft verweerder terecht gewezen op de uitgangspunten die aan het objectieve verdeelmodel ten grondslag liggen, te weten dat het voor een efficiënte en effectieve uitvoering van de Wwb essentieel is dat de gemeente een financieel belang heeft bij die uitvoering en dat de gemeente op basis van het bestuurlijk en financieel arrangement in staat wordt gesteld om via beleid en uitvoering het financieel resultaat te beïnvloeden.

4.7.1

Eiser betoogt ten slotte dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Volgens eiser zijn door de bevindingen van APE en de IWI in hun eerste rapport bij hem verwachtingen gewekt dat de eigen bijdrage 2,5% zou bedragen.

4.7.2

Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep kan een beroep op het vertrouwensbeginsel slechts slagen indien door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van de betrokkene uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezeggingen zijn gedaan die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt.

4.7.3

Naar het oordeel van de rechtbank is zowel de IWI als APE niet bevoegd om te beslissen over een toekenning van de MAU-uitkering. De IWI dient de toetsingscommissie van advies en deze toetsingscommissie beoordeelt uiteindelijk of een gemeente aan de MAU-voorwaarden voldoet. Vervolgens geeft deze commissie advies aan de staatssecretaris die uiteindelijk de bevoegdheid heeft om de betreffende beslissing te nemen. Nu er geen sprake is van een toezegging door een tot beslissen bevoegd orgaan, faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel.

Het beroep is ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Verbeek, voorzitter, en mr. C.T. Aalbers, en mr. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. drs. W.K. Oudenes, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2013.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.