Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/6793
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 december 2013 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., gevestigd te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. D.A.M. Lagarrique),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. F.D.R. Motman en mr. S.I.A. Hensen).
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2013 heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.750,- wegens een geconstateerde overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml). Bij besluit van dezelfde datum is eiseres een last onder dwangsom opgelegd van € 75,- per dag. Bij besluit van 11 april 2013 is eiseres een dwangsom opgelegd van € 1.200,- in verband met voormelde overtreding van de Wml.
Bij besluit van 10 juli 2013 heeft verweerder de door eiseres op 8 maart 2013 en 2 mei 2013 tegen voormelde besluiten ingediende bezwaarschriften, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft bij brief van 19 augustus 2013 tegen dit besluit beroep ingesteld. Bij brief van 20 september 2013 heeft eiseres haar beroepsgronden nader aangevuld.
Verweerder heeft de op zaak betrekking hebben de stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 19 november 2013 ter zitting behandeld.
Namens eiseres zijn verschenen [A], algemeen directeur en enig aandeelhouder van eiseres, en [B], extern adviseur, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1
Blijkens een op ambtseed opgemaakt boeterapport van 29 oktober 2012 hebben inspecteurs van de Arbeidsinspectie op 30 mei 2012 in het kader van de Wml een inspectie uitgevoerd op het adres [adres] te [plaats], alwaar eiseres is gevestigd. Uit het gesprek met de algemeen directeur van eiseres, [A], bleek dat er diverse kosten op het loon werden ingehouden en dat daardoor sprake zou kunnen zijn van onderbetaling met betrekking tot het minimumloon of de minimumvakantiebijslag, hetgeen voor de arbeidsinspecteurs aanleiding was tot het instellen van een nader onderzoek.
Op 2 april 2012 hebben de arbeidsinspecteurs op voornoemd adres een administratief onderzoek ingesteld ten aanzien van het betaalde loon en de betaalde vakantiebijslag over de periode 5 september 2011 (week 36) tot en met 11 maart 2012 (week 10). Blijkens het boeterapport is uit onderzoek geconcludeerd dat er twee Poolse werknemers, [C] en [D], (de werknemers) onderbetaald werden ten aanzien van het betaalde loon.
2
Eiseres heeft in beroep – samengevat – het volgende aangevoerd.
Eiseres betwist dat er onderbetaling heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft geen wettelijke grondslag voor wat betreft het gewijzigde handhavingsbeleid dat een werkgever maximaal 20% van het fulltime Wml-loon aan huisvestingskosten mag verrekenen en maximaal 10% aan zorgverzekeringspremie. In 2011 is een tweetal aanpassingen in het handhavingsbeleid van de WML doorgevoerd, namelijk,
1.
voor de handhaving van de Wml wordt de normale arbeidsduur in alle gevallen gesteld op 40 uur per week;
2.
verweerder doet bij Wml-controles ook onderzoek naar de verrekening van kosten. De werkgever zou maximaal 20% van het fulltime Wml-loon aan huisvestingskosten mogen verrekenen en maximaal 10% aan zorgverzekeringspremie.
De eerste aanpassing van het beleid beperkt feitelijk het controlegebied van verweerder, waartegen geen bezwaren bestaan. Met de tweede aanpassing tracht verweerder echter haar controlegebied c.q. haar bevoegdheden ruimer uit te leggen, terwijl daartoe enig wettelijke grondslag ontbreekt. Ingevolge de artikelen 6:127 en 7:632 van het Burgerlijk Wetboek (BW) is het toegestaan 100% te verrekenen. Enige beperking in percentages van hetgeen verrekend mag worden is in het BW niet gegeven. Ook in de Wml is geen beperking gegeven voor het geval een werkgever wenst te verrekenen. De wettelijke grondslag voor het controleren van verrekeningen ontbreekt derhalve. Eiser voert gemotiveerd en onder verwijzing naar het persbericht van 25 augustus 2011, Handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag effectiever en efficiënter, aan dat verrekening van huisvestingskosten en zorgverzekeringspremie wel is toegestaan.
Verweerder heeft in strijd gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
3
Verweerder heeft zijn standpunt gehandhaafd dat de onderhavige boete terecht is opgelegd, nu eiseres in strijd met artikel 7, eerste lid, juncto artikel 18b, eerste lid, en artikel 19 van Pro de Wml de kosten van inwoning en premies ziektekostenverzekering met het loon heeft verrekend en op basis hiervan minder dan het minimumloon aan de twee werknemers heeft uitbetaald. Niet aannemelijk is geworden dat sprake is van ontbreken van verwijtbaarheid. Tevens was verweerder, nu eiseres ten tijde van de op 21 februari 2012 opgelegde last tot dwangsom de onderbetalingen niet ongedaan heeft gemaakt en op dezelfde datum een boete wegens overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wml aan eiseres was opgelegd, voornoemde last, die er uit bestond dat eiseres binnen twee weken diende over te gaan tot betaling van het achterstallige loon aan de twee werknemers, conform de Beleidsregels bestuurlijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2013 (de Beleidsregels) bevoegd de last tot dwangsom op te leggen.
Voorts heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd dat de dwangsommen terecht zijn verbeurd, aangezien eiseres niet binnen de voormelde begunstigingstermijn van twee weken aan de haar opgelegde last heeft voldaan. De omstandigheid dat eiseres alsnog heeft betaald is geen reden om de invordering niet uit te voeren. Tenslotte acht verweerder geen termen aanwezig die aanleiding geven tot matiging van de boete over te gaan.
4
In artikel 7, eerste lid, van de Wml is bepaald dat uit de overeenkomst, waarop een dienstbetrekking berust, de werknemer, die de leeftijd van 23 jaar doch niet die van 65 jaar heeft bereikt, voor de arbeid door hem in die dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever aanspraak heeft op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld.
5
De rechtbank oordeelt als volgt.
5.1
In de kern is tussen partijen in geschil de vraag of eiseres, door met het loon van haar werknemers [C] en [D] diverse kosten te verrekenen, de Wml heeft overtreden. Verweerder beantwoordt deze vraag bevestigend en voert daartoe aan, dat de verrekening ertoe leidt dat aan deze werknemers in strijd met artikel 7, eerste lid, van de Wml niet het minimumloon wordt betaald, hetgeen een overtreding is. Eiseres is van oordeel dat artikel 7, eerste lid, Wml zich niet tegen verrekening verzet zolang binnen de grenzen van artikel 7:631 en Pro 7:632 BW wordt gebleven. Ingevolge artikel 7:632, tweede lid, BW kan verrekening met het minimumloon plaatsvinden tot aan de belastingvrije voet.
5.2
De rechtbank stelt vast dat de Wml geen expliciete bepalingen bevat inzake verrekening. De rechtbank houdt het er daarom voor, dat voor de toepassing van de Wml, en het publiekrechtelijke toezicht op de naleving daarvan, geen andere definitie van het begrip verrekening geldt dan die van artikel 6:127 e.v. BW. Verrekening in die zin is een manier waarop, anders dan door betaling, een verbintenis tot betaling van een geldsom teniet gaat.
5.3
Artikel 7, eerste lid, Wml ziet, naar zijn tekst, niet op de
betalingvan het minimumloon, maar op het verlenen van
aanspraakdaarop. Het verlenen van een aanspraak gaat naar zijn aard vooraf aan verrekening. Door het verlenen van een aanspraak ontstaat een verbintenis, door verrekening gaat zij teniet.
betalingvan het minimumloon, maar op het verlenen van
aanspraakdaarop. Het verlenen van een aanspraak gaat naar zijn aard vooraf aan verrekening. Door het verlenen van een aanspraak ontstaat een verbintenis, door verrekening gaat zij teniet.
5.4
De rechtbank beantwoordt dan ook, met eiseres, de vraag of artikel 7 Wml Pro, dat het ontstaan van een loonschuld regelt, een zelfstandig publiekrechtelijk verbod bevat om door verrekening die loonschuld teniet te laten gaan, ontkennend.
Door het toepassen van verrekening jegens haar werknemers [C] en [D] heeft eiseres dan ook geen publiekrechtelijk voorschrift overtreden. Dit heeft tot gevolg, dat verweerder geen bevoegdheid tot handhaving had, en derhalve ook geen bevoegdheid om een handhavingsbeleid te voeren.
Aan verweerders handhavingsbesluit ontbreekt mitsdien een wettelijke grondslag. Dat leidt ertoe dat moet worden beslist als volgt.
6
Het besluit dient te worden vernietigd en het beroep gegrond te worden verklaard. In dat licht behoeft hetgeen overigens door eiseres naar voren is gebracht geen beoordeling meer.
7
De rechtbank ziet in dit geval aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 944,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
1
verklaart het beroep gegrond;
2
vernietigt het bestreden besluit;
3
herroept het primaire besluit van 21 februari 2013;
4
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te betalen aan eiseres;
5
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Allewijn, rechter, in aanwezigheid van P.J.C. de Jong, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 december 2013.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.