Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR AWB 12/9325
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 december 2013 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser
en
de minister van defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. J.C. van den Boogaard).
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser voor toekenning van het Draaginsigne Gewonden (DIG) afgewezen.
Bij besluit van 15 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder, in overeenstemming met het advies van de Centrale Adviescommissie Draaginsigne Gewonden (CADIG), het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft bij brief van 25 oktober 2013, ontvangen door de rechtbank op 28 oktober 2013, aanvullend gereageerd op het verweerschrift.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2013. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Eiser is van [datum] 1973 tot [datum] 2003 als beroepsmilitair bij het Korps Mariniers van de Koninklijke Marine werkzaam geweest, laatstelijk in de rang van sergeant majoor. In de periode van 12 juni 1993 tot 28 oktober 1993 heeft eiser deelgenomen aan de United Nations Transitional Authority (UNTAC) in Cambodja. Na zijn terugkeer zijn verschillende (lichamelijke en geestelijke) gezondheidsklachten bij eiser opgetreden die niet medisch te duiden zijn. De klachten zijn samengevat onder de term ‘Cambodja Klachtencomplex’, ook wel CKC genoemd.
2.
Een groep van Cambodja-veteranen (onder wie eiser) heeft in 1994 aandacht gevraagd voor hun klachten. Omdat niet viel uit te sluiten dat hun klachten aan de uitzending naar Cambodja zijn toe te schrijven, heeft verweerder onder meer richtlijnen vastgesteld voor het vaststellen van dienstverband met het oog op het toekennen van rechtspositionele voorzieningen. Deze richtlijnen zijn neergelegd in het Stappenplan Keuringstraject CKc.
3.
Eiser heeft op 25 maart 1999 een Militair Geneeskundig Onderzoek (MGO) ondergaan, waarbij hij is gediagnostiseerd met ‘post-Cambodjaklachten’. Door verweerder is geoordeeld dat eiser voor een deel van zijn klachten voldoet aan de criteria van het Stappenplan CKC en dat deze klachten dus moeten worden beschouwd als ware het een aandoening waarvoor verband met de uitoefening van de militaire dienst wordt aanvaard. De mate van invaliditeit van eiser is per 25 maart 1999 bepaald op 75%. Voorts is eiser 100% arbeidsongeschikt verklaard. Hoewel verweerder een militaire invaliditeitspensioen evenals een bijzondere invaliditeitsverhoging aan eiser heeft toegekend, is eiser evenwel in dienst gebleven tot hem op [datum] 2003 leeftijdsontslag is verleend.
4.
In februari 2011 heeft eiser bij ongedateerd Meldingsformulier Draaginsigne Gewonden bij de Stichting het Veteraneninstituut een aanvraag ingediend voor toekenning van het DIG.
5.
Het bestreden besluit berust op de grondslag dat niet is voldaan aan één van de voorwaarden voor toekenning van het DIG, te weten dat het letsel een direct gevolg dient te zijn van een aan geweldgebruik gerelateerde activiteit of invloed van strijdende partijen of derden. In het geval van eiser is een specifiek geweldsincident dat de oorzaak vormt van zijn klachten, immers niet aan te wijzen. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar de reactie van de CADIG dat er geen directe relatie is tussen de klachten van eiser en oorlogshandelingen tijdens de uitzending die voor eiser levensbedreigend zijn geweest.
6.
Eiser voert in beroep – samengevat – het volgende aan. De klachten die na zijn uitzending naar Cambodja zijn geconstateerd, zijn zogenaamde Onbegrepen Lichamelijke Klachten (OLK) die moeten worden beschouwd als (een) vergelijkbare aandoening(en) met blijvende gevolgen zoals genoemd in de toekenningscriteria voor het DIG. Niet is uit te sluiten dat deze klachten zijn ontstaan als gevolg van door eiser in Cambodja uitgevoerde werkzaamheden, te weten het ruimen van lijken, het gedurende twee dagen recupereren van materieel uit een snelstromende vieze rivier en het halen van munitie uit ondergelopen kuilen met water, nu deze werkzaamheden werden uitgevoerd onder zeer slechte hygiënische omstandigheden. In ieder geval kan worden geconcludeerd dat de klachten van eiser zijn ontstaan door de oorlogsomstandigheden in het algemeen waaronder de uitzending plaatsvond. Dat voor de categorie van de vergelijkbare aandoening met blijvende gevolgen geldt, dat deze een direct gevolg dient te zijn van een aan geweldgebruik gerelateerde activiteit of invloed van strijdende partijen of derden, blijkt onvoldoende duidelijk uit het door verweerder gehanteerde beleid. Voor zover deze (aanvullende) voorwaarde wel geldt voor de vergelijkbare aandoening met blijvende gevolgen, is hantering van deze voorwaarde door verweerder onredelijk. Eveneens is onredelijk dat verweerder er bij de beoordeling van aanvragen onder meer rekening mee houdt dat te lichtvaardige toekenning afbreuk doet aan de waarde van het insigne voor diegenen die door actieve participatie in gevechtshandelingen ernstig gewond en soms voor het leven invalide raakten. Dit is overigens ook achterhaald, nu is gebleken dat de huidige Defensieleiding een ruimer toekenningsbeleid voor het DIG voert en dat militairen met PTSS-klachten ook in aanmerking komen voor toekenning van het DIG. Tot slot voert eiser aan dat in het verleden door verweerder is erkend dat zijn klachten zijn ontstaan als gevolg van de uitzending naar Cambodja, dat verweerder hiervoor dienstverband heeft aangenomen en hem voorzieningen zoals een militair invaliditeitspensioen en een bijzondere invaliditeitsverhoging heeft toegekend. Ook heeft eiser een bedrag aan ereschuld ontvangen van verweerder. Gelet op deze omstandigheden had verweerder hem ook het DIG moeten toekennen.
7.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
8.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van het Ministerieel Besluit inhoudende de instelling en toekenning van het Draaginsigne Gewonden (hierna: het Besluit), voor zover relevant, kan het DIG worden toegekend aan alle Nederlandse (gewezen) militairen die het Koninkrijk dienen of hebben gediend onder oorlogsomstandigheden, of daarmee overeenkomende situaties, inclusief internationale vredesmissies binnen en buiten het verband van de Verenigde Naties.
9.
Uit de bewoordingen van voornoemd artikel blijkt, dat het toekennen van het DIG een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft. Ter beantwoording van de vraag of iemand voor toekenning van het DIG in aanmerking komt, komt verweerder dan ook een ruime beoordelingsvrijheid toe. De rechtbank zal dan ook, terughoudend toetsend, beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn gehandhaafde besluit tot afwijzing van de aanvraag van eiser tot toekenning van het DIG. Voor deze beoordeling is het volgende juridisch kader relevant.
Juridisch kader
10.
Ingevolge artikel 3 van Pro het Besluit zal toekenning geschieden aan degene die lichamelijk gewond is geraakt dan wel psychisch letsel ondervindt/heeft ondervonden tengevolge van plichtsvervulling onder de onder in artikel 2 genoemde Pro omstandigheden.
10.1.
In het Handboek Onderscheidingen van het Ministerie van Defensie zijn onder meer richtlijnen opgenomen met betrekking tot toekenning van het DIG (de Richtlijnen). In de Richtlijnen zijn toekenningscriteria geformuleerd, te weten:
1.
er moet sprake zijn van een ernstige lichamelijke verwonding en/of een psychisch letsel of een daarmee vergelijkbare aandoening met blijvende gevolgen;
2.
het voorval moet hebben plaatsgevonden tijdens plichtsvervulling als militair;
3.
er moet sprake zijn (geweest) van oorlogsomstandigheden of daarmee overeenkomende situaties (zoals crisisbeheersingsoperaties);
4.
de rechthebbende moet in leven zijn op het moment van uitreiking.
Met betrekking tot de onder 1 genoemde ‘lichamelijk verwonding’ vermelden de Richtlijnen dat naast de aard en de ernst van een verwonding, tevens rekening gehouden wordt met de omstandigheden waaronder deze verwonding is opgedaan: het ongeval moet een direct gevolg zijn van activiteit of invloed van de strijdende partijen. Ongevallen die zich voordoen zonder dat er sprake is van een dergelijke relatie (bijvoorbeeld verkeersongevallen), worden in beginsel niet als verwonding in de zin van het Besluit erkend.
Met betrekking tot het onder 1 genoemde ‘psychisch letsel’ vermelden de Richtlijnen dat dergelijk letsel als grond voor toekenning wordt aanvaard: als betrokkene daarvoor is gerepatrieerd en ter behandeling is opgenomen c.q. ambulant behandeld is geweest; indien op een later tijdstip PTSS wordt vastgesteld, of; indien uit de verklaring van H AIH, Hoofd afdeling psychiatrie/CMH, danwel een civiele psychiater blijkt, dat het psychisch letsel het directe gevolg is van oorlogs- of daarmee vergelijkbare omstandigheden.
Met betrekking tot de onder 1 genoemde ‘vergelijkbare aandoening met blijvende gevolgen’ vermelden de richtlijnen dat deze aandoening van zodanig specifieke aard moet zijn dat deze alleen kan zijn ontstaan als gevolg van belastende omstandigheden als ontbering, gebrek aan hygiëne, voedseltekort, extreme vermoeidheid e.d.
10.2.
In het Beleid Toekenning DIG (het Beleid), zoals weergegeven in een brief van
18 juli 2012 van de Hoofddirecteur personeel aan de Voorzitter van de CADIG, is als toetsingskader verder omschreven dat bij de beoordeling van de aanvragen er rekening mee wordt gehouden dat te lichtvaardige toekenning afbreuk zou doen aan de waarde van het insigne voor diegenen die door actieve participatie in gevechtshandelingen ernstig gewond en soms voor het leven invalide raakten, maar dat een te rigide oordeelsvorming afbreuk zou doen aan de doelstelling van een ruime erkenning van Veteranen zoals die de Ministers voor ogen hebben.
18 juli 2012 van de Hoofddirecteur personeel aan de Voorzitter van de CADIG, is als toetsingskader verder omschreven dat bij de beoordeling van de aanvragen er rekening mee wordt gehouden dat te lichtvaardige toekenning afbreuk zou doen aan de waarde van het insigne voor diegenen die door actieve participatie in gevechtshandelingen ernstig gewond en soms voor het leven invalide raakten, maar dat een te rigide oordeelsvorming afbreuk zou doen aan de doelstelling van een ruime erkenning van Veteranen zoals die de Ministers voor ogen hebben.
In bijlage 1 bij de hiervoor genoemde brief is voorts in de Toelichting toekennen Draaginsigne Gewonden (de Toelichting) een verdere verduidelijking opgenomen van de toekenningscriteria van het Besluit. Onder het kopje “Letsel” is, voor zover relevant, opgenomen dat het letsel een direct gevolg dient te zijn van een aan geweldgebruik gerelateerde activiteit of invloed van strijdende partijen of derden.
Inhoudelijke beoordeling
11.
Niet in geschil is dat eiser aan de uitzending naar Cambodja diverse gezondheidsklachten heeft overgehouden. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat ten tijde van de aanvraag van het DIG uitsluitend nog sprake was van lichamelijke klachten en niet (meer) van psychische klachten, zodat de rechtbank daarvan in het navolgende zal uitgaan.
12.
Voorts staat vast dat de lichamelijke klachten van eiser geen direct gevolg zijn van tijdens de uitzending naar Cambodja meegemaakte specifieke geweldsincidenten waarbij strijdende partijen of derden betrokken waren. Evenmin is in geschil dat de aanvraag van eiser tot toekenning van het DIG voldoet aan de onder 10.1 genoemde criteria 2 tot en met 4.
13.
Aan de orde is de vraag of sprake is van (een) ernstige lichamelijke verwonding(en) en/of psychisch letsel en/of (een) daarmee vergelijkbare aandoening(en) met blijvende gevolgen, zoals genoemd onder 1 in de Richtlijnen en zoals verduidelijkt in die Richtlijnen en in de Toelichting. Concreet is de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid de in de Richtlijnen en in de Toelichting genoemde (aanvullende) voorwaarde dat het letsel een direct gevolg dient te zijn van een aan geweldgebruik gerelateerde activiteit of invloed van strijdende partijen of derden, heeft mogen hanteren. Overigens heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting toegelicht dat, hoewel de formulering van deze (aanvullende) voorwaarde in de Richtlijnen en in de Toelichting niet geheel overeenkomt, hetzelfde wordt bedoeld. De rechtbank zal in het navolgende uitgaan van de meest uitgebreide formulering zoals opgenomen in de Toelichting.
14.
In de artikelen 2 en 3 van het Besluit is in zijn algemeenheid bepaald dat het DIG kan worden toegekend aan alle Nederlandse (gewezen) militairen die het Koninkrijk dienen of hebben gediend onder oorlogsomstandigheden en dat toekenning zal geschieden aan degene die als gevolg van die omstandigheden lichamelijk gewond is geraakt dan wel psychisch letsel ondervindt/heeft ondervonden. De Richtlijnen zoals opgenomen in het (gepubliceerde) Handboek Onderscheidingen vermelden voorts specifieke criteria waaraan moet zijn voldaan om voor toekenning van het DIG in aanmerking te komen. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het CADIG vond dat deze criteria onvoldoende houvast boden, waarop verweerder ter verdere verduidelijking het (gepubliceerde) Beleid heeft vastgesteld waarvan de Toelichting deel uitmaakt. De rechtbank overweegt dat zowel de Richtlijnen als het Beleid, beleid is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Gegeven de in het Besluit aan verweerder toegekende beoordelingsruimte om vast te stellen wanneer iemand voor toekenning van het DIG in aanmerking komt, mocht verweerder deze beoordelingsruimte invullen met de vaststelling van het hiervoor genoemde beleid.
15.
Vraag is vervolgens of het beleid van verweerder voldoende duidelijk is. Eiser heeft in dat verband aangevoerd dat uit het beleid niet blijkt dat voor de categorie van de vergelijkbare aandoening met blijvende gevolgen, waaronder eiser zijn klachten schaart, de (aanvullende) voorwaarde geldt dat de aandoening een direct gevolg dient te zijn van een aan geweldgebruik gerelateerde activiteit of invloed van strijdende partijen of derden. Eiser verwijst in dat verband naar de Richtlijnen waarin met betrekking tot de vergelijkbare aandoening met blijvende gevolgen is vermeld dat deze aandoening van zodanig specifieke aard moet zijn dat deze alleen kan zijn ontstaan als gevolg van belastende omstandigheden als ontbering, gebrek aan hygiëne, voedseltekort, extreme vermoeidheid e.d. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
16.
Uit de motivering van het bestreden besluit, evenals uit de toelichting van de gemachtigde van verweerder ter zitting, begrijpt de rechtbank dat het de bedoeling van verweerder is geweest om de hiervoor genoemde (aanvullende) voorwaarde van toepassing te laten zijn op alle drie de onder 1 van de Richtlijnen genoemde categorieën van letsel, te weten ernstige lichamelijke verwonding(en), psychische letsel en/of de vergelijkbare aandoening met blijvende gevolgen.
17.
In de Richtlijnen staat specifiek voor wat betreft ‘lichamelijke verwonding’ toegelicht dat naast de aard en de ernst van een verwonding tevens rekening gehouden wordt met de omstandigheden waaronder deze verwonding is opgedaan: het ongeval moet een direct gevolg zijn van activiteit of invloed van de strijdende partijen. De rechtbank constateert dat niet expliciet in de Richtlijnen is toegelicht dat deze (aanvullende) voorwaarde ook geldt voor de categorieën psychisch letsel en een vergelijkbare aandoening met blijvende gevolgen. Desondanks is de rechtbank van oordeel dat dit wel in het beleid van verweerder kan worden gelezen. De rechtbank verwijst daartoe naar de Toelichting zoals opgenomen als Bijlage 1 bij het Beleid, waarin onder meer is vermeld dat het letsel een direct gevolg dient te zijn van een aan geweldgebruik gerelateerde activiteit of invloed van strijdende partijen of derden. Uit het feit dat na deze vermelding nog een aparte toelichting met betrekking tot de categorieën ‘lichamelijke verwonding’, ‘psychisch letsel’ en ‘niet-blijvend’ volgt, had eiser kunnen (en moeten) afleiden dat de (aanvullende) voorwaarde voor alle drie de onder 1 van de Richtlijnen genoemde categorieën van letsel geldt. De rechtbank acht het beleid van verweerder in die zin voldoende duidelijk.
18.
Ten aanzien van de toekenning van het DIG aan militairen met PTSS heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting toegelicht, dat eveneens vast moet komen te staan dat de PTSS-klachten het gevolg zijn van specifieke geweldsincidenten. Dat uit het toekennen van het DIG aan militairen met PTSS volgt, dat de hiervoor genoemde (aanvullende) voorwaarde niet geldt bij de categorie van psychisch letsel, zoals eiser lijkt te suggereren, is dus niet gebleken.
19.
Dat de betreffende aan geweldgebruik gerelateerde activiteit of invloed van strijdende partijen of derden levensbedreigend moet zijn geweest, zoals door de CADIG in haar reactie op de aanvraag van eiser is opgemerkt, blijkt uit het Besluit, noch uit de Richtlijnen of de Toelichting bij het Beleid. Daarin kan dus geen verdere beperking van de hiervoor genoemde (aanvullende) voorwaarde worden gelezen.
20.
Voorts is de vraag aan de orde of het beleid van verweerder, en dan specifiek de daarin opgenomen (aanvullende) voorwaarde dat het letsel een direct gevolg dient te zijn van een aan geweldgebruik gerelateerde activiteit of invloed van strijdende partijen of derden, niet onredelijk is. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
21.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat het DIG in het leven is geroepen voor letsel dat het gevolg is geweest van geweldssituaties op het slagveld, zoals bijvoorbeeld het verliezen van een arm als gevolg van vijandelijk vuur. Verweerder heeft daarbij uitdrukkelijk een andere doelgroep voor ogen gehad dan de doelgroep die in aanmerking komt voor toekenning van een militair invaliditeitspensioen. Het DIG is geen uiterlijk kenmerk van een (toegekend) militair invaliditeitspensioen, aldus de gemachtigde van verweerder.
22.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de onder 21 genoemde gedachtegang aan zijn beleid ten grondslag heeft mogen leggen. De in het beleid opgenomen (aanvullende) voorwaarde dat het letsel een direct gevolg dient te zijn van een aan geweldgebruik gerelateerde activiteit of invloed van strijdende partijen of derden, is daarvan een uitvloeisel. De rechtbank acht deze in het beleid opgenomen (aanvullende) voorwaarde niet onredelijk. Eveneens acht de rechtbank niet onredelijk dat verweerder er bij de beoordeling van aanvragen voor toekenning van het DIG rekening mee houdt, dat te lichtvaardige toekenning afbreuk doet aan de waarde van het insigne voor diegenen die door actieve participatie in gevechtshandelingen ernstig gewond en soms voor het leven invalide raakten, maar dat een te rigide oordeelsvorming afbreuk doet aan de doelstelling van een ruime erkenning van Veteranen zoals de Ministers voor ogen hebben. Ook dit is immers een uitvloeisel van de onder 21 genoemde gedachtegang achter de instelling van het DIG.
23.
Voorts heeft eiser aangevoerd dat de huidige Defensieleiding een ruimer beleid voor toekenning van het DIG voert en dat verweerder in het verlengde daarvan ook in het geval van eiser had moeten overgaan tot toekenning van het DIG. Eiser heeft daartoe verwezen naar het artikel “Erkenning voor binnenlandse inzet” in het veteranenblad de Kareoler, I-2013. De rechtbank overweegt dat de strekking van dit artikel is, dat ook (oud-)militairen die gezondheidsschade op hebben gelopen tijdens binnenlandse inzet in aanmerking komen voor toekenning van het DIG. Van een dergelijke omstandigheid is in het geval van eiser geen sprake, zodat een vergelijking van de situatie van eiser met de in voornoemd artikel genoemde situatie(s) mank gaat.
24.
Uit het onder 23 genoemde artikel blijkt voorts dat verweerder aan militair [A] het DIG heeft toegekend voor letsel opgelopen bij het ruimen van explosieven in Nederland. Eiser heeft in het kader van het gelijkheidsbeginsel aangevoerd dat ook in die situatie geen sprake was van een activiteit of invloed van de strijdende partijen of derden die het letsel heeft veroorzaakt. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat [A] tijdens de ontmanteling van een flitspaalbom zijn arm is kwijtgeraakt en dat verweerder over is gegaan tot toekenning van het DIG omdat verweerder dit letsel vergelijkbaar achtte met letsel veroorzaakt door (ontmanteling van) een bermbom, welke situatie toekenning van het DIG rechtvaardigt. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de situatie van eiser hiermee niet te vergelijken is.
Conclusie
25.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot de beslissing om de aanvraag van eiser voor toekenning van het DIG af te wijzen.
26.
Dat in het verleden door verweerder is erkend dat de klachten van eiser (deels) zijn ontstaan als gevolg van de uitzending naar Cambodja, dat verweerder hiervoor dienstverband heeft aangenomen en aan eiser voorzieningen zoals een militair invaliditeitspensioen en een bijzondere invaliditeitsverhoging heeft toegekend, maakt het hiervoor overwogene niet anders, nu voor de toekenning van dergelijke rechtspositionele voorzieningen andere toekenningscriteria gelden.
27.
Het beroep is ongegrond.
28.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.E. Bakels, voorzitter, mr. B. Meijer, lid, en B. Dedden, generaal-majoor b.d., militair lid, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2013.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.