Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13/2299
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 juli 2013in de zaak tussen
[eiser], wonende te [plaats] (België), eiser
(gemachtigde: mr.ir. J.L. Mieras),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. R.A. Zijlstra).
Procesverloop
Bij brief van 13 maart 2013 heeft eiser, eigenaar van de [polder], beroep ingesteld tegen het besluit van 1 maart 2013, waarbij verweerder zijn besluit van 27 november 2012 tot afwijzing van eisers verzoek om een afschrift van de brief van de Europese Commissie (EC) aan Nederland van 24 oktober 2012 met de strekking dat Nederland onvoldoende maatregelen heeft genomen voor natuurherstel van de Westerschelde heeft gehandhaafd (hierna: de brief).
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens een verweerschrift ingediend.
De zaak is op 16 juli 2013 ter zitting behandeld.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. ir. J.L. Mieras.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. J.A. Dekker, mr. drs. A.S. Rietveld en mr. C.H.M. Kraakman.
Overwegingen
1
Verweerder heeft zijn weigering de brief openbaar te maken, gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). De brief betreft een processtuk in een lopende infractieprocedure als bedoeld in artikel 256 en Pro 260 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) van de EC tegen Nederland betreffende het nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit het VwEU. Daarbij heeft verweerder overwogen dat de EC onder verwijzing naar artikel 4, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: de Verordening) openbaarmaking van de brief van 24 oktober 2012 heeft geweigerd. De EC heeft evenwel het vertrouwelijk ter inzage leggen van de brief aan de Tweede Kamer toegestaan. De brief is op grond van artikel 68 van Pro de Grondwet vertrouwelijk ter inzage gelegd aan de Tweede Kamer.
2.1
Eiser betwist de weigering en heeft daartoe het volgende aangevoerd. Nu al twee documenten die betrekking hebben op de infractieprocedure openbaar zijn gemaakt, is het niet consequent en onbegrijpelijk dat de betreffende brief niet openbaar wordt gemaakt. Eiser vindt het volstrekt ongeloofwaardig dat de EC openbaarmaking heeft geweigerd. Het had verweerder gesierd als hij was opgekomen tegen de weigering van de EC de brief openbaar te maken.
Voorts heeft hij aangevoerd dat er onvoldoende reden is om aan te nemen dat de verhouding tussen de EC en de Nederlandse regering door bekendmaking van de brief wordt geschaad. De Nederlandse regering en de EC stonden immers al lijnrecht tegen over elkaar. Verder heeft eiser aangevoerd dat de infractieprocedure niet hoeft te worden voortgezet, aangezien het kabinet heeft besloten tot ontpoldering van de [polder]. Er bestaat dan ook geen bezwaar om de brief openbaar te maken. Voorts kan de weigering van de EC onmogelijk openbaarmaking in de weg staan, nu de brief al openbaar is gemaakt door plaatsing op de website van de Rijksoverheid. De brief is zeker niet zonder toestemming in het bezit van derden gekomen. Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat verweerder stelt dat er door openbaarmaking publieke discussie zou ontstaan en dit een goed verloop van de discussie tussen Nederland en de EC zou belemmeren, maar die publieke discussie over de ontpoldering van de [polder] bestaat al.
2.2
Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
3
Beoordeeld dient te worden of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de belangen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wob zwaarder wegen dan het belang van openbaarmaking van de brief.
4
De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Verordening weigeren instellingen de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van
- de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectueel eigendom,
- gerechtelijke procedures en juridisch advies,
- het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
4.2
Ingevolge artikel 5 van Pro de Verordening, voor zover thans van belang, raadpleegt de lidstaat, indien van hem een document wordt gevraagd dat hij in zijn bezit heeft en dat van een instelling afkomstig is, de betrokken instelling, om een besluit te kunnen nemen waardoor het doel van deze verordening niet in gevaar komt - tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet wordt vrijgegeven.
4.3
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan.
4.4
Op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wob.
4.5
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.
4.6
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
4.7
Verweerder heeft ter zitting nader toegelicht dat bij het bestreden besluit drie aspecten van de infractieprocedure een doorslaggevende rol hebben gespeeld:
1.
het uitgangspunt van strikte vertrouwelijkheid van stukken uit een lopende infractieprocedure;
2.
het standpunt van de EC over de brief; en
3.
de bijzondere aard van de brief (zijnde het zogenaamde ‘met redenen omkleed advies’).
4.8
Zowel de EC als Nederland hanteren bij stukken uit een lopende infractieprocedure het uitgangspunt van strikte vertrouwelijkheid. Het doel hiervan is dat de lidstaat zijn standpunt kan rechtvaardigen of zich alsnog vrijwillig kan schikken naar de Europeesrechtelijke eisen. Aan de andere kant kan de EC door het overleg ook tot het oordeel komen dat er geen sprake is van schending van Europees recht of dat in dit geval beter andere middelen (zoals wijziging van de regelgeving) kunnen worden ingezet. Openbaarmaking van stukken uit een lopende infractieprocedure kan de goede afloop van het overleg tussen de lidstaat en de EC belemmeren. Hierdoor kan namelijk bijvoorbeeld druk van buitenaf worden uitgeoefend op het overleg van de EC en de lidstaat, waardoor de ruimte voor beide partijen om te komen tot een oplossing wordt beperkt.
4.9
De EC heeft na daartoe te zijn gevraagd nadrukkelijk aangegeven niet in te stemmen met openbaarmaking van de brief. Hoewel de EC bij twee eerdere stukken uit dit dossier bij hoge uitzondering is afgeweken van het uitgangspunt van strikte vertrouwelijkheid, heeft zij bij de brief nadrukkelijk dit uitgangspunt willen hanteren. Op grond van de Europeesrechtelijke beginselen van loyale samenwerking en Unietrouw heeft verweerder het standpunt van de EC gevolgd, door dit te betrekken in haar belangenafweging in het kader van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.
4.1
Voorts acht verweerder het van belang dat de brief het ‘met redenen omkleed advies’ van de EC betreft. Het advies vormt het sluitstuk van de administratieve fase van de infractieprocedure en kan het best worden omschreven als de tenlastelegging van de Commissie. Openbaarmaking van het met redenen omkleed advies zou het goede verloop van het overleg tussen Nederland en de EC in het bijzonder kunnen belemmeren. Met het advies bepaalt de EC namelijk formeel haar standpunt. Het advies bevat daarom de formele uiteenzetting van de juridische en feitelijke gronden van de door de EC gestelde inbreuk. De lidstaat en de EC kunnen nog met elkaar in overleg gaan voordat de EC besluit of zij het geschil aanhangig maakt bij het Hof van Justitie van de EU. Door de formele standpuntbepaling uit het met redenen omkleed advies openbaar te maken zou in de publieke opinie echter een vertekend beeld van de zaak kunnen ontstaan. Door openbaarmaking van het met redenen omkleed advies kan dus druk van buitenaf ontstaan. Dit zou vervolgens bij de partijen kunnen leiden tot een verharding van hun standpunten. Dit zou de ruimte beperken om in het overleg alsnog tot een oplossing te komen. Openbaarmaking van het met redenen omkleed advies zou dus in het bijzonder een voor de Nederlandse staat ongunstigere uitkomst van de infractieprocedure tot gevolg hebben en kunnen leiden tot een onevenredige benadeling van de staat in de zin van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
4.11
Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van de brief ten aanzien waarvan om geheimhouding is verzocht, stelt de rechtbank vast dat in dit geval het belang als beschermd door artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, waarop verweerder zich heeft beroepen, aan de orde is. De rechtbank is gebleken dat verweerder overeenkomstig artikel 5 van Pro de Verordening de EC heeft geraadpleegd en de EC, onder verwijzing naar het uitgangspunt van strikte vertrouwelijkheid van openbaarmaking van processtukken in een lopende infractieprocedure, heeft geweigerd in te stemmen met de openbaarmaking van de brief. Anders dan eiser meent, hoefde verweerder naar aanleiding van eisers verzoek om openbaarmaking niet opnieuw de EC te raadplegen. Gelet op de korte periode die is verstreken sinds de Europese Commissie reeds nadrukkelijk heeft geweigerd in te stemmen met openbaarmaking van de brief, bestond er naar het oordeel van de rechtbank geen reden om aan te nemen dat de EC thans wel zou instemmen met openbaarmaking. Dat de brief abusievelijk korte tijd op de website heeft gestaan, maakt dat niet anders. Verweerder was ook niet gehouden het verzoek om openbaarmaking door te geleiden aan de EC. Daartoe is een lidstaat ingevolge artikel 5 van Pro de Verordening een lidstaat immers niet gehouden.
4.12
Voorts is de rechtbank gebleken dat de EC, gelet op de bijzondere positie die de Tweede Kamer inneemt, bij wijze van uitzondering heeft ingestemd met het vertrouwelijk ter inzage leggen van de brief aan de Tweede Kamer. Nu door de EC aan vertrouwelijkheid van het door eiser gevraagde document wordt gehecht, bestaat er geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van algemene openbaarmaking van de gevraagde brief niet opweegt tegen het belang van de samenwerking tussen Nederland en de EC, zodat hij het openbaarmaken van de brief in redelijkheid heeft kunnen weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.
4.13
Het feit dat de brief gedurende korte tijd op de website van de Rijksoverheid toegankelijk is geweest, maakt niet dat de brief daarmee reeds openbaar is gemaakt in de zin van de Wob, zoals eiser heeft aangevoerd. De brief is immers op grond van artikel 68 van Pro de Grondwet ter inzage gelegd. Tevens is van belang dat de brief abusievelijk is gepubliceerd op de website van de Rijksoverheid. Nu de brief abusievelijk op de website is geplaatst, moet er naar het oordeel van worden uitgegaan dat de brief kennelijk zonder toestemming in het bezit te zijn gekomen van derden. Dit gegeven brengt echter niet mee dat daarmee de brief geacht moet worden openbaar gemaakt te zijn in de zin van de Wob. Een andere uitleg zou ertoe leiden dat een bestuursorgaan zich erbij moet neerleggen, dat indien derden buiten zijn toestemming om in het bezit zijn gekomen van bij hem berustende documenten zonder dat getoetst is of op grond van de Wob een recht op openbaarmaking bestaat, het zich niet kan verzetten tegen verdere bekendmaking van de inhoud van deze documenten. Een dergelijke uitleg is niet verenigbaar met het uitgangspunt van de Wob dat elk verzoek om informatie en elk voornemen tot het uit eigen beweging verstrekken van informatie moet worden getoetst aan de in deze wet neergelegde uitzonderingsgronden en dat in het geval van documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad moet worden bezien of er aanleiding is voor een beperkte openbaarheid. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 mei 2009 (LJN: BI4972).
4.14
Het besluit van het kabinet om de [polder] toch te ontpolderen, doet aan het voorgaande niet af. Dit doet immers niet af aan het bezwaar van de EC tegen openbaarmaking van de brief. Dit geldt tevens voor het feit dat de Nederlandse regering en de EC verschillende standpunten hebben ingenomen over de te nemen maatregelen voor natuurherstel in de Westerschelde.
4.15
Nu verweerder zich reeds in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob aan openbaarmaking van de betreffende brief in de weg staat, laat de rechtbank in het midden of het in artikel 10, tweede lid, onder g van de Wob vermelde belang de weigering van verweerder tot openbaarmaking kan rechtvaardigen.
4.16
Tenslotte geldt dat de EC de infractieprocedure op dit moment nog niet heeft gestaakt. Indien dit geschiedt ontstaat een nieuwe situatie welke na afweging van de betrokken belangen aanleiding kan geven tot een ander standpunt op een nieuw verzoek om openbaarmaking.
5
Gelet op al het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
6
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van Y.E. de Loos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 juli 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.