Uitspraak
vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
zaaknummer / rolnummer: C/09/416172 / HA ZA 12-431
Vonnis van 13 februari 2013
in de zaak van
[eiser],
wonende te [woonplaats], gemeente [gemeente],
eiser,
advocaat mr. J.T.A.M. van Mierlo te Zwolle,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN,
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
zetelende te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mr. drs. S.M. Kingma te Den Haag.
Partijen zullen hierna [eiser] en de Staat genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 22 maart 2012, met 5 producties;
- de conclusie van antwoord, met 24 producties;
- het tussenvonnis van 11 juli 2012, waarin de rechtbank een comparitie van partijen heeft gelast;
- het proces-verbaal van comparitie van 4 december 2012;
- de door partijen overgelegde pleitnotities;
- de brief van mr. Van Mierlo van 28 december 2012.
1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Sedert enkele tientallen jaren exploiteert [eiser] aan de [adres] te Uddel een vleeskalverhouderij. Daarnaast exploiteert [eiser] sinds circa 1985 een wormen¬kwekerij aan de Harderwijkerweg ongenummerd te Uddel. [eiser] heeft een door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn verleende milieu¬vergunning ten behoeve van de vleeskalver¬houderij en een door Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland (hierna: GS) verleende milieuvergunning ten behoeve van de wormenkwekerij.
2.2. In de jaren 90 van de vorige eeuw is [eiser] begonnen met het voederen van zogenaamde swill aan de wormen. Deze wormen kweekt [eiser] ten behoeve van de sportvisserij. De swill betreft met name restanten van voedsel gebruikt in onder andere hotels en restaurants.
2.3. In het kader van voorbereidingen voor het aanvragen van een nieuwe milieu¬vergunning voor de wormenkwekerij - de bestaande vergunning liep af per 2004 - heeft [eiser] contact opgenomen met GS. Hierbij is [eiser] in april 2003 medegedeeld dat ingevolge de op 3 oktober 2002 vastgestelde Verordening (EG) 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (hierna: Vo 1774/2002) [eiser] niet langer swill voorhanden mocht hebben. Naar aanleiding hiervan heeft [eiser] in april 2003 het gebruik van swill gestaakt.
2.4. Bij brief van 23 juni 2003 heeft GS aan [eiser] bevestigd dat zij gelet op de per 12 maart 2003 door de Minister van LNV (hierna: de Minister) ter uitvoering van Vo 1774/2002 vastgestelde “Regeling verbod gebruik keukenafval en etensresten in diervoer” (hierna: de Uitvoeringsregeling van 12 maart 2003) geen milieuvergunning voor het verwerken van swill aan [eiser] zou kunnen verlenen.
2.5. De Uitvoeringsregeling van 12 maart 2003, welke in werking is getreden op 20 maart 2003, luidt onder meer als volgt:
“Artikel 2
Het is verboden in strijd te handelen met artikel 22, eerste lid, onderdeel b, van verordening (EG) nr. 1774/2002.
Artikel 3
1. Het is de eigenaar of houder van ander vee dan pelsdieren verboden keukenafval en etensresten voorhanden te hebben.
(…)
Artikel 4
Het is verboden keukenafval en etensresten te vervoeren naar plaatsen waar ander vee dan pelsdieren wordt gehouden of af te leveren aan eigenaren of houders van ander vee dan pelsdieren.”
2.6. De considerans van Vo 1774/2002 vermeldt onder meer:
“(2) De Wetenschappelijke Stuurgroep heeft sedert de aanneming van die richtlijn een aantal adviezen aangenomen. De belangrijkste conclusie daarvan is dat dierlijke bijproducten afkomstig van dieren die na een gezondheidsinspectie voor menselijke consumptie ongeschikt zijn verklaard, niet in de voederketen mogen komen.
(…)
(8) Keukenafval en etensresten die producten van dierlijke oorsprong bevatten, kunnen ook drager van ziektekiemen zijn. Alle keukenafval en etensresten die gegenereerd worden door internationaal opererende middelen van vervoer dienen op veilige wijze verwijderd te worden. In de Gemeenschap geproduceerd keukenafval en etensresten dienen niet te worden gebruikt voor vervoedering aan ander vee dan pelsdieren.
(…)
(10) Om het risico van verspreiding van ziekteverwekkers en/of residuen te voorkomen, moeten dierlijke bijproducten in een door de betrokken lidstaat aangewezen erkende en onder toezicht staande inrichting worden verwerkt, opgeslagen en gescheiden bewaard of op een passende
wijze worden verwijderd. In bepaalde omstandigheden zou het aangewezen verwerkingsbedrijf of de aangewezen verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie in een andere lidstaat gelegen mogen zijn, met name om redenen in verband met afstand, vervoertijd of capaciteit.
(…)
(13) Het kan dienstig zijn in afwijkingen van de voorschriften voor het gebruik van dierlijke bijproducten te voorzien om het voederen van niet voor menselijke consumptie bestemde dieren te vergemakkelijken. De bevoegde autoriteiten dienen een dergelijk gebruik te controleren.”
2.7. Artikel 2, lid 1, van Vo 1774/2002 vermeldt onder meer de volgende definities:
“d) categorie 3-materiaal: dierlijke bijproducten zoals bedoeld in artikel 6;
(…)
f) vee: alle dieren die door de mens worden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedsel (met inbegrip van vlees, melk en eieren) wol, bont, veren, huiden of enig ander product van dierlijke oorsprong;”
2.8. In artikel 4 van Vo 1774/2002 wordt in lid 1, punt e) onder categorie 1-materiaal onder meer verstaan keukenafval en etensresten afkomstig van internationaal opererende middelen van vervoer. Artikel 6 bepaalt over categorie 3-materiaal onder meer het volgende:
“1. Onder categorie 3-materiaal wordt verstaan dierlijke bijproducten die aan de onderstaande beschrijving beantwoorden of materiaal dat dergelijke bijproducten bevat:
(…)
l) ander keukenafval en etensresten dan genoemd in artikel 4, lid 1, punt e).
2. Categorie 3-materiaal wordt zo spoedig mogelijk overeenkomstig artikel 7 verzameld, vervoerd en geïdentificeerd, en, tenzij in de artikelen 23 en 24 anders is voorgeschreven,
(…)
g) wordt, als het het in lid 1, onder l), bedoelde keukenafval en etensresten betreft, verwerkt in een biogasinstallatie of tot compost overeenkomstig de voorschriften die zijn vastgesteld volgens de in artikel 33, lid 2, bedoelde procedure, of, in afwachting van de vaststelling van die voorschriften, overeenkomstig de nationale regelgeving;
(…)
i) wordt verwijderd volgens een andere methode, dan wel gebruikt op een andere manier, in overeenstemming met de voorschriften die, na raadpleging van het betrokken wetenschappelijk comité, volgens de in artikel 33, lid 2, bedoelde procedure zijn vastgesteld. Die methode of die manier kan een aanvulling vormen op, dan wel in de plaats komen van, het bepaalde in de punten a) tot en met h).”
2.9. Artikel 22 van Vo 1774/2002 bevat onder meer de volgende verbodsbepaling:
“1. het hierna genoemde gebruik van dierlijke bijproducten en verwerkte producten is verboden:
(…)
b) het voederen van ander vee dan pelsdieren met keukenafval en etensresten of met voedermiddelen die keukenafval en etensresten bevatten of daarvan afkomstig zijn; (…)”
2.10. Artikel 23 van Vo 1774/2002 zijn onder meer de volgende afwijkingen met betrekking tot het gebruik van dierlijke bijproducten opgenomen:
“2.a) De lidstaten kunnen eveneens toestemming verlenen voor het gebruik van de onder b) genoemde dierlijke bijproducten voor het voederen van de onder c) genoemde dieren, op voorwaarde dat er toezicht wordt gehouden door de bevoegde autoriteiten en de in bijlage IX vastgestelde eisen worden nageleefd.
b) De onder a) bedoelde dierlijke bijproducten zijn:
(…)
ii) categorie 3-materiaal genoemd in artikel 6, lid 1, onder a) tot en met j), en onder voorbehoud van artikel 22, in artikel 6, lid 1 onder l)
c) De onder a) bedoelde dieren zijn:
i) dieren in dierentuinen,
ii) circusdieren,
iii) andere reptielen en roofvogels dan dieren in dierentuinen of circussen,
iv) pelsdieren,
v) wilde dieren waarvan het vlees niet voor menselijke consumptie bestemd is,
vi) honden in erkende kennels of honden voor de drijfjacht die deel uitmaken van een erkende jachthondenmeute, en
vii) maden voor gebruik als visaas.
2.11. Op 29 augustus 2003 heeft de Minister de “Uitvoeringsregeling E.G.-verordening gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten” vastgesteld (hierna: de Uitvoeringsregeling van 29 augustus 2003). Hierbij is de Uitvoeringsregeling van 12 maart 2003 ingetrokken. De Uitvoeringsregeling van 29 augustus 2003 luidt onder meer als volgt:
“Artikel 10
(…)
3. Het is de eigenaar of de houder van ander vee dan pelsdieren verboden keukenafval en etensresten of voedermiddelen die keukenafval en etensresten bevatten of daarvan afkomstig zijn voorhanden te hebben.
(…)
5. Het is verboden keukenafval en etensresten of voedermiddelen die keukenafval en etensresten bevatten of daarvan afkomstig zijn te vervoeren naar plaatsen waar ander vee dan pelsdieren wordt gehouden of af te leveren aan eigenaren of houders van ander vee dan pelsdieren.
(…)
Artikel 11
(…)
2. Het is verboden de in artikel 23, tweede lid, van verordening (EG) nr. 1774/2002 genoemde activiteiten te verrichten, tenzij daarvoor toestemming is verleend door de Minister.”
2.12. Bij brief van 1 september 2003 heeft (de advocaat van) [eiser] aan de Minister onder meer het volgende geschreven:
“(…) De heer en mevrouw [eiser] exploiteren aan de [adres] te Uddel een vleeskalverhouderij. Daarnaast exploiteren zij op hetzelfde adres alsmede aan de Harderwijkerweg ongenummerd te Uddel sedert 1995 een wormenkwekerij.
(…)
De swill wordt in afsluitbare containers opgeslagen, welke op het land staan en doorgaans driemaal per week wordt er materiaal afgeleverd. (…)
(…)
De heer en mevrouw [eiser] hebben in deze wijze van bedrijfsvoering aanzienlijk geïnvesteerd. Tevens hebben zij, na daartoe in de beginfase geëxperimenteerd te hebben, specifiek machines en voertuigen ontwikkeld welke nodig zijn om hun bedrijf in deze vorm met het voederen van swill, efficiënt te doen zijn. Hun bedrijf is uniek.
(…)
De heer en mevrouw [eiser] achten zich door de vaststelling van de Regeling [lees: de Uitvoeringsregeling van 12 maart 2003, rechtbank] door u, gebaseerd op Europese verordeningen ernstig gedupeerd. Zij worden, met name omdat zij hun hele procedé terzake van de wormenkwekerij hebben afgestemd op de swill, bijzonder hard getroffen. Daar komt nog bij dat de productie van dieren in dit geval wormen in het geheel niet bestemd is voor menselijke consumptie doch voor de sportvisserij.
De invoering van de Regeling en het verbod nog langer swill aan te voeren is een buitengewoon risico dat dermate onverwacht komt dat het niet voor rekening behoeft te komen van de ondernemer in dit geval de heer en mevrouw [eiser]. Het gaat hier om een plotseling en drastisch swillverbod dat buiten de eigen risicosfeer van de ondernemer ligt. [eiser] kan niet van de ene op de andere dag zijn bedrijfsopzet wijzigen nog afgezien van het feit dat een aantal investeringen daarmee waardeloos zijn geworden. De Minister had deze Regeling niet mogen afkondigen zonder rekening te houden met de belangen van ondernemers als [eiser]. Zulks in de vorm van het vaststellen van een schaderegeling voor bijzonder gevallen als [eiser].
Door aldus te handelen heeft de Staat der Nederlanden onrechtmatig gehandeld jegens [eiser]. Zie ondermeer ook de uitspraken van de Hoge Raad d.d. 18 januari 1991 (NJ 1992-638) en 3 april 1998 (NJ 1998-726).
[eiser] wenst met de Minister in gesprek te treden omtrent de afhandeling van de schade welke men lijdt als gevolg van de invoering van de Regeling van 12 maart 2003. De ondernemer is bereid in deze in overleg te komen tot een schaderegeling.”
2.13. Op deze brief heeft de Minister bij brief van 21 november 2003 afwijzend gereageerd, waarbij onder meer het volgende is geschreven:
“(…) U geeft aan dat uw cliënten een vleeskalverhouderij hebben en op hetzelfde adres een wormenkwekerij exploiteren, waarbij de wormen sinds begin jaren ’90 met swill werden gevoerd.
(…)
Hoewel ik begrip heb voor de situatie waarin uw cliënten zich bevinden, ben ik van mening dat, gelet op de dwingende en rechtstreeks in Nederland werkende EU-verordening en gelet op de ernst van de risico’s die swill voor de dier- en volksgezondheid oplevert, er voor Nederland geen ruimte was om een andere keuze te maken.
Ten aanzien van de schade die uw cliënten stellen te hebben geleden, merk ik op dat eventuele schade niet zozeer direct gevolg is van het vaststellen van de betreffende ministeriële regeling, maar een gevolg is van de vaststelling door het Europees Parlement en de Raad van de direct in de lidstaten werkende EU-verordening 1774/2002, welke verordening niet voorziet in het toekennen van compensatie. Ook overigens zie ik geen aanleiding om tot compensatie over te gaan.”
2.14. In reactie hierop heeft (de advocaat van) [eiser] bij brief van 25 februari 2004 onder meer het volgende geschreven:
“In de brief geeft u aan dat cliënten een vleeskalverhouderij hebben en op hetzelfde adres een wormenkwekerij exploiteren.
Deze opmerking dient enigszins genuanceerd te worden. Inderdaad hebben cliënten aan het adres Oude Dijk 15 een vleeskalverhouderij. De wormenkwekerij bevindt zich evenwel op een lokatie aan de Harderwijkerweg (ongenummerd) te Uddel, geografisch op ongeveer 300 meter afstand van de plaats waar de kalveren gehouden worden. Eén en ander betekent derhalve dat de wormenkwekerij en de vleeskalverhouderij fysiek gescheiden zijn.”
2.15. Op 29 maart 2004 heeft een bespreking plaatsgevonden op het bedrijf van [eiser] tussen laatstgenoemde en medewerkers van de Voedsel en Warenautoriteit (hierna: VWA). Het door de VWA opgemaakt besprekingsverslag vermeldt onder meer het volgende:
“Het bedrijfsmatig kweken van wormen en produceren van humus vindt nog steeds plaats, alleen wordt geen swill meer vervoederd. Omdat men toch graag weer over wil gaan tot het vervoederen van swill, vindt deze bespreking plaats.
(…)
De swill zal - indien ontheffing wordt verleend - worden aangevoerd op het adres [adres] te Uddel. (…) De swill wordt in een niet in gebruik zijnde mestkelder onder een in gebruik zijnde kalverstal gepompt. Daar wordt een bacteriecultuur aangebracht, waarna de massa verpompbaar wordt gemaakt en in een andere mestkelder gepompt. Daar wordt een bacteriecultuur aangebracht, waarna de massa een paar weken met rust wordt gelaten. Nadien wordt de massa verpompbaar gemaakt en in een andere mestkelder gepompt. De kelders worden niet gekoeld en nooit gereinigd en gedesinfecteerd. Uit de tweede kelder wordt naar behoefte swill gepompt in een wagen, waarmee men naar de Harderwijkerweg rijdt om de bedden van een nieuwe laag voer te voorzien.
(…)
Conclusie: het bedrijfsmatig vervoederen van swill is in de huidige situatie (swill in mestkelder op kalverbedrijf, swill vervoederen aan wormen) niet toegestaan. (…)”
2.16. Bij brief van 29 maart 2004 heeft drs. I. Hoogendoorn namens de VWA aan [eiser] onder meer het volgende geschreven:
“In navolging op het besprekingsverslag van het overleg op 29 maart 2004 wordt door het bedrijf in telefonisch overleg op 8 april 2004 gesteld dat men, indien ontheffing zal worden verleend, de swill zal gaan ontvangen op het kavel aan de Harderwijkerweg.”
2.17. Bij brief van 16 april 2004 heeft de plaatsvervangend directeur Juridische Zaken van het Ministerie van LNV aan [eiser] onder meer het volgende bericht:
“In uw brieven van 1 september en 2 oktober 2003 verzocht u namens uw cliënten, de heer en mevrouw [eiser] te Uddel, om een schaderegeling. In reactie op mijn brief van 21 november 2003 geeft u aan dat uw cliënten zich niet kunnen verenigen met de inhoud hiervan. Op 9 april jongstleden werd uw brief van 7 april 2004 ontvangen waarin u aandringt op een spoedige beantwoording van de opmerkingen die u namens uw cliënten heeft verstuurd, Bij deze ga ik in op deze opmerkingen.
1
Cliënten geven aan dat de wormenkwekerij en de vleeskalverhouderij op twee verschillende locaties, met een geografische afstand van 300 meter, gevestigd zijn. Deze informatie doet niet af aan het feit dat uw cliënten zijn aan te merken als houder van ander vee dan pelsdieren. Deze informatie doet voorts niet af aan het Europese verbod op het voederen van vee met keukenafval, etensresten of voedermiddelen die uit keukenafval en etensresten zijn vervaardigd en aan de noodzaak de handhaafbaarheid van dit verbod te verzekeren.
2
Cliënten merken op dat het Europees Parlement en de Raad van Ministers over het hoofd
hebben gezien dat behalve pelsdieren meer diersoorten niet in de voedselketen terechtkomen. Ik wil u wijzen op artikel 23 van Verordening 1774/2002. In dit artikel wordt een reeks dieren die niet in de voedselketen terecht zullen komen genoemd, ten behoeve waarvan de lidstaten kunnen bepalen dat zij van het in de verordening genoemde voederverbod worden uitgezonderd. In artikel 23 worden evenwel wormen niet genoemd. Overigens zou ook in het geval uw cliënten gelijk zouden hebben, dit niet van invloed zijn geweest op het verbod. De minister is namelijk niet bevoegd af te wijken van een door het Europees Parlement en de Raad vastgestelde EU-verordening.
3
Ik ben bekend met de door u aangehaalde jurisprudentie van de Hoge Raad. Uw conclusie
dat het feit dat de ministeriële regeling is gebaseerd op een Europese verordening, niet afdoet aan de aansprakelijkheid van de Staat der Nederlanden voor de schade die uw cliënten hebben geleden, kan ik evenwel niet delen. Graag verwijs ik naar de door u aangehaalde en beschreven uitspraak van de Hoge Raad (HR 20 juni 2003, RvdW 2003 nr. 15). Het oordeel van het Hof dat de Staat niet aansprakelijk moet worden geacht voor de schade die het gevolg is van betreffende communautaire beslissingen wordt hierin niet betwist.”
2.18. Bij brief van 18 mei 2004 heeft [eiser] aan het regiokantoor van de VWA te Arnhem verzocht om toestemming om de bedrijfsvoering met het gebruik van swill te mogen hervatten.
2.19. Op 7 september 2005 is het Destructiebesluit in werking getreden. Artikel 12, derde en vijfde lid, en artikel 11, tweede lid, bevatten dezelfde verboden ten aanzien van swill als de hiervoor genoemde uitvoeringsregelingen.
2.20. Op 20 oktober 2005 heeft er wederom een bespreking plaatsgevonden op het bedrijf van [eiser] tussen laatstgenoemde en medewerkers van de VWA. Het door VWA opgemaakt besprekingsverslag vermeldt onder meer het volgende:
“Op het bedrijf aan de Harderwijkerweg liggen een aantal 100 meter lange en 3 meter lange bedden, waarop de wormen worden gekweekt.
(…)
De swill zal - indien ontheffing wordt verleend - worden aangevoerd op bovenstaand adres. (…) De swill zal in een nog aan te leggen kelder worden gepompt.
Deze kelder zal pas worden gebouwd, wanneer de toestemming is verleend; men wil pas investeren als de toestemming is verleend.”
2.21. Bij besluit van 3 november 2005 heeft de VWA namens de Minister aan [eiser] toestemming verleend als bedoeld in artikel 11 lid 2 van de Uitvoeringsregeling van 29 augustus 2003 voor het vervoederen van catergorie-3 materiaal.
2.22. Bij brief van 4 januari 2006 (abusievelijk gedateerd 4 januari 2005) heeft (de advocaat van) [eiser], met verwijzing naar onder meer de onder 2.21 bedoelde toestemming, de Staat wederom aansprakelijk gesteld.
2.23. In reactie hierop heeft de plaatsvervangend directeur Juridische Zaken van het Ministerie van LNV bij brief van 1 februari 2007 aan [eiser] onder meer het volgende bericht:
“Op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel b, van verordening (EG) nr. 1774/2002 is het niet toegestaan ander vee dan pelsdieren te voeren met swill. Gelet op artikel 2 van verordening (EG) nr. 1774/2002, vallen wormen eveneens onder dit voederverbod. Artikel 23, tweede lid, van verordening (EG) nr. 1774/2002, waarin een aantal dieren wordt uitgezonderd van het voederverbod, is in dit geval niet van toepassing.
In artikel 12, derde lid, van het Destructiebesluit, wordt nadere uitvoering gegeven aan artikel 22 van verordening (EG) 1774,2002. Op grond hiervan is het de eigenaar of houder van ander vee dan pelsdieren verbonden swill voorhanden te hebben. Deze bepaling is destijds vanuit het oogpunt van handhaving en de veterinaire risico’s, bewust aldus geformuleerd.
Gelet op het bovenstaande alsmede op het feit dat uw cliënten eigenaar zijn van zowel een wormenkwekerij als een vleeskalverhouderij, is de door de VWA in november 2005 afgegeven vergunning te ruim geformuleerd. Het is immers niet de bedoeling dat swill op het bedrijf aangevoerd en aan wormen en kalveren vervoederd wordt. Vervoedering van categorie 3-materiaal, niet zijnde swill, is en blijft wel toegestaan. Dit betekent dat de verleende vergunning gewijzigd dient te worden. De VWA zal uw cliënten hierover nader berichten.
Omdat er in de situatie van uw cliënten voor het overige niets is gewijzigd, handhaaf ik het standpunt, zoals reeds verwoord in mijn brieven d.d. 21 november 2003 en 16 april 2004, dat er geen sprake is van onrechtmatig handelen. Ik wijs de door u gesuggereerde aansprakelijkheid dan ook af.”
2.24. Bij besluit van 29 maart 2007 heeft de VWA de onder 2.21 bedoelde toestemming aangepast in die zin dat het vervoederen van categorie 3-materiaal, met uitzondering van swill, wordt toegestaan op het perceel aan de Harderwijker¬weg.
2.25. Tegen laatstgenoemd besluit heeft [eiser] een bezwaarschrift ingediend.
Bij beslissing op bezwaar van 19 oktober 2007 heeft de Minister het bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 december 2008 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) het besluit van 19 oktober 2007 vernietigd en het besluit van 29 maart 2007, voor zover dat betrekking heeft op de wormenkwekerij van [eiser], herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van dit besluit. Hiertoe heeft de ABRvS onder meer het volgende overwogen:
“2.3.3. Het voeren van de in geding zijnde wormen kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als productie in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening. De wormen worden in leven gehouden en gevoederd om vervolgens als vangmiddel voor vissen te worden gebruikt. Het gebruik als vangmiddel voor vissen is als zodanig geen gebruik voor de productie van een product van dierlijke oorsprong. Voor zover de minister stelt dat het, door voederen, geschikt maken van wormen om ze te gebruiken als lokaas is aan te merken als gebruik van de wormen voor de productie van een product van dierlijke oorsprong, is de Afdeling van oordeel dat wormen die door voederen geschikt zijn gemaakt worden gebruikt te worden als lokaas geen product van dierlijke oorsprong, maar dieren zijn. Het gebruik als vangmiddel voor vissen is evenmin aan te merken als gebruik voor de productie van (vissen)voedsel, aangezien de te vangen vissen met de wormen niet worden gevoederd, maar gelokt. Het vetmesten van de dieren valt bovendien reeds onder het eerste deel van de definitiebepaling van het begrip ‘vee’, zodat het vetmesten naar het oordeel van de Afdeling ook daarom niet tevens kan worden aangemerkt als productie (van enig ander product van dierlijke oorsprong). Gelet op het voorgaande kunnen wormen niet als vee als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening worden aangemerkt.
2.3.4. Het standpunt van de minister dat de in geding zijnde wormen mede als ‘vee’ zijn aan te merken, omdat maden voor gebruik als visaas eveneens als zodanig moeten worden aangemerkt, vindt naar het oordeel van de Afdeling geen steun in de tekst van artikel 2, eerste lid, onder f, van
de Verordening. Het noemen van een diersoort in artikel 2d, tweede lid, onder c, van de Verordening houdt, anders dan de minister stelt, niet in dat deze als vee moet worden aangemerkt. De in die bepaling genoemde dieren in dierentuinen, circusdieren, andere reptielen en roofvogels dan dieren in
dierentuinen of circussen, wilde dieren waarvan het vlees niet voor menselijke consumptie is bestemd en honden in erkende kennels of honden voor de drijfjacht die deel uitmaken van een erkende jachthondenmeute, zijn geen vee in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening. De
in artikel 23, tweede lid, onder c, van de Verordening genoemde pelsdieren zijn wel aan te merken als vee, maar vallen evenals de overige hierboven genoemde dieren niet onder het in artikel 22, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening opgenomen verbod. Uit het enkele feit dat maden voor gebruik als visaas in artikel 23, tweede lid, onder c, van de Verordening zijn vermeld, valt daarom niet af te leiden dat maden voor gebruik als visaas als vee in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening moeten worden aangemerkt en derhalve evenmin dat wormen voor gebruik als visaas als vee zijn aan te merken.
2.3.5. Nu wormen niet zijn aan te merken als vee als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder f, van de Verordening is het verbod van artikel 22, eerste lid, onder b, van de Verordening niet van toepassing, zodat de minister de eerder verleende toestemming voor het vervoederen van swill aan de wormen ten onrechte heeft ingetrokken bij het primaire besluit en het daartegen gemaakte bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Deze beroepsgrond slaagt.”
2.26. Op 21 oktober 2009 is de Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 vastgesteld (hierna: Vo 1069/2009).
2.27. Artikel 18 van Vo 1069/2009 bepaalt onder meer het volgende:
“1. In afwijking van de artikelen 13 en 14 mag de bevoegde autoriteit toestaan dat het volgende materiaal, onder voorwaarden ter beheersing van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid, wordt verzameld en gebruikt: categorie 2-materiaal dat afkomstig is van dieren die niet zijn gedood of gestorven als gevolg van de aanwezigheid of vermoede aanwezigheid van een op mens of dier overdraagbare ziekte en categorie 3-materiaal voor vervoedering aan:
(…)
h) maden en wormen die als visaas worden gebruikt.”
3. Het geschil
3.1. [eiser] vordert dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de Staat veroordeelt tot vergoeding van de schade die [eiser] heeft geleden tot een bedrag van
€ 1.391.664,-, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2011 en de Staat veroordeelt in de proceskosten.
3.2. [eiser] legt aan deze vordering, samengevat, het volgende ten grondslag. Met de onder 2.25 bedoelde uitspraak van de ABRvS staat vast dat het besluit van 29 maart 2007 jegens [eiser] onrechtmatig was. De Staat heeft echter ook al vanaf inwerkingtreding per 20 maart 2003 van de Uitvoerings¬regeling van 12 maart 2003 onrechtmatig jegens [eiser] gehandeld. Deze regeling bevat ten onrechte geen overgangstermijn voor bedrijven als die van [eiser]. Daarnaast heeft de Minister, die sedert 1 september 2003 op de hoogte was van de problematiek bij [eiser], geen geldelijke compensatie geboden en bovendien vastge¬houden aan een onjuiste uitleg van Vo 1774/2002. Als de Minister de door de ABRvS gegeven uitleg zou hebben gehanteerd, zou de periode van “stilstand” beperkt zijn gebleven tot de periode april 2003 tot januari 2004. Daarnaast heeft de Minister onrechtmatig jegens [eiser] gehandeld door pas op 3 november 2005 te beslissen op het verzoek van 18 mei 2004. [eiser] begroot zijn schade op € 1.391.664,-.
3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer.
4. De beoordeling
4.1. Bij beoordeling staat voorop dat de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuurs¬rechter meebrengt dat de rechtbank het oordeel van de ABRvS over de rechtmatig¬heid van het besluit van 29 november 2007 dient te volgen. Gelet op dit uitgangspunt staat met de uitspraak van 24 december 2008 de onrechtmatigheid van het besluit van 29 november 2007 - waarbij de eerder op 3 november 2005 verleende toestemming om swill te gebruiken is ingetrokken - alsmede de toerekening van dit handelen aan de Staat vast.
Uit het voorgaande volgt dat de Staat aansprakelijk is voor schade die [eiser] tengevolge van het besluit van 29 november 2007 heeft geleden, hetgeen de Staat in deze procedure overigens ook heeft onderkend.
4.2. Aan de orde is vervolgens of de aansprakelijkheid van de Staat zich tevens uitstrekt tot de periode 20 maart 2003 tot 29 november 2007, zoals [eiser] stelt en de Staat heeft weersproken. Hierbij acht de rechtbank het volgende van belang.
4.3. De ABRvS heeft in de uitspraak van 24 december 2008 onder meer beslist dat nu wormen niet zijn aan te merken als vee als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder f, het verbod van artikel 22, eerste lid, onder b, van Vo 1774/2002 niet van toepassing is. Bijgevolg had de Minister niet mogen besluiten de eerder verleende toestemming voor het gebruik van swill in te trekken, aldus de ABRvS. Deze toestemming heeft de VWA gebaseerd op artikel 11 lid 2 van de Uitvoeringsregeling van 29 augustus 2003, met welke bepaling uitvoering is gegeven aan artikel 23 van Vo 1774/2002. Laatstgenoemd artikel, zoals weergegeven onder 2.10, voorziet in de mogelijkheid dat de bevoegde autoriteit - in het onderhavige geval de Minister - toestemming verleent voor onder meer het vervoederen van categorie-3 materiaal, waaronder swill, aan de daar genoemde dieren. Uit dit artikel en punt 13 van de considerans van Vo 1774/2002 (zie r.o. 2.6), in onderlinge samenhang beschouwd, maakt de rechtbank op dat het hierbij gaat om dieren die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn en waarbij derhalve niet de gezondheidsrisico’s in het geding zijn waartegen Vo 1774/2002 beoogt bescherming te bieden.
4.4. De Staat stelt zich thans onder meer op het standpunt dat hij de toestemming van 3 november 2005 ‘contra legem’ heeft verleend, aangezien artikel 6 van Vo 1774/2002 een algeheel voederverbod voor swill inhoudt en in de opsomming van diersoorten in artikel 23 Vo 2002/1774 weliswaar wel maden, maar geen wormen als visaas zijn vermeld. De Staat heeft niettemin toestemming verleend om [eiser] tegemoet te komen, vooruitlopend op een destijds reeds verwachte aanpassing van de Europese regels, die zijn beslag heeft gekregen in Vo 1069/2009 als bedoeld onder 2.27, aldus nog steeds de Staat.
4.5. Opvallend is dat de Staat dit standpunt noch in de correspondentie met [eiser], noch in de bestuursrechtelijke procedure heeft ingenomen. Dit neemt niet weg dat het wel relevant is voor de beoordeling van de vordering van [eiser].
4.6. De rechtbank deelt het standpunt van de Staat dat Vo 1774/2002 tot uitgangspunt neemt dat categorie-3 materiaal, waaronder swill, moet worden verwijderd en op een bepaalde wijze moet worden verwerkt. Dit volgt uit de punten 8 en 10 van de considerans van deze verordening (r.o. 2.6) en in het bijzonder uit artikel 6 (r.o. 2.8). Als uitzondering op de hoofdregel verwijst artikel 6 - naast artikel 24, dat hier niet aan de orde is - naar artikel 23, waarin, zoals eerder vermeld, de mogelijkheid wordt gegeven toestemming te verlenen voor ander gebruik van categorie-3 materiaal, waaronder het voederen aan de in dat artikel genoemde dieren. Een en ander is door de Nederlandse wetgever ook zo begrepen, zoals blijkt uit de volgende passage uit punt 2.4 van de toelichting op de Uitvoeringsregeling van 29 augustus 2003:
“In afwijking op de toepassingsmogelijkheden van dierlijke bijproducten die voortvloeien uit de artikelen 4, 5 en 6 van de verordening, kunnen ingevolge artikel 23 van de verordening bijzondere toepassingen worden toegestaan.”
4.7. Vast staat dat artikel 23 van Vo 1774/2002 niet voorziet in de mogelijkheid toestemming te verlenen voor het voederen van swill aan wormen als visaas, nu wormen in dit artikel niet worden genoemd. Uit een en ander volgt dat de Staat op grond van Vo 1774/2002 rechtens geen toestemming aan [eiser] heeft kunnen verlenen voor het voederen van swill aan wormen als visaas. Bij dit oordeel is het voederverbod als bedoeld in artikel 22 lid 1 sub b) van Vo 1774/2002 niet van belang, aangezien dit verbod, zoals de ABRvS heeft beslist, niet van toepassing is op wormen als visaas.
4.8. Uit het voorgaande vloeit voort dat Vo 1774/2002 en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen voor [eiser] tot gevolg hadden dat hij niet langer swill heeft mogen gebruiken voor zijn wormenkwekerij. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Staat met het uitvaardigen en uitvoeren van deze uitvoeringsregelingen, aanvangende met het Uitvoeringsregeling van 12 maart 2003, onrechtmatig gehandeld jegens [eiser], gelet op het navolgende.
4.9. Aangezien wormen voor visaas niet voor menselijke consumptie bestemd zijn, zijn bij het vervoederen van swill aan wormen als visaas niet de gezondheidsrisico’s in het geding waartegen Vo 1774/2002 en de uitvoeringsregelingen beoogden te beschermen. In die zin zijn wormen als visaas en maden als visaas niet wezenlijk verschillend. Dit oordeel vindt steun in hetgeen de Staat ter comparitie onder meer heeft verklaard, namelijk dat de discussie over wormen al in 2005 speelde en dat naar aanleiding van enquêtes over de evaluatie over de Vo 1774/2002 onder de lidstaten werd nagedacht over aanvulling van artikel 23 met wormen als visaas, vanuit de gedachte dat tussen wormen en maden als visaas geen wezenlijk verschil bestaat. Naar de rechtbank begrijpt heeft deze discussie geleid tot de onder 2.27 van Vo 1069/2009 weergegeven formulering van artikel 18 van deze verordening, waarin ook wormen als visaas zijn vermeld. Gelet op een en ander stelt de rechtbank vast dat Europese wetgever aan artikel 23 van Vo 1774/2002 onbedoeld een te kleine reikwijdte heeft toegekend.
4.10. Uit het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten vloeit voort dat het toebrengen van onevenredige schade - dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende nadelige gevolgen - bij een op zichzelf rechtmatige overheids¬handeling jegens de getroffene onrechtmatig is.
4.11. Het uitvaardigen en uitvoeren van de uitvoeringsregelingen in overeenstemming met Vo 1774/2002 is op zichzelf aan te merken als rechtmatig. De Staat had in dit geval geen ruimte om in de uitvoeringsregelingen de lijst van dieren als bedoeld 23 van Vo 1774/2002 aan te vullen met wormen als visaas. Dit neemt niet weg dat [eiser] door het mede uit de uitvoeringsregelingen voortvloeiende voederverbod in het bijzonder nadelig is getroffen, nu hij zijn wormenkwekerij volledig had ingericht op het vervoederen van swill en zijn bedrijf als zodanig uniek was in Nederland. De rechtbank acht hierbij van doorslaggevend belang dat, zoals uit r.o. 4.9 volgt, wormen en maden als visaas niet wezenlijk verschillend zijn. Deze omstandigheid leidt de rechtbank tot het oordeel dat het uitvaardigen en uitvoeren van de uitvoeringsregelingen moet worden aangemerkt als een overheidshandeling waarvan de nadelige gevolgen voor [eiser] buiten zijn normale bedrijfsrisico vallen.
4.12. Gelet op het voorgaande strekt de aansprakelijkheid van de Staat zich tevens uit tot de periode vanaf 20 maart 2003 tot 29 november 2007. Bij de vaststelling van de schade dient uiteraard onder meer rekening te worden gehouden met de periode waarin [eiser] ingevolge het besluit van 3 november 2005 swill weer heeft kunnen benutten voor zijn wormenkwekerij.
4.13. De rechtbank stelt [eiser] in de gelegenheid om bij akte, rekening houdend met de beslissing van de rechtbank over de omvang van de aansprakelijkheid, een schadeopstelling in te dienen, waarbij hij tevens ingaat op de door de Staat onder 7 bij conclusie van antwoord aangevoerde bezwaren tegen de door [eiser] gehanteerde uitgangspunten voor de berekening van zijn schade. Op deze akte van [eiser] kan de Staat bij antwoordakte reageren.
4.14. De rechtbank is voornemens om vervolgens opnieuw een comparitie van partijen te bevelen, welke met name zal dienen om nader inzicht te verkrijgen in de omvang van de schade. De comparitie zal - zo het verloop daarvoor aanleiding daartoe geeft - tevens gebruikt worden voor het beproeven van een schikking.
4.15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan.
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. verwijst de zaak naar de rol van 13 maart 2013 voor akte aan de zijde van [eiser] als bedoeld in rechtsoverweging 4.13;
5.2. houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2013.