Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12 / 2596 en AWB 12 / 2599
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 maart 2013 in de zaken tussen
[naam], eiser 1, en
[naam], eiser 2,
hierna gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. R.C. van den Berg),
en
de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,verweerder,
(gemachtigde: mr. N. Hamzaoui).
Procesverloop
Bij de besluiten van 9 en 10 januari 2012 (de bestreden besluiten) heeft verweerder geweigerd eisers een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) te verlenen. Tevens heeft verweerder ambtshalve aan eiser 1 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 verleend, geldig tot
15 juni 2012. Aan eiser 2 is ambtshalve voornoemde verblijfsvergunning geweigerd, nu onderzoek heeft uitgewezen dat hij ten tijde van het instellen van de vergunningprocedure reeds de meerderjarige leeftijd had bereikt.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgevonden op 29 augustus 2012. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Als tolk was aanwezig M. Jallow.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om eisers in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen. Eisers hebben hier bij brief van 19 september 2012 gehoor aan gegeven.
Partijen hebben vervolgens desgevraagd de rechtbank schriftelijk toestemming gegeven om met toepassing van artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een nadere behandeling ter zitting achterwege te laten, waarna de rechtbank op 5 november 2012 het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
1. Omdat de bestreden besluiten voor 1 januari 2013 bekend zijn gemaakt is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, in deze zaak nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012.
2. Eisers, geboren op [geboortedatum] en [geboortedatum] en in het bezit van de Mauritaanse nationaliteit, hebben op 14 respectievelijk 15 juni 2011 een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Aan die aanvragen hebben eisers zakelijk weergegeven ten grondslag gelegd dat zij behoren tot de bevolkingsgroep van de Harritanes en dat zij in Mauritanië als slaaf zijn opgegroeid in de woning van mevrouw [naam], een invloedrijke/machtige vrouw. Zij werden daar mishandeld en seksueel misbruikt. Op enig moment wisten eisers te ontsnappen uit de woning van [naam] en zijn zij naar Nederland gevlucht.
3. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de aanvragen afgewezen. Hieraan heeft verweerder onder meer het bepaalde in artikel 31, eerste lid, in samenhang met artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 ten grondslag gelegd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de asielrelazen van eisers op zichzelf geloofwaardig zijn te achten. Verweerder heeft de asielaanvragen niettemin afgewezen, primair omdat eisers zich voor bescherming tot de autoriteiten en/of de hulporganisaties in Mauritanië (hadden) kunnen wenden. Subsidiair heeft verweerder het standpunt ingenomen dat er sprake is van een vestigingsalternatief.
4. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting richten de beroepen van eisers zich tegen de bestreden besluiten voor zover daarbij is geweigerd aan hen een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op een van de gronden als genoemd in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Vw 2000, te verlenen. Eisers hebben zich onder meer op het standpunt gesteld dat aan slachtoffers van slavernij in Mauritanië geen effectieve bescherming wordt geboden.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
6. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder k en l, van de Vw 2000, beide bepalingen in hun onderlinge samenhang gelezen, is de vreemdeling die vluchteling is in de zin van het Verdrag van Genève van 1951 betreffende de status van Vluchtelingen (Trb. 1954, 88; het verdrag) en het bijbehorende Protocol van New York van 1967 (Trb. 1967, 76; het protocol) verdragsvluchteling.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 28 worden Pro verleend aan de vreemdeling die verdragsvluchteling is. Ingevolge artikel 1, onder a, aanhef en onder 2, van het verdrag, gelezen in samenhang met artikel 1, onder 2, van het protocol, voor zover thans relevant, geldt voor de toepassing van het verdrag als ‘vluchteling’ elke persoon die uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen.
7. In zijn uitspraak van 4 augustus 2006 (LJN: AY6724) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) onder meer overwogen dat van vervolging in de zin van het verdrag eerst sprake kan zijn bij een bestaansbedreigende bejegening door de overheid of het onthouden door die overheid van bescherming tegen zodanige bejegening door derden. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat van een vreemdeling mag worden gevergd dat hij zich, alvorens hij zijn land van herkomst verlaat om elders bescherming te zoeken, om bescherming tot de autoriteiten van dat land wendt, tenzij dit voor hem gevaarlijk of bij voorbaat zinloos is. Indien dit niet aannemelijk is gemaakt, kan slechts het tevergeefs inroepen van de bescherming van de autoriteiten van het land van herkomst ertoe leiden dat moet worden aangenomen dat die autoriteiten niet bereid of in staat zijn bescherming te bieden.
8. Verweerder heeft in de bestreden besluiten en de daarin geïncorporeerde voornemens overwogen dat de situatie in Mauritanië niet zodanig is, dat vreemdelingen afkomstig uit dat land in het algemeen zonder meer als vluchteling kunnen worden aangemerkt. Dit is door eisers niet bestreden. Eisers moeten dan ook aannemelijk maken dat met betrekking tot hun persoon feiten en omstandigheden bestaan die hun vrees voor vervolging in vluchtelingrechtelijke zin rechtvaardigen.
9. Verweerder heeft zich in de bestreden besluiten en de daarin geïncorporeerde voornemens daarover op het standpunt gesteld dat eisers voor hun problemen, die op zichzelf geloofwaardig zijn bevonden, nimmer pogingen hebben ondernomen om hulp in te schakelen van de autoriteiten of de in Mauritanië aanwezige non-gouvermentele organisaties (NGO’s). In dat verband heeft verweerder verwezen naar een aantal openbare bronnen. Volgens verweerder hebben eisers voor hun komst naar Nederland dan ook onvoldoende inspanningen verricht die redelijkerwijs van hen verwacht mogen worden. Eisers hebben hierdoor niet aannemelijk gemaakt dat zij in hun land van herkomst geen mogelijkheden zouden hebben om hun beklag te doen en hun situatie te verbeteren. Eisers hebben daartegen ingebracht dat het vragen om bescherming voor hun gevaarlijk is. Ter beoordeling ligt dan ook voor de vraag of eisers zich voor bescherming tot de autoriteiten of NGO’s van Mauritanië hadden kunnen wenden. Hierover overweegt de rechtbank als volgt.
10. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat ter beantwoording van de vraag of een vreemdeling in het land van herkomst bescherming kan krijgen, eerst wordt onderzocht of in het betreffende land in het algemeen bescherming wordt geboden. Daarbij wordt informatie over de algemene situatie in het land van herkomst, in het bijzonder uit ambtsberichten van de minister van Buitenlandse Zaken en rapporten van internationale organisaties, betrokken. Eerst nadat die vraag bevestigend is beantwoord, kan aan de orde komen de vraag of de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat het vragen van bescherming voor hem gevaarlijk dan wel bij voorbaat zinloos moet worden geacht. Indien dat laatste niet aannemelijk is gemaakt, kan slechts het tevergeefs inroepen van de bescherming leiden tot de conclusie dat aannemelijk is gemaakt dat die autoriteiten niet bereid of in staat zijn bescherming te bieden.
11. Vast staat dat eisers voorafgaand aan hun vlucht naar Nederland geen actie hebben ondernomen om in het land van herkomst bescherming te vinden. Verweerder heeft zich, zoals eerder aangegeven, in dit verband op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat de autoriteiten of NGO’s in Mauritanië eisers geen bescherming zouden kunnen of willen bieden. Eisers hebben aldus verweerder in dat opzicht dan ook niet de inspanning verricht die redelijkerwijs van hen verwacht had mogen worden.
12. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt met name verwezen naar het Country Report van US State Department van 8 maart 2006 en naar het Annual Report 2011 - Mauritania - Steadfast in Protest - International Federation for Human Rights van 25 oktober 2011. Uit deze en ook andere officiële bronnen valt volgens verweerder af te leiden dat in 1981 slavernij in Mauritanië (opnieuw) officieel is afgeschaft en sinds augustus 2007 strafbaar is gesteld. In 2011 heeft er in Mauritanië een eerste veroordeling plaatsgevonden. Tevens kan, aldus verweerder, uit deze rapporten worden opgemaakt dat er in Mauritanië NGO’s actief zijn die zich richten tegen slavernij, waar eisers zich toe hadden kunnen wenden. Hoewel het voorkomt dat in Mauritanië antislavernij activisten worden gearresteerd, is er volgens verweerder sprake van groeiende aandacht voor slavernij en kinderrechten. Verweerder heeft daarnaast naar voren gebracht dat zij de ernst van de situatie in Mauritanië onderkennen, nu uit algemene stukken blijkt dat slavernij in Mauritanië een wijdverbreid probleem is en dat vrijwel niemand dit probleem onder de aandacht brengt. In de praktijk zijn er volgens verweerder echter te weinig voorbeelden bekend op grond waarvan kan worden aangenomen dat het vragen van bescherming onmogelijk is.
13. Eisers hebben zich echter op het standpunt gesteld dat aan (gevluchte) slaven in Mauritanië geen effectieve bescherming wordt geboden. Slavernij is in Mauritanië sinds 2007 weliswaar strafbaar gesteld, maar deze rechtsbescherming kan feitelijk volgens eisers niet worden geëffectueerd, nu het vragen om bescherming in Mauritanië gevaarlijk en zinloos is. Eisers hebben hun standpunten met name gebaseerd op een in beroep overgelegde brief met bijlagen, afkomstig van A. Deschamps, werkzaam bij Vluchtelingenwerk Midden-Nederland, van 14 augustus 2012. Deschamps heeft onderzoek verricht naar de effectiviteit van de Mauritaanse wetgeving op het gebied van de strafbaarstelling van slavernij. Deschamps heeft in deze brief geconcludeerd dat slavernij in Mauritanië sinds 2007 wettelijk gezien als misdaad is aangemerkt, maar dat feitelijk weinig tot geen gebruik wordt gemaakt van deze wet. Hieraan ligt ten grondslag, aldus Deschamps, dat het voor slachtoffers van slavernij te riskant is om aangifte te doen. De aangifte wordt niet opgenomen en de slachtoffers lopen het risico te worden opgepakt. Daarnaast zijn er in Mauritanië geen opvangmogelijkheden aanwezig voor gevluchte slaven. Voorts speelt volgens Deschamps een rol dat de Mauritaanse wetgeving wordt geïnterpreteerd in het licht van de sharia (de Islamitische wetgeving), die de Mauritaanse wetgeving en daarmee de strafbaarstelling van slavernij tot een dode letter maakt. Deschamp heeft blijkens haar brief voor haar onderzoek naast bronnenonderzoek belanghebbende personen geraadpleegd, waaronder B. Messoud, de voorzitter van de SOS-esclave in Mauritanië. Messoud heeft tijdens een telefonisch onderhoud met Deschamps aangegeven dat de wet van 2007 het in principe mogelijk maakt om aangifte van slavernij te doen, wat ook door de SOS-enclave wordt gestimuleerd, maar dat slaven hier niet welwillend tegenover staan. Ze zijn bang voor represailles, aldus Messoud. Sinds de invoering van de strafbaarstelling heeft er nog maar één vervolging en veroordeling van slavernij plaatsgevonden. Messoud wordt, aldus Deschamps, in zijn bevindingen gesteund door A. Antil, een gerenommeerde onderzoeker, die tijdens een telefonisch onderhoud met Deschamps heeft aangegeven dat in Mauritanië op papier alles is geregeld, maar dat de werkelijkheid anders is. Een persoon die aangifte doet, loopt een groot risico zelf in de gevangenis te belanden of een boete te betalen. Voorts heeft het hoofd van de afdeling kinderbescherming van UNICEF Mauritanië, mw. Frederic, Deschamps (telefonisch) te kennen gegeven dat er binnen Mauritanië ook geen structuur aanwezig is om gevluchte slaven op te vangen.
14. Daarnaast heeft Deschamps verschillende publicaties aan haar conclusies ten grondslag gelegd, waaronder een interview van Nicola Quatrano (journalist) met de voorzitter van Initiative pour la Ressurection du mouvement Abolilitionniste en Mauritanië (IRA-beweging), Biram Dah Abeid, van mei 2011. Uit dit artikel komt naar voren dat de wet van 2007 niet voldoende is, omdat het fenomeen slavernij diep geworteld is binnen de Mauritaanse samenleving. De wet uit 2007 kende ook nog geen enkele praktische uitvoering tot aan het verzet van de IRA-beweging. De IRA-beweging heeft op enig moment zelf besloten aangifte te doen van gevallen van slavernij. Naar aanleiding hiervan zijn zes leden van deze beweging, waaronder Biram Dah Abeid zelf, in december 2010 gearresteerd en op 6 februari 2011 veroordeeld tot een gevangenisstraf. Op 15 februari 2011 is hen evenwel gratie verleend.
15. Voorts heeft Deschamps haar conclusies gebaseerd op een verslag van Unrepresented Nations and Peoples Organization (UNPO) van 16 februari 2012. Hierin is onder meer vermeld dat de rapporteur van de VN in haar rapport van 2010 heeft opgemerkt dat het begrip slavernij in de wet niet voldoende en nauwkeurig is geformuleerd en dat de wet bovendien niet voorziet in de hulp aan vrijgelaten slaven. Daarnaast is - aldus het verslag van UNPO - de wet van 2007 sterk uitgehold vanwege de superioriteit van de sharia. Tevens is het effect van de wet aanzienlijk verzwakt door beschikkingen die bepalen dat derden geen klachten meer kunnen indienen in naam van de slaaf, waardoor het voor organisaties die zich hard maken tegen slavernij praktisch onmogelijk is de slachtoffers te hulp te schieten als deze er niet in slagen te ontsnappen. Slaven die bevrijd zijn of die hebben weten te ontsnappen, krijgen te maken met hele moeilijke leefomstandigheden. Vrijgekomen slaven komen vaak uit wanhoop terug bij hun vroegere meesters vanwege honger en een tekort aan kleren en onderdak. Het analfabetisme wordt geschat op 49% en het merendeel van de Harratines zijn, aldus UNPO, niet in staat te lezen en kennis te nemen van wetten die hen beschermen. De ontwikkelingsfondsen die zijn opgezet door de internationale gemeenschap hebben geen positief effect op de leefomstandigheden van de Harratines omdat deze fondsen beheerd worden door sociale groepen die voorstanders zijn van slavernij. Hoewel NGO’s daders van slavernij opsporen en met instemming van hun slachtoffers klachten indienen, hebben deze organisaties te maken met arrestaties, lichamelijk misbruik en willekeurige opsluitingen.
16. De rechtbank stelt allereerst vast dat van Mauritanië geen recent ambtsbericht voorhanden is waaruit de positie van de Harritanes in het algemeen en de slachtoffers van slavernij in het bijzonder kan worden afgeleid. Het laatste algemene ambtsbericht over Mauritanië dateert immers van 10 juli 2000. Uit de door partijen in het geding gebrachte en onder de overwegingen 12 tot en met 15 weergegeven informatie komt naar voren dat vanuit formeel oogpunt bezien slaven in Mauritanië bescherming wordt geboden. Slavernij is sinds 2007 immers strafbaar gesteld. Verder bestaat de mogelijkheid hiervan aangifte te doen en zijn in Mauritanië NGO’s actief op het gebied van slavernij. Hier staat echter tegenover dat deze formele bescherming in de praktijk nauwelijks uitvoering kent doordat, zo blijkt uit de door eisers aangeleverde gegevens, het doen van aangifte voor de slachtoffers niet zonder risico’s is en van overheidswege in dat opzicht belemmeringen worden opgeworpen. Zo wordt volgens die stukken prioriteit toegekend aan de Islamitische wetgeving en worden leden van organisaties die zich tegen slavernij keren bedreigd en vervolgd. Voorts kan uit de stukken worden opgemaakt dat in Mauritanië structurele opvangmogelijkheden voor (ontsnapte) slaven ontbreken. Weliswaar zijn er volgens de informatie binnen Mauritanië NGO’s actief die zich richten tegen slavernij en die het doen van aangifte ondersteunen, maar deze organisaties staan zodanig in de negatieve belangstelling van de Mauritaanse autoriteiten dat van eisers bezwaarlijk kan worden verwacht dat zij zich voor bescherming tot een van deze organisaties went. De vraag is immers in hoeverre deze instanties onder die omstandigheden daadwerkelijk in staat zijn de slachtoffers van slavernij enige vorm van bescherming te bieden.
17. Concluderend is de rechtbank dan ook van oordeel dat op grond van de voorhanden zijnde informatie niet gebleken is dat de in Mauritanië formeel geboden bescherming ook daadwerkelijk door de slachtoffers van slavernij kan worden benut, zodat niet gezegd kan worden dat in Mauritanië in dat opzicht in algemene zin bescherming wordt geboden. De door verweerder aangehaalde uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 8 september 2011 (zaaknummer AWB 10/39133) volgt de rechtbank in dat verband dan ook niet. De afwezigheid van gevallen waarbij tevergeefs om bescherming wordt gevraagd, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Integendeel, hierin kan juist ondersteuning worden gevonden voor de in de informatie naar voren gebrachte vrees van slachtoffers voor represailles bij het doen van aangifte. Het feit dat er sinds 2007 één veroordeling van slavernij heeft plaatsgevonden, acht de rechtbank ook niet maatgevend. Deze veroordeling moet worden bezien tegen de achtergrond dat in die tijd vanuit de IRA-beweging forse druk op de Mauritaanse autoriteiten werd uitgeoefend. Vervolgens hebben vanuit de Mauritaanse overheid represailles richting leden van de IRA-beweging plaatsgevonden en is nadien de mogelijkheid voor derden ontnomen om namens een (ex-) slaaf een klacht in te dienen.
18. Op grond van voorgaande overwegingen heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank niet zonder nader onderzoek op het standpunt kunnen stellen dat in Mauritanië in zijn algemeenheid effectieve bescherming wordt geboden aan slachtoffers van slavernij. De bestreden besluiten zijn dan ook onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. Dit betekent dat de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond zijn en dat de bestreden besluiten moeten worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Gezien de ernst van het gebrek ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:51a van de Awb in de gelegenheid te stellen dit gebrek via de zogeheten bestuurlijke lus te herstellen. Verweerder zal dan ook nieuwe besluiten op de asielaanvragen van eisers moeten nemen.
19. De rechtbank overweegt verder dat, nu eerst door verweerder nader onderzoek verricht moet worden naar de algemene bescherming in Mauritanië, de rechtbank niet meer toe komt aan de beoordeling van de door eisers aangevoerde beroepsgrond dat het vragen van bescherming voor hen gevaarlijk is vanwege de machtspositie van [naam].
20. De rechtbank ziet aanleiding verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten te veroordelen. Omdat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,- en wegingsfactor 1). Omdat in deze zaak aan eisers een toevoeging is verleend, dient het bedrag van de proceskosten aan de griffier te worden betaald.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op om nieuwe besluiten te nemen op de asielaanvragen van eisers met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te vergoeden aan de griffier van deze rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer, rechter, in aanwezigheid van mr. P.C.W. Gubbels-Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2013.
w.g. mr. P.C.W. Gubbels-Willems,
griffier
w.g. mr. M.C.M. Hamer,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 11 maart 2013
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.