Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/5428
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 april 2013 in de zaak tussen
de Stichting Protestants Christelijk Onderwijs Alblasserdam-Zwijndrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. J.A. Keijser),
en
het College van Gedeputeerde Staten van Zuid Holland, verweerder
(gemachtigden: J.J. Broekhuijzen en mr. P.A. Luschen).
Procesverloop
Bij besluit van 8 februari 2011 heeft de Raad van de gemeente Zwijndrecht, uitvoering gevend aan artikel 144, zevende lid, van de Wet op het primair onderwijs (WPO) de inkomsten en uitgaven van het openbaar basisonderwijs definitief vastgesteld voor de periode 2003-2005 en voor het jaar 2006. Hiervan heeft het College van Burgemeester en Wethouders van de genoemde gemeente (College van burgemeester en wethouders) aan eiseres op dezelfde datum mededeling gedaan dat uit deze vaststelling een teveel betaald voorschot voortvloeide van € 3.019,17.
Bij beroepschrift van 18 maart 2011 heeft eiseres tegen dit besluit administratief beroep ingesteld bij verweerder.
Hangende dit administratief beroep heeft het College van burgemeester en wethouders alsnog, als bevoegd bestuursorgaan, een gelijkluidend besluit genomen. Op 8 november 2011 heeft eiseres hierop herhaald administratief beroep ingesteld.
Op 8 februari 2012 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Partijen is bij die gelegenheid in overweging gegeven een minnelijke regeling te treffen. Nadat nader overleg tussen partijen niet tot overeenstemming had geleid, heeft verweerder bij besluit van 30 mei 2012 (het bestreden besluit) het ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard. Uit de overwegingen van het bestreden besluit kan worden afgeleid dat verweerder er daarbij vanuit is gegaan dat de terugvordering van het teveel betaalde voorschot ad € 3.019,17 van de baan is.
Op 6 juli 2012 heeft eiseres tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Op 23 juli 2012 heeft zij een aanvullend beroepschrift ingediend.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend, maar geen verweerschrift.
Het College van burgemeester en wethouders heeft, bij monde van [A], op 11 februari 2013 telefonisch aan de griffier van de rechtbank meegedeeld dat het ervan afziet als partij aan het geding deel te nemen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2013. Voor eiseres is verschenen [B], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Na de sluiting van het onderzoek heeft mr. Keijser de rechtbank gevraagd het onderzoek te heropenen. De rechtbank heeft daarop medegedeeld dat op dat verzoek bij (deze) uitspraak zal worden beslist.
Overwegingen
Tussen partijen is in geschil de vraag of verweerder, besluitend in administratief beroep, het besluit van het College van burgemeester en wethouders terecht in stand heeft gelaten.
Eiseres beantwoordt deze vraag ontkennend en voert daarvoor de volgende gronden aan:
1) Reeds de vaststelling dat het aanvankelijke besluit door de Raad van de gemeente Zwijndrecht onbevoegd was genomen had moeten leiden tot vernietiging en bijbehorende proceskostenveroordeling;
2) Hetzelfde geldt voor de vaststelling dat van terugvordering van voorschotten wordt afgezien;
3) Nu ook verweerder vindt dat de voorliggende financiële gegevens onvoldoende beeld geven, had hij daaraan consequenties moeten verbinden. Eiseres heeft niet ingestemd met het achterwege laten van nader boekhoudkundig onderzoek;
4) Ten onrechte heeft verweerder de vraag of de loonkosten van de bestuursdirecteur al dan niet terecht buiten beschouwing zijn gelaten bij de toepassing van de overschrijdingsregeling, als het enige geschilpunt tussen partijen aangemerkt. Bovendien heeft verweerder hier een onjuiste maatstaf aangelegd (“niet onredelijk”, terwijl het hier om een zuivere rechtsvraag gaat). In dit geschilpunt persisteert eiseres overigens bij haar standpunt dat deze kosten ten onrechte als kosten van administratie, beheer en bestuur als bedoeld in artikel 144, derde lid sub a van de WPO, buiten beschouwing zijn gelaten;
5) Eveneens ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten de voorzieningen die verweerder krachtens meerjarenafspraken met de bestuurscommissie Openbaar Onderwijs Zwijndrecht (BOBZ) in natura heeft getroffen.
Verweerder heeft ter terechtzitting verweer gevoerd.
De rechtbank overweegt allereerst, in algemene zin, als volgt.
De behandelende enkelvoudige kamer van verweerders college heeft het als haar taak gezien te onderzoeken, of een minnelijke regeling tussen partijen kon worden getroffen. Naar kan worden afgeleid uit het verslag van de hoorzitting van 8 februari 2012 heeft die zitting vooral in het teken daarvan gestaan. Vervolgens is in een gesprek van 26 maart 2012 geen minnelijke regeling bereikt. Gegeven die omstandigheid stond verweerder voor de taak om, beslissende op het administratief beroep, de beroepsgronden die eiseres tegen het besluit van het College van burgemeester en wethouders had aangevoerd, ten volle te beoordelen, en, in het geval een of meer van die gronden steekhoudend waren, dat besluit te vernietigen en voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit te stellen.
Tegen de achtergrond van deze algemene stelling overweegt de rechtbank over de gronden die eiseres in dit geding aanvoert als volgt.
Ad 1
Deze grond houdt stand. In administratief beroep is een gebrek aan het eerste bestreden besluit d.d. 8 februari 2011 geheeld. Nu eiseres zich door een professioneel gemachtigde liet vertegenwoordigen hield zij, vanwege de proceskosten, een belang bij de vernietiging van dat besluit wegens onrechtmatigheid daarvan.
Ad 2
Verweerder overweegt in het bestreden besluit dat niet exact kan worden vastgesteld wat over de hier aan de orde zijnde periode de inkomsten en uitgaven van het openbaar onderwijs zijn geweest. Ook blijft, aldus het bestreden besluit, onduidelijk of de verstrekte voorschotten als een redelijke doorbetaling van een te verwachten overschrijding kunnen worden gezien. Op deze grond stelt verweerder dat het College van burgemeester en wethouders in redelijkheid niet tot (gedeeltelijke) terugbetaling van eerder verstrekte voorschotten heeft kunnen besluiten. De rechtbank leest hierin een gegrondverklaring van het administratief beroep, voor zover betrekking hebbend op de terugvordering van het voorschot. Op grond van artikel 7:25 Awb Pro had verweerder dan ook het besluit in zoverre moeten vernietigen en op de grondslag van artikel 7:28 Awb Pro een beslissing inzake de proceskosten moeten nemen.
Ad 3
Eiseres beklaagt zich erover dat zij aan de hand van de voorhanden jaarrekeningen niet kan controleren of jegens haar op correcte wijze uitvoering is gegeven aan de overschrijdingsregeling. Verweerder onderschrijft in het bestreden besluit deze klacht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder er echter te snel in berust dat de onderliggende boekhoudkundige bescheiden, waaruit inkomsten en uitgaven van het openbaar onderwijs zouden kunnen blijken, niet meer beschikbaar leken te zijn. Niet is aangetoond dat de betreffende gegevens daadwerkelijk niet meer boven water gehaald konden worden. Bovendien heeft verweerder nagelaten een oordeel uit te spreken over de vraag voor wiens risico het komt, indien gegevens niet meer aanwezig zullen blijken te zijn. Deze grond is terecht voorgesteld.
Ad 4
Ook deze grond wordt terecht voorgesteld. Nu geen schikking tussen partijen was bereikt, stond verweerder voor de beantwoording van de vraag of de loonkosten van de directeur al dan niet in aanmerking moeten worden genomen voor de toepassing van de overschrijdingsregeling. Ter zitting van de rechtbank bleken partijen het eens over het toe te passen criterium: indien de directeur, wiens salaris door de gemeente werd betaald, zijn volledige werktijd besteedde aan het aansturen van het openbaar onderwijs, dan was zijn positie te vergelijken met die van de directeur van verweerders stichting, en dienen zijn loonkosten te worden meegerekend voor een eerlijke toepassing van de overschrijdingsregeling. Als echter zijn werktijd, en daarmee zijn loonkosten, niet duidelijk kunnen worden afgezonderd van eventueel andere voor de gemeente verrichte arbeid, is artikel 144, derde lid, sub a van de WPO van toepassing.
Het tussen eiseres en het College van burgemeester en wethouders bestaande geschil is, zo bezien, van feitelijke aard: de feitelijke omstandigheden waaronder de directeur zijn werk verrichtte dienen onderzocht te worden. Het hierboven genoemde verzoek om heropening van het onderzoek na de zitting van de rechtbank heeft op dit feitelijk onderzoek betrekking. De rechtbank wijst het verzoek af, nu het meer in de rede ligt dat het feitenonderzoek plaatsvindt onder regie van verweerder als beslechter van het geschil tussen eiseres en het College van burgemeester en wethouders, dan onder die van de rechtbank, als geschilbeslechter tussen eiseres en verweerder.
Ad 5
Voor het niet in aanmerking nemen van de voorzieningen in natura heeft het College van burgemeester en wethouders zich in de procesvoering ten overstaan van verweerder beroepen op artikel 142, vierde lid van de WPO. Volgens dit artikellid mogen in overeenstemming met de bijzondere scholen bedragen buiten de verrekening worden gehouden. Verweerder heeft deze redenering aanvaard, doch ten onrechte, nu eiseres ontkent dat zij tot zodanige overeenstemming is toegetreden en het College van burgemeester en wethouders niet heeft aangegeven bij welke gelegenheid die overeenstemming dan wel is bereikt.
Uit al het voorgaande volgt, dat het beroep, op alle daartoe aangevoerde gronden, gegrond moet worden verklaard, en dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, en artikel 7:26 van Pro de Awb moet worden vernietigd.
Nu aan een nieuw besluit op het administratief beroep een zorgvuldige contentieuze behandeling en een zorgvuldig nader feitenonderzoek vooraf horen te gaan, zal de rechtbank haar op finale geschilbeslechting gerichte bevoegdheden niet toepassen en evenmin het verzoek om heropening honoreren, doch volstaan met vernietiging van het bestreden besluit en bepaling dat verweerder op het administratief beroep een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende beroepsmatige rechtsbijstand vastgesteld op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank ’s-Gravenhage
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt het bestreden besluit van 30 mei 2012
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op administratief beroep zal nemen met inachtneming van deze uitspraak
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 310,- vergoedt
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 874,--, welke kosten verweerder aan eisers dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Allewijn, mr. H.W. Vogels en mr. L.M. Reijnierse, rechters, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 april 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.