Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/4460
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 januari 2013 in de zaak tussen
[X] B.V., gevestigd te [Z], eiseres
(gemachtigde: [A]),
en
de inspecteur van de Belastingdienst [te P], verweerder.
Procesverloop
Bij beschikking van 15 februari 2011 heeft verweerder de doorlopende zekerheid ten behoeve van de verleende vergunning opslag in een accijnsgoederenplaats (hierna: agp) vastgesteld op een bedrag van € 2.290.000.
Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 26 april 2012 de vereiste doorlopende zekerheid verlaagd naar een bedrag van € 2.000.000.
Eiseres heeft daartegen bij brief van 25 mei 2012, ontvangen bij de rechtbank op 29 mei 2012, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2012 te 's-Gravenhage.
Namens eiseres zijn verschenen haar gemachtigde tot bijstand vergezeld door [B], [C] en [D]. Namens verweerder zijn verschenen [E], [F] en [G].
Overwegingen
Feiten
1. Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast.
2. De bedrijfsactiviteiten van eiseres bestaan uit het leveren van minerale oliën aan handelaren en (rechtstreeks vanaf haar leverancier) aan tankstations in Nederland. Eiseres betrekt haar producten van in Nederland gevestigde oliemaatschappijen en andere (groot)handelaren in minerale oliën.
3. In het kader van haar bedrijfsactiviteiten is aan eiseres een vergunning agp verleend onder nummer [nummer 1].
4. Door verweerder is bij eiseres een onderzoek ingesteld naar de aanvaardbaarheid van de aangiften en de naleving van de voorschriften in de vergunning agp. Daarnaast maakte de doorlopende zekerheid ten behoeve van deze vergunning onderdeel uit van het onderzoek. De bevindingen van het onderzoek, dat betrekking heeft op de periode 1 januari 2005 tot en met 31 december 2009, zijn vastgelegd in een rapport van 18 januari 2011. Uit het onderzoek volgt dat het accijnsbelang van eiseres in 2009 gemiddeld is gegroeid tot een bedrag van € 22.9000.000 per maand. Op grond hiervan heeft verweerder geconcludeerd dat het zekerheidspercentage kan worden vastgesteld op 10% en heeft hij de doorlopende zekerheid aangepast van € 500.000 naar een bedrag van € 2.290.000 (10% van € 22.900.000). Dit bedrag is bij uitspraak op bezwaar van 26 april 2012 verlaagd naar € 2.000.000.
Geschil
5. Tussen partijen is in geschil of de beschikking doorlopende zekerheid ten behoeve van de verleende vergunning opslag in een agp terecht, dan wel op een juist bedrag is vastgesteld, welke vragen eiseres ontkennend en verweerder bevestigend beantwoordt.
6. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat de Nederlandse nationale wetgeving, met name artikel 22 Uitvoeringsregeling Pro Accijns (hierna: de Uitvoeringregeling), in strijd is met hetgeen is bepaald in artikel 16, tweede lid, onderdeel a, van Richtlijn 2008/118 EG. Subsidiair neemt eiseres het standpunt in dat op grond van artikel 16, tweede lid, onderdeel a van Richtlijn 2008/118 EG de erkend entrepothouder slechts zekerheid dient te stellen indien dit nodig is. In onderhavig geval is deze noodzaak niet aanwezig omdat er vrijwel geen risico is voor de Staat. Meer subsidiair neemt eiseres het standpunt in dat de te stellen zekerheid in strijd is met de algemene beginselen van Europees recht, zoals het proportionaliteitsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het verbod op concurrentieverstoring.
7. Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vermindering van het zekerheidspercentage tot 5% van het accijnsbelang.
8. Verweerder heeft de stellingen van eiseres gemotiveerd weersproken en concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
9. Voor het overige verwijst de rechtbank naar de gedingstukken.
Beoordeling van het geschil
10. Eiseres stelt primair dat artikel 22 van Pro de Uitvoeringsregeling in strijd is met Richtlijn 2008/118/EG. Daarover overweegt de rechtbank het volgende. Artikel 22 Uitvoeringsregeling Pro is gebaseerd op artikel 56, zesde lid, van de Wet op de accijns (hierna: de Wet), waar is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden gesteld voor het bepalen van de hoogte van het bedrag van de zekerheid. In artikel 56, eerste lid, van de Wet is – voor zover hier van belang – bepaald dat de vergunninghouder van een accijnsgoederenplaats en de (…) zekerheid stellen voor de accijns die zij verschuldigd zijn of kunnen worden in Nederland dan wel in een andere lidstaat.
11. Artikel 22 van Pro de Uitvoeringsregeling luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“1. Voor de accijns die de vergunninghouder van een accijnsgoederenplaats verschuldigd is of kan worden, stelt hij zekerheid. De zekerheid wordt bepaald op basis van het accijnsbelang.
2. Het accijnsbelang is de som van het bedrag aan accijns dat wordt vertegenwoordigd door de hoeveelheid accijnsgoederen die:
- gemiddeld in de accijnsgoederenplaats voorhanden is;
- gemiddeld in een aangiftetijdvak wordt uitgeslagen;
- gemiddeld in een aangiftetijdvak met een vervoersopdracht of een ander daartoe aangewezen bescheid wordt overgebracht naar een andere accijnsgoederenplaats, een entrepot of het buitenland;
- gemiddeld in een aangiftetijdvak met toepassing van artikel 2, vijfde lid, van het besluit wordt overgebracht naar een andere accijnsgoederenplaats;
- gemiddeld in een aangiftetijdvak met een vervoersopdracht vanuit het buitenland, vanuit een entrepot of vanuit een plaats voor tijdelijke opslag wordt overgebracht naar de accijnsgoederenplaats.
3. (…)
4. (…)
5. De zekerheid bedraagt ten minste 5 percent en ten hoogste 100 percent van het accijnsbelang met een maximum van € 9 000 000”.
12. De Wet dateert van 31 oktober 1991 en is tot stand gekomen onder de werking van Richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992, betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controle daarop.
13. In artikel van Richtlijn 92/12/EEG was onder meer het volgende bepaald:
In artikel 12: Voor Pro de opening en het beheer van belastingentrepots is een vergunning van de bevoegde autoriteiten van de Lidstaten vereist.
In artikel 13, aanhef en tweede lid: De erkend entrepothouder moet voldoen aan de verplichtingen die zijn vastgesteld door de Lidstaat op wiens grondgebied het belastingentrepot zich bevindt.
14. Richtlijn 92/12/EEG is ingetrokken met de inwerkingtreding van Richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns.
15. Richtlijn 2008/118/EG is in de Wet geïmplementeerd bij Wet van 23 december 2009 tot wijziging van de Wet in verband met Richtlijn nr. 2008/118/EG, Stb. 2009, 608.
16. Bij die Wet van 23 december 2009 is artikel 56 van Pro de Wet, voor zover die bepaling ziet op de vergunninghouder van een accijnsgoederenplaats, niet gewijzigd. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet van 23 december 2009 blijkt ook niet dat de wetgever in zoverre een wijziging van artikel 56 van Pro de Wet heeft beoogd.
17. Op grond van artikel 13, aanhef en tweede lid, van Richtlijn 92/12/EEG kwam aan de lidstaten een ruime bevoegdheid toe ten aanzien van het stellen van voorwaarden aan een vergunning voor de opening en het beheer van belastingentrepot, waaronder het stellen van zekerheid moet worden begrepen.
18. In Richtlijn 2008/118/EG is de bevoegdheid tot het stellen van zekerheid in verband met een vergunning belastingentrepot echter beperkt, en wel tot hetgeen daarover is bepaald in artikel 16, eerste lid en tweede lid, aanhef en onderdeel a. Die bepalingen luiden als volgt:
“1. Voor de opening en het beheer van een belastingentrepot door een erkende entrepothouder is een vergunning vereist van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar het belastingentrepot gelegen is.
De vergunning wordt verleend onder de voorwaarden die de autoriteiten van rechtswege mogen stellen om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen.
2. De erkend entrepothouder moet:
a) een zekerheid stellen, indien nodig, om het risico te dekken dat verbonden is aan de productie, de verwerking en het voorhanden hebben van accijnsgoederen;
(…)”.
19. Naar de letter van artikel 56, eerste lid van de Wet kan het stellen van zekerheid in alle gevallen worden verlangd, dus ook zonder dat daarmee het voorkomen van fraude en misbruik is beoogd. Noch uit de tekst van artikel 56 van Pro de Wet zelf noch uit de wetsgeschiedenis van de Wet van 23 december 2009 blijkt immers dat met het stellen van de hier bedoelde zekerheid uitsluitend is beoogd om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen. Derhalve treedt artikel 56, eerste lid, van de Wet buiten de reikwijdte van artikel 16, eerste lid, van Richtlijn 2008/118/EG.
20. Eiseres stelt dat artikel 56, eerste lid van de Wet evenmin in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 16, tweede lid, aanhef en onderdeel a, van Richtlijn 2008/118/EG omdat de in artikel 16, tweede lid van de Richtlijn genoemde zekerheid alleen is bedoeld om het risico te dekken dat verbonden is aan de productie, de verwerking en het voorhanden hebben van accijnsgoederen en op grond van artikel 56 van Pro de Wet ook van haar zekerheid wordt verlangd terwijl bij haar geen sprake is van productie, verwerking en voorhanden hebben.
21. Tussen partijen is niet in geschil dat bij eiseres geen sprake is van productie en verwerking van accijnsgoederen. Ter onderbouwing van haar stelling dat bij haar evenmin sprake is van het voorhanden hebben van accijnsgoederen, heeft eiseres ter zitting verklaard dat de accijnsgoederen door haar afnemers worden afgehaald bij de agp’s van haar leveranciers, danwel door haar leveranciers worden afgeleverd bij haar afnemers. De accijnsgoederen komen weliswaar administratief in haar agp, maar op hetzelfde moment worden zij door haar uitgeslagen.
22. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat zij de accijnsgoederen in de hiervoor beschreven gevallen niet voorhanden krijgt. Weliswaar is geen sprake van fysiek voorhanden hebben, maar er is wel sprake van, gelijk verweerder stelt, fictief voorhanden hebben. Hoewel dat fictief voorhanden hebben slechts van zeer korte duur kan zijn, is naar het oordeel van de rechtbank daarmee echter wel voldaan aan de in artikel 16, tweede lid, onderdeel a, van Richtlijn 2008/118/EG gestelde voorwaarde van het voorhanden hebben.
23. Verder heeft eiseres gesteld dat de woorden ‘indien nodig’ in artikel 16, tweede lid, onderdeel a, van Richtlijn 2008/118/EG meebrengen dat verweerder moet onderbouwen dat en in hoeverre in haar specifieke geval het stellen van zekerheid nodig is en dat verweerder aan die voorwaarde niet heeft voldaan. Ook naar het oordeel van de rechtbank moet verweerder bij het vorderen van zekerheid op grond van de woorden “indien nodig” de noodzaak daartoe motiveren. Verweerder heeft betoogd dat de noodzaak tot het stellen van zekerheid voortvloeit uit de omstandigheid dat ten aanzien van de door eiseres verschuldigde accijns risico wordt gelopen, nu de door de uitslag verschuldigde accijns eerst op aangifte moet worden voldaan in de maand volgend op het tijdvak van aangifte. Er kan dus geruime tijd verstrijken tussen de uitslag en het verschuldigd worden van de accijns en de voldoening daarvan, hetgeen voor de Staat een risico inhoudt. Daarmee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de noodzaak van de zekerheidstelling voldoende gemotiveerd.
24. De hoogte van de verlangde zekerheidstelling heeft verweerder bepaald aan de hand van een tabel. Volgens die tabel is eiseres ingedeeld in categorie 2, waarbij een zekerheidspercentage wordt verlangd van 10% of maximum van € 9 mln. of € 2,25 mln. De indeling in categorie 2 vindt plaats omdat eiseres bekend is bij de Belastingdienst/Douane, beschikt over een adequate administratieve organisatie en interne beheersingsmaatregelen, voldoende financieel draagkrachtig is, tijdig, juist en volledig haar belastingaangiften indient, een correct betalingsgedrag vertoont en niet meer dan marginale correcties vertoont bij aangiftecontroles. Verweerder heeft onder die omstandigheden, anders dan met genoemde tabel, niet voldoende gemotiveerd waarom de te stellen zekerheid in het onderhavige geval op 10% moet worden gesteld. Eiseres heeft echter evenmin aannemelijk gemaakt welke zekerheid wel van haar mag worden verlangd. Derhalve stelt de rechtbank de te stellen zekerheid in goede justitie op 5% van hetgeen gemiddeld in een tijdvak wordt uitgeslagen en bepaalt het bedrag van de te stellen zekerheid in overeenstemming met hetgeen overigens in de uitspraak op bezwaar is beslist op € 1.000.000.
25. Eiseres heeft haar stelling dat verweerder het proportionaliteitsbeginsel als algemeen beginselen van Europees recht heeft geschonden niet nader geconcretiseerd en daarmee onvoldoende gemotiveerd. Ten aanzien van het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat het zeer wel denkbaar is dat naarmate agp-houders groter zijn, het risico van niet-betaling van de accijns afneemt, dan wel verwaarloosbaar is. Eiseres heeft omtrent het feitelijke risico dat verweerder ten aanzien van haar en ten aanzien van grote oliemaatschappijen loopt niets aangevoerd. Derhalve heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel.
26. Gelet op het vorenoverwogene verklaart de rechtbank het beroep gegrond.
Proceskosten
27. De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.310 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 218, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vermindert de beschikking bij Vergunning opslag in een accijnsgoederenplaats tot één ten bedrage van € 1.000.000;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.310, te betalen aan eiseres;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M. Braun, voorzitter, mr. G.J. Ebbeling en
mr. H.W.M. van Kesteren, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Scholte, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te ’s-Gravenhage (belastingkamer), Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1. - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.