Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/8230 en AWB 12/8232
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 april in de zaken tussen
(AWB 12/8230)
de stichting Stichting Regionale Omroep West, te Den Haag, eiseres
(gemachtigde: mr. A. Th. Meijer, advocaat te Amsterdam),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Dijkgraaf, advocaat te Den Haag)
alsmede
(AWB 12/8232)
de stichting Stichting RTV Rijnmond, te Rotterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. A. Th. Meijer, advocaat te Amsterdam),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Dijkgraaf, advocaat te Den Haag).
Eiseressen worden gezamenlijk aangeduid als eiseressen en afzonderlijk als Omroep West en RTV Rijnmond.
Procesverloop
(in de zaak met nummer AWB 12/8230)
Op 27 september 2011 heeft verweerder het voornemen geuit de bekostiging van Omroep West voor de jaren 2012-2015 te verminderen in die zin dat een korting wordt toegepast van € 1.000.000, - voor 2012 en van € 2.000.000, - voor 2013.
Bij brief van 23 september 2011 heeft Omroep West een subsidieaanvraag ingediend voor 2012. Tevens heeft zij extra subsidies aangevraagd van € 134.000,- en € 450.000, -.
Omroep West heeft bij brief van 12 oktober 2011 haar zienswijze ingediend.
Bij besluit van 19 december 2011 ([nummer 1]) heeft verweerder de korting voor 2012 vastgesteld op € 375.000, - en voor 2013 op € 1.000.000, - (besluit 1a).
Bij besluit van 19 december 2011 ([nummer 2]) heeft verweerder voor het jaar 2012 een subsidie verleend van € 10.219.080, -. In dit besluit is de korting van € 375.000, - verwerkt. Het verzoek om extra subsidies is geweigerd (besluit 1b).
Tegen deze besluiten heeft Omroep West bezwaar gemaakt.
(in de zaak met nummer AWB 12/8232)
Op 27 september 2011 heeft verweerder het voornemen geuit de bekostiging van RTV Rijnmond voor de jaren 2012-2015 te verminderen in die zin dat een korting wordt toegepast van € 500.000, - voor 2012 en van €100.000, - voor 2013.
Bij brief van 21 september 2011 heeft RTV Rijnmond een subsidieaanvraag voor 2012 ingediend. Tevens heeft zij extra subsidies aangevraagd van € 134.000, - en € 450.000, -.
RTV Rijnmond heeft bij brief van 11 oktober 2011 haar zienswijze ingediend.
Bij besluit van 19 december 2011 ([nummer 3]) heeft verweerder de korting voor 2012 vastgesteld op €375.000, - (besluit 2a).
Bij besluit van 19 december 2011 ([nummer 4]) heeft verweerder voor het jaar 2012 een subsidie verleend van € 10.199.572, -. In dit besluit is de korting van € 375.000, - verwerkt. Het verzoek om extra subsidies is geweigerd (besluit 2b).
Tegen deze besluiten heeft RTV Rijnmond bezwaar gemaakt.
(in beide zaken)
De bezwarencommissie van de Provincie Zuid-Holland (Commissie) heeft, na eiseressen te hebben gehoord, op 17 mei 2012 advies aan verweerder uitgebracht.
Bij besluiten van 13 juli 2012 (bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren, deels in afwijking van het advies van de Commissie, ongegrond verklaard.
Tegen de bestreden besluiten hebben eiseressen bij brieven van 22 augustus 2012, ontvangen bij de rechtbank op 23 augustus 2012, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn op 5 maart 2013 ter zitting behandeld. Voor eiseressen zijn verschenen [A] (werkzaam bij RTV Rijmond) en [B] (werkzaam bij Omroep West), bijgestaan door hun gemachtigde. Voor verweerder zijn verschenen W. Ubachs en H. Keizer, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Omroep West en RTV Rijnmond zijn op 26 mei 2009 door het Commissariaat voor de Media aangewezen als publieke regionale media-instelling in de zin van de Mediawet 2008 (Mediawet). Deze aanwijzing geldt voor een periode van vijf jaar en vervalt van rechtswege na afloop van deze periode. De aanwijzing vindt plaats indien wordt voldaan aan de eisen van artikel 2.61 van de Mediawet en indien provinciale staten zich bereid verklaren voor de bekostiging zorg te dragen. Bij brief van 22 april 2009 hebben Provinciale Staten van de provincie Zuid-Holland zich bereid verklaard voor de periode van 25 mei 2009 tot 25 mei 2014 zorg te dragen voor de bekostiging van zowel Omroep West als RTV Rijnmond.
2. De bekostigingsverplichting vloeit voort uit artikel 2.170, eerste lid, van de Mediawet waarin is bepaald dat gedeputeerde staten zorg dragen voor de bekostiging van het functioneren van ten minste één regionale publieke media-instelling in de provincie door vergoeding van de kosten die rechtstreeks verband houden met het verzorgen van de regionale publieke mediadienst, voor zover de kosten niet op andere wijze zijn gedekt, op zodanige wijze dat
a. een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk is en continuïteit van bekostiging is gewaarborgd; en
b. in ieder geval per provincie het in 2004 bestaande niveau van de activiteiten met betrekking tot de verzorging van media-aanbod door de regionale publieke media- instelling(en) ten minste gehandhaafd blijft.
In artikel 2.1, tweede lid, onder d, van de Mediawet is vastgelegd dat het media-aanbod onafhankelijk dient te zijn van overheidsinvloeden, behoudens het bepaalde bij of krachtens de wet.
3. In het Hoofdlijnenakkoord 2011-2015 van april 2011 genaamd “Zuid-Holland verbindt en geeft ruimte” heeft verweerder een visie uitgewerkt voor het provinciebestuur in de periode 2011-2015. In dit Hoofdlijnenakkoord zijn beleidskeuzes gemaakt die gepaard gaan met een bezuinigingstaakstelling van € 32,5 miljoen. Onderdeel van het nieuwe beleid is dat op alle gesubsidieerde instellingen wordt gekort. Voor de regionale omroepen is voor 2012 aanvankelijk besloten tot een korting van 5% (na de zienswijze is dit percentage naar beneden bijgesteld) en voor 2013 is besloten tot een korting van 10 %.
4. De rechtbank dient te beoordelen of verweerder op goede gronden heeft besloten de aangekondigde subsidieverlaging voor 2012 en 2013 (besluit 1a en 2a) respectievelijk subsidieverlening voor 2012 (besluit 1b en 2b) in bezwaar te handhaven.
5. Tussen partijen is in de kern in geschil of de kortingen al dan niet in overeenstemming zijn met het bepaalde in artikel 2.170 van de Mediawet.
6. De rechtbank overweegt allereerst, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 6 februari 2013 (LJN: BZ0700) dat, hoewel de Mediawet bij de inwerkingtreding van subsidietitel 4.2 van de Awb is uitgezonderd van de werkingssfeer van deze titel en rechtstreekse toepassing mist, het in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb verdisconteerde vertrouwensbeginsel ook bij een langdurige bekostigingsrelatie als die met eiseressen van overeenkomstige toepassing is. Dit betekent dat ook een voornemen tot gehele of gedeeltelijke weigering van bekostiging op rechtsgevolg geacht moet zijn gericht vanwege de bescherming die artikel 4:51 van Pro de Awb bij langdurige subsidierelaties biedt.
7. Eiseressen hebben betoogd dat verweerder de beleidsvrijheid mist om subsidie wegens veranderde inzichten of gewijzigde omstandigheden, zoals bezuinigingsdoelen, te weigeren of te verminderen aangezien het bepaalde in artikel 2.170 van de Mediawet de verplichting met zich meebrengt om de regionale publieke omroepen te bekostigen op minimaal het financiële niveau van 2004, met reële indexering.
Zoals de ABRS in de uitspraak van 6 februari 2013 heeft overwogen dient, zowel gezien de tekst als de wetsgeschiedenis van de Mediawet, bij de bekostiging als hier aan de orde te worden uitgegaan van het in 2004 bestaande niveau van activiteiten met betrekking tot de verzorging van het media-aanbod en niet zonder meer van het financiële niveau van 2004 met jaarlijkse indexering. Teneinde de verzorging van een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk te maken, dient de bekostiging op zodanige wijze te geschieden dat in elk geval aan die eis kan worden voldaan.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder in beginsel bevoegd is te korten op het budget, mits het in 2004 bestaande activiteitenniveau zowel kwalitatief als kwantitatief gehandhaafd blijft.
8. Eiseressen hebben zich daarnaast op het standpunt gesteld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij is afgeweken van het advies van de Commissie dat de uitvoeringspraktijk van de bekostiging van hun omroepen zoals die vanaf 2004 heeft plaatsgevonden, waarbij steeds een jaarlijkse indexering heeft plaatsgevonden van het budget van 2004, uitgangspunt dient te zijn, omdat daarmee in ieder geval is voldaan aan de criteria van artikel 2.170 van de Mediawet. Eiseressen hebben aangevoerd dat zij er op mochten vertrouwen dat verweerder deze jarenlang bestaande uitvoeringspraktijk niet zou verlaten. De tussen het IPO (Interprovinciaal Overleg) en de stichting ROOS (Regionale Omroep Overleg) gemaakte afspraken gaan eveneens uit van continuering van de bestaande praktijk, aldus eiseressen.
De rechtbank stelt vast dat dit argument deels berust op een onvolledige lezing van het advies van de Commissie. De Commissie heeft in haar advies gesteld dat afwijking van de uitvoeringspraktijk mogelijk is als verweerder aannemelijk kan maken dat het in 2004 bestaande niveau van activiteiten, uitgaande van een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod, ook met een lager bedrag aan subsidie gehandhaafd kan blijven. Zoals de rechtbank hiervoor onder 7 heeft overwogen gaat ook de ABRS hiervan uit. Van een ondubbelzinnige toezegging over het ongewijzigd continueren van de bestaande subsidierelatie is niet gebleken, nog daargelaten of verweerder daartoe bevoegd zou zijn gelet op het feit dat de verantwoordelijkheid voor het vaststellen van de begroting en daarmee de wijze van besteding niet bij verweerder maar bij provinciale staten berust. De verwijzing ter zitting naar een brief van de Commissaris der Koningin uit 2009 maakt dat niet anders.
Verweerder kan niet gehouden worden aan afspraken tussen het IPO en de Stichting ROOS aangezien deze instanties niet bevoegd zijn tot het nemen van subsidiebesluiten. Naar het oordeel van de rechtbank kan van een gebrekkige motivering van de besluiten, mede gelet op het feit dat verweerder in de bestreden besluiten uitvoerig is ingegaan op de noodzaak en de omvang van de bezuinigingen, niet worden gesproken.
Het betoog slaagt dan ook niet.
9. Eiseressen hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder onvoldoende duidelijk heeft gemaakt hoe zij, ondanks de aangekondigde subsidieverlagingen, in staat moeten worden geacht het activiteitenniveau 2004 te handhaven, uitgaande van een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod.
De rechtbank overweegt dat verweerder er in de bestreden besluiten terecht van uit is gegaan dat gezien het bepaalde in artikel 2.170 van de Mediawet de bewijslast hiervoor, en in het verlengde daarvan de plicht dit zorgvuldig te motiveren, bij verweerder berust en niet bij eiseressen.
Aangezien verweerder zich in de bestreden besluiten heeft beperkt tot de bekostiging over de jaren 2012 en 2013 behoeven de argumenten over de jaren 2014 en 215 geen bespreking.
10. Voor het bepalen van een objectieve kwaliteitsnorm heeft verweerder aansluiting gezocht bij het rapport “Kracht in de Regio” van de Commissie Rutten van juni 2008. Deze adviescommissie is ingesteld door ROOS en IPO met het oogmerk een advies te verkrijgen over de invulling van het begrip “kwalitatief hoogwaardig media-aanbod”. Verweerder heeft de conclusie van deze commissie dat concept 2 voldoet aan het criterium voor kwalitatief hoogwaardige programmering, overgenomen. Bij de taakomschrijving in de samenvatting staat daarover het volgende vermeld:
“Het verzorgen van regionale nieuwsprogramma’s en het belichten van de achtergronden ervan is de kerntaak van de regionale publieke omroep. Regionale omroepen leveren daarmee een belangrijke bijdrage aan de kwaliteit van de discussie over zaken, die de regionale samenleving en haar burgers aangaan. Daarbij moeten de omroepen zich bedienen van een crossmediale aanpak, zodat ze zoveel mogelijk mensen bereiken via televisie, radio en internet en ze een belangrijke positie in het medialandschap kunnen behouden en uitbouwen. Ook kan door de inzet van interactieve toepassingen aan burgers de gelegenheid geboden worden om, meer dan voorheen, actief in discussies te participeren. De commissie Kwalitatief Hoogwaardige Programmering adviseert dat de regionale publieke omroepen daar hun prioriteit leggen bij het besteden van de structurele overheidsfinanciering die sinds 2004 via de provincies tot hen komt.”
Uit de gedingstukken blijkt dat deze bevindingen breed worden gedragen, te weten door de minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW), het IPO en de stichting ROOS.
11. Dat het rapport van de Commissie Rutten is opgevolgd door een oproep van het IPO en de stichting ROOS aan de minister van OCW tot een eenmalige verhoging van de bekostiging voor alle omroepen met € 3.000.000, - en een jaarlijkse verhoging per omroep met € 650.000, - plus de door die instanties geuite wens voor een beoordelingssystematiek op landelijk niveau ten behoeve van de regionale publieke omroep, zoals eiseressen stellen, betekent niet dat de door verweerder uit dit rapport overgenomen maatstaf ter bepaling van een kwalitatief hoge programmering onjuist of onredelijk zou zijn. Het betoog dat elke verschraling van het media-aanbod op voorhand een aantasting inhoudt van het kwalitatief hoogwaardig media-aanbod kan niet slagen. Dat zou tot gevolg hebben dat van een vermindering van de bekostiging, hoe noodzakelijk en/of gering ook, nooit sprake zou kunnen zijn. De noodzaak van een doorlopende, 24uurs uitzending van kwalitatief hoogwaardige programma’s op tv, radio en internet volgt naar het oordeel van de rechtbank niet onverkort uit artikel 2.170 van de Mediawet. Het betoog dat de genoemde norm zo vaag en nietszeggend is dat deze geen enkel onderscheidend vermogen heeft, slaagt evenmin nu in de normering is aangesloten bij algemeen aanvaarde kerntaken van de regionale publieke omroep. Bovendien ligt vast de wijze waarop de programmering in het contact met de burgers plaats zou moeten vinden.
Gelet op de verdeling van verantwoordelijkheden in het regionale omroepbestel kan verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet tot een meer materiële invulling van de toetsingsmaatstaf gehouden worden, aangezien dat al snel tot beoordeling van inhoud en kwaliteit van de programmering zou leiden.
12. Vanuit dit oogpunt heeft verweerder onderzoek verricht naar de binnen zijn organisatie in het kader van de subsidierelatie met eiseressen beschikbare stukken zoals onder meer begrotingen, jaarrekeningen en jaarverslagen, halfjaarlijkse rapportages, beleidsplannen en verslagen. Daarnaast heeft verweerder de financiële situatie van eiseressen, zoals onder meer de hoogte van het eigen vermogen, de gemiddelde jaarlijkse bedrijfsresultaten, de vaste lasten, de gerealiseerde en mogelijke besparingen als gevolg van samenwerking tussen beide omroepen, in kaart gebracht. Met andere besparingen als gevolg van het schrappen van een aantal sinds 2004 ondernomen extra activiteiten (zoals uitzendingen via de satelliet, het aantal dagelijkse nieuwsupdates, het aantal tv-uren en de nachtbezetting) is, samen genomen, een besparing mogelijk van € 1.772.446, - voor Omroep West en € 1.417.602, - voor RTV Rijnmond, aldus verweerder.
13. Aangezien in de besluiten tot subsidieverlening voor 2012 (besluiten 1b en 2b) de voorgenomen kortingen (besluiten 1a en 2a) zijn verwerkt, overweegt de rechtbank mede ten aanzien van die besluiten het volgende.
Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gesteld dat verweerder - bij de motivering van zijn standpunt dat de opgelegde subsidieverlagingen niet tot gevolg hebben dat niet langer aan het vereiste activiteitenniveau van 2004 in de vorm van een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod kan worden voldaan - van onjuiste gegevens en/of van een verkeerde onderzoeksmethode is uitgegaan.
In het bijzonder valt niet in te zien dat, zoals verweerder met verwijzing naar de uitspraken van de ABRS van 17 december 2003 (LJN: AO0331) en 8 augustus 2001 (LJN: AB8254) terecht heeft gesteld, niet mocht worden uitgegaan van de juistheid van de al bij verweerder in het kader van de subsidierelatie aanwezige en voor het overgrote deel door eiseressen zelf verstrekte gegevens. Dat verweerder over onvoldoende informatie zou beschikken om zijn conclusies te trekken, is niet gebleken.
Zoals blijkt uit de gedingstukken en zoals ter zitting van de rechtbank is komen vast te staan, hebben eiseressen de feiten en cijfers die aan de conclusies van verweerder ten grondslag liggen en die zij overigens zelf aan verweerder hebben verstrekt, niet betwist.
Evenmin is betwist dat de korting over 2012 3,6% van het totale subsidiebedrag van beide omroepen bedraagt en dat de korting gezien de totale omzet van de omroepen 2,6% (Omroep West) respectievelijk 2,3 % (RTV Rijnmond) bedraagt.
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat de aangekondigde subsidiekortingen van € 375.000, - voor 2012, de subsidieverleningen voor 2012 waarin deze kortingen zijn verwerkt en de aangekondigde subsidiekortingen voor 2013, niet tot gevolg hebben dat niet langer aan de vereisten van de Mediawet kan worden voldaan. Vervolgens ligt het op de weg van eiseressen om aannemelijk te maken dat de besluiten onjuist of onzorgvuldig moeten worden geacht.
De rechtbank overweegt naar aanleiding daarvan allereerst dat de termijn van de (aangekondigde) subsidieverlagingen niet langer onderwerp van geschil is nadat de ingangsdatum van de kortingen voor 2012 is verschoven van 1 januari 2012 naar 1 april 2012 en de kortingen naar rato, berekend over drie maanden, zijn verminderd.
14. Eiseressen hebben in hoofdzaak betoogd dat verweerder onjuiste conclusies heeft getrokken op basis van de, niet betwiste, feitelijke gegevens.
Partijen verschillen van mening over de aanwending van het eigen vermogen. Omroep West beschikte eind 2011 over een eigen vermogen van € 2.932.550, -. Voor RTV Rijnmond bedroeg het eigen vermogen eind 2011 € 5.000.000,-. Dat deze vermogensvorming een gevolg is van de positieve bedrijfsresultaten over de afgelopen jaren is niet in geschil. De stelling van eiseressen dat het eigen vermogen dient voor lange termijninvesteringen kan niet worden gevolgd omdat in de begroting financiële middelen voor reguliere investeringen (vervangingsinvesteringen) zijn opgenomen.
De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat eiseressen, desgevraagd, niet hebben onderbouwd dan wel aannemelijk gemaakt dat het opgebouwde eigen vermogen noodzakelijk is voor het maken van hoogwaardig media-aanbod. Met verweerder ziet de rechtbank niet in waarom het eigen vermogen van de omroepen -nu dat ruimschoots is gelegen boven de algemeen aanvaarde ondergrens van een solvabiliteit van 0,25- niet zou kunnen worden ingezet voor het opvangen van exploitatietekorten.
De stelling dat verweerder tot te hoge bedrijfsresultaten heeft geconcludeerd omdat in de berekening, bij voorbeeld, de bijzondere lasten en baten buiten beschouwing hadden moeten blijven, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich mee dat die cijfers ook op het totale budget buiten beschouwing zouden moeten blijven.
Onder verwijzing naar de adviesrapportage van de extern deskundige econoom H. Reusch van 11 januari 2006, heeft verweerder gewezen op de mogelijkheden tot het behalen van -verdere- efficiencyvoordelen als gevolg van verdere samenwerking tussen de omroepen. Eiseressen hebben daartegenover slechts gesteld dat de synenergievoordelen van de samenwerking al zijn benut.
Ten aanzien van de overige argumenten zoals het vrijstellen van gelden voor crosssmedialisering door het verschuiven van budgetten, de teruglopende inkomsten uit reclames, het betalen van achtergestelde leningen uit het vermogen, indexeringen die achterlopen op kostenstijgingen overweegt de rechtbank dat deze zijn terug te voeren op de wijze van bedrijfsvoering en het maken van keuzes binnen (deel)budgetten. Zij doen geen afbreuk aan de juistheid van verweerders standpunt.
15. Eiseressen hebben voorts aangevoerd dat verweerder de over 2012 aangevraagde projectsubsidies van € 134.000, - en € 450.000, - ten onrechte heeft geweigerd. Deze subsidies maken integraal onderdeel uit van de bekostiging en zijn noodzakelijk voor het aanbieden van een hoogwaardig media-aanbod. Bovendien is de subsidie van € 134.000, - gedurende drie achtereenvolgende jaren verstrekt zodat verweerder, conform het bepaalde in artikel 4:51 van Pro de Awb, bij de beëindiging van deze subsidie een redelijke termijn in acht had moeten nemen. De door verweerder gehanteerde termijn van twee maanden is te kort. Dit geldt temeer nu van een normale subsidierelatie geen sprake is maar de omroepen tot taak hebben een publieke mediaopdracht te vervullen waarbij niet ineens kan worden besloten een bepaalde activiteit te stoppen.
De rechtbank overweegt dat eiseressen niet hebben betwist dat zij er van op de hoogte waren dat deze incidentele extra subsidie, die buiten de reguliere bekostiging viel, slechts voor de periode van 2009 tot en met 2011 zou worden verleend. Daarnaast overweegt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseressen niet aannemelijk hebben gemaakt dat de geboden termijn onvoldoende zou zijn om de gevolgen van beëindiging van de subsidie van € 134.000, - op te vangen. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51 van Pro de Awb is daarom niet geschaad.
16. De beroepen zijn ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Allewijn, voorzitter, mr. H.W. Vogels en mr. L.M. Reijnierse, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 april 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.