Uitspraak
vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
Zittingsplaats Den Haag
zaaknummer / rolnummer: C/09/425950 / HA ZA 12-1022
Vonnis van 5 juni 2013
in de zaak van
de stichting
STICHTING DAS & BOOM,
gevestigd te Beek-Ubbergen,
eiseres,
advocaat mr. J.P. Heering te Den Haag,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE STAAT DER NEDERLANDEN
(Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie),
gevestigd te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaten mrs. H.J.M. Besselink en P.P. Huurnink te Den Haag.
Partijen zullen hierna Das & Boom en de Staat genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 16 augustus 2012, met 13 producties,
- de conclusie van antwoord, met 3 producties,
- het tussenvonnis van 31 oktober 2012, waarbij een comparitie van partijen is bevolen,
- de brief van mr. Zwier (Das & Boom) van 8 maart 2013, met productie 14,
- de akte houdende wijziging / vermindering van eis van 25 maart 2013 van de zijde van Das & Boom,
- het proces-verbaal van comparitie van 25 maart 2013, met de daarin vermelde stukken,
- de brieven van mr. P.P. Huurnink (de Staat) van 23 april 2013 en van mr. Zwier (Das & Boom) van 25 april 2013 met opmerkingen naar aanleiding van het proces-verbaal.
1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2. Het juridisch kader
De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
2.1. De Vogelrichtlijn (79/409/EEG) heeft als doel om alle in het wild levende vogelsoorten en hun leefgebieden te beschermen. Het korhoen is een vogelsoort in de zin van artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn en opgenomen in Bijlage I bij deze richtlijn.
2.2. Op grond van artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn dienen voor de leefgebieden van de in Bijlage I vermelde soorten, waaronder het korhoen, speciale beschermingsmaatregelen getroffen te worden, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. De Sallandse Heuvelrug (provincie Overijssel) is op 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin artikel 4, eerste lid en tweede lid, van de Vogelrichtlijn, in het bijzonder vanwege de nachtzwaluw en het korhoen.
2.3. De Habitatrichtlijn (92/43/EEG) heeft als doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten (artikel 2, eerste lid, Habitatrichtlijn). Het korhoen is opgenomen in Bijlage II bij de Habitatrichtlijn als diersoort van communautair belang voor de instandhouding waarvan speciale beschermingszones moeten worden aangewezen. Mede ten behoeve van het korhoen is de Sallandse Heuvelrug in 2003 bij de Europese Commissie aangemeld als speciale beschermingszone. In de Habitatrichtlijn wordt deze zone nader aangeduid als Natura 2000-gebied.
2.4. De Habitatrichtlijn verplicht de Staat tot het nemen van maatregelen om achteruitgang van de beschermde soorten en habitats in Natura 2000-gebieden te stoppen en om op den duur een gunstige staat van instandhouding voor deze soorten en habitats te bewerkstelligen. De “staat van instandhouding” van een natuurlijke habitat wordt als “gunstig” beschouwd wanneer:
Artikel 1, onder e, Habitatrichtlijn:
- het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen, en
- de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan, en
- de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig is als bedoeld in letter i);
De “staat van instandhouding” van een soort wordt als “gunstig” beschouwd wanneer:
Artikel 1, onder i, Habitatrichtlijn:
- uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
- het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
- er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
2.5. Artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn luidt voor zover in onderhavig geschil relevant aldus:
Artikel 6
1. (...)
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. (...).
2.6. Krachtens artikel 7 van Pro de Habitatrichtlijn treden de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van de Vogelrichtlijn voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend. Het Natura 2000-gebied Sallandse Heuvelrug omvat derhalve zowel Vogelrichtlijngebied als Habitatrichtlijngebied met eenzelfde beschermingsbepaling: artikel 6 lid 2 van Pro de Habitatrichtlijn.
Het nationale recht
2.7. Omzetting van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn heeft plaatsgevonden door de inwerkingtreding van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) op 1 april 2002 en de Natuurbeschermingswet 1998 op 1 oktober 2005. Op grond van artikel 4, lid 1, onder a Ffw is het korhoen aangemerkt als beschermde inheemse diersoort. Ook is het korhoen opgenomen op de doelsoortenlijst en daarmee aangeduid als een indicator voor natuurkwaliteit. Voorts staat het korhoen op grond van artikel 7, eerste lid, Ffw op de Rode Lijst van vogels, ingedeeld in de subcategorie “ernstig bedreigd”.
2.8. De Staat heeft uitvoering gegeven aan artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn met (onder meer) de artikelen 10a en 19c van de Natuurbeschermingswet 1998. De artikelen luiden aldus:
Artikel 10a
1. Onze Minister wijst gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG en richtlijn 92/43/EEG.
2. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voorzover vereist ingevolge richtlijn 79/409/EEG of
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voorzover vereist ingevolge richtlijn 92/43/EEG.
3. De instandhoudingsdoelstelling, bedoeld in het tweede lid, kan mede betrekking hebben op doelstellingen ten aanzien van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid.
4. en 5. (...).
Artikel 19c
1. Het bevoegd gezag draagt ervoor zorg dat passende maatregelen worden genomen om te voorkomen dat bestaand gebruik de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied verslechtert en dat er door bestaand gebruik storende factoren optreden die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen een significant effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
2. Ter uitvoering van het eerste lid kan het bevoegd gezag degene die bestaand gebruik uitoefent waardoor de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kan verslechteren of waardoor er storende factoren optreden die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen een significant effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen:
a. verplichten binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn informatie te verstrekken over het gebruik;
b. verplichten binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn en met inachtneming van door het bevoegd gezag te geven instructies de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen; of
c. verplichten dat gebruik binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn te staken of te beperken.
3. Het bevoegd gezag stelt belanghebbenden in de gelegenheid hun zienswijze uit te brengen over een voornemen tot het opleggen van een verplichting als bedoeld in het tweede lid, tenzij de verslechtering of verstoring het opleggen van een verplichting terstond noodzakelijk maakt.
4. Het is verboden te handelen in strijd met een verplichting als bedoeld in het tweede lid.
5. Onder «bevoegd gezag» als bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt verstaan:
a. Onze Minister, indien:
1°. voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geen onherroepelijk geworden beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b is vastgesteld, of
2°. het gebruik een krachtens artikel 19d, vijfde lid, aangewezen project of andere handeling is, of het gebruik plaatsvindt in of gevolgen heeft voor categorieën van gebieden die krachtens dat lid zijn aangewezen;
b. gedeputeerde staten, in andere gevallen dan die, bedoeld in onderdeel a.
6. Het eerste tot en met het vijfde lid zijn niet van toepassing op bestaand gebruik dat overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b wordt uitgeoefend.
2.9. In 2006 heeft de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) op de voet van artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 een ontwerpbesluit tot aanwijzing van de Sallandse Heuvelrug gepubliceerd. In de daarbij behorende Nota van toelichting is de instandhoudingsdoelstelling voor het korhoen als volgt geformuleerd:
“Uitbreiding omvang en/of verbetering kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van tenminste 40 hanen.”
Met de toelichting:
“De Sallandse Heuvelrug is het laatste broedgebied van de korhoen in Nederland. De populatieomvang wordt bepaald aan de hand van het aantal hanen. Ondanks intensieve beheersmaatregelen neemt de stand niet toe: na 1997 (32 hanen) is juist een duidelijke terugval opgetreden resulterend in een dieptepunt in 2002 van slechts 8 hanen. In de periode 2003-2005 werden jaarlijks 13-15 hanen geteld. Gezien de landelijk zeer ongunstige staat van instandhouding is uitbreiding van de populatie gewenst. Het gebied heeft in potentie voldoende draagkracht voor een sleutelpopulatie.”
2.10. Zeer recent – na de comparitie van partijen – op 25 april 2013 heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie (hierna: EZL&I) het definitieve aanwijzingsbesluit met de daarbij behorende Nota van toelichting bekend gemaakt. De instandhoudingsdoelstelling voor het korhoen is daarin ongewijzigd gebleven. In de toelichting is opgemerkt:
“De landelijke staat van instandhouding van het korhoen is op de aspecten leefgebied en populatie beoordeeld als “zeer ongunstig”. De landelijke doelstelling sluit hierop aan: “uitbreiding omvang en verbetering kwaliteit leefgebied voor herstel van ten minste 1 sleutelpopulatie van ten minste 40 hanen op de Sallandse Heuvelrug”. De gebiedsdoelstelling hier sluit hierbij aan. De Sallandse Heuvelrug (042) is het enige gebied waar de soort voorkomt. Op langere termijn dient er gestreefd te worden naar meerdere metapopulaties, maar voorlopig is alleen een doel geformuleerd voor het gebied Sallandse Heuvelrug.”
3. De feiten
3.1. De stichting Das & Boom is een stichting die onder andere de gunstige staat van instandhouding van beschermde planten- en diersoorten in Nederland ten doel heeft, waaronder het korhoen (Tetrao tetrix tetrix).
3.2. De Nederlandse korhoenpopulatie is in de afgelopen eeuw sterk in aantal en verspreiding achteruitgegaan en sinds de jaren ’90 komt het korhoen in Nederland alleen nog voor in de Sallandse Heuvelrug.
3.3. Om de teruggang van de populatie korhoenders tegen te gaan heeft de Staat diverse plannen ontwikkeld en maatregelen getroffen. Deze laten zich als volgt samenvatten:
3.3.1. Het korhoen is (zoals hiervoor uiteengezet) zowel op internationaal als op nationaal niveau aangemerkt als een beschermde vogelsoort. Naast de hiervoor genoemde regelgeving is het korhoen als beschermde diersoort opgenomen in Bijlage III bij het Verdrag van Bern van 19 september 1979 inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu (hierna: het Verdrag van Bern).
3.3.2. In 1991 heeft het toenmalige Ministerie van LNV een soortbeschermingplan opgesteld. Dit plan was gericht op het behoud van de populatie korhoenders op de Sallandse Heuvelrug en op de terugkeer van korhoenders in een aantal andere met name genoemde terreinen in Overijssel, Drenthe, Gelderland, Noord-Brabant en Limburg.
3.3.3. De Sallandse Heuvelrug is in 2000 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn. Met het oog hierop en in verband met de op handen zijnde Flora- en faunawetgeving werd aan Alterra (een kennisinstituut voor de Groene Ruimte, verbonden aan de universiteit van Wageningen) en Bureau Waardenburg (adviseurs voor ecologie en milieu) opdracht gegeven om een faunabeheerplan op te stellen voor de inrichting van de Sallandse Heuvelrug.
In dit in 2002 uitgebrachte faunabeheerplan (Alterra-rapport 502: “Faunabeheerplan Nationaal Park Sallandse Heuvelrug i.o.”) is vermeld dat hoewel vanaf 1991 grote inspanningen zijn verricht om het areaal open heide door kap te vergroten en het korhoen daar aanvankelijk goed op leek te reageren, toch wederom een flinke teruggang plaats had gevonden. De onderzoekers concluderen dat voor het behoud op lange termijn verbetering en vergroting van het kernleefgebied noodzakelijk zijn. Als eerste optie voor uitbreiding wordt genoemd het centrale bosgebied dat direct aansluit bij het kernleefgebied, als tweede optie het bosgebied tussen de Sprengenberg, de Holterheide en het Numendal en als derde optie uitbreiding van de open ruimte naar de aangrenzende cultuurgronden die op relatief korte afstand liggen van een voormalig kwelgebied: de Zunasche Heide [onderstreping toegevoegd door de rechtbank]. Over het toekomstperspectief concluderen de onderzoekers het volgende:
“Het is niet te verwachten dat er in de omgeving (binnen 30 km) van de Sallandse Heuvelrug andere levensvatbare populaties van korhoenders zullen ontstaan. Hiertoe zouden op en rondom de overgebleven heiden en hoogvenen, zoals de Lemeler- en Archemerberg, de Borkeld, het Wierdense Veld en de Engbertsdijksvenen, zeer omvangrijke maatregelen dienen te worden genomen [onderstreping toegevoegd door de rechtbank]. Omdat op de cultuurgronden de kansen voor het korhoen steeds verder afnemen, moeten maatregelen ten behoeve van het korhoen vooral worden gezocht in verbetering en vergroting van het heideareaal binnen het huidige plangebied van het Nationaal Park De Sallandse Heuvelrug.
De populatie op de Sallandse Heuvelrug zal dus naar alle waarschijnlijkheid ook in de toekomst geheel geïsoleerd blijven. Hooguit zullen er in de omgeving tijdelijke satellietpopulaties ontstaan. Ondanks een eventuele verdere verruiming van het leefgebied is het perspectief op de langere termijn voor de korhoenders derhalve ongunstig (...).”
3.3.4. In 2003 is de Sallandse Heuvelrug aangemeld als Natura 2000-gebied in de zin van de Habitatrichtlijn.
3.3.5. In het in 2004 door Alterra, in opdracht van het Ministerie van LNV, uitgebrachte rapport, waarin verslag wordt gedaan van een onderzoek naar de genetische verarming binnen de kleine en geïsoleerde populatie korhoenders op de Sallandse Heuvelrug (Alterra-rapport 1122: “Korhoenders op de Sallandse Heuvelrug. Een populatie-genetische analyse van het wel en wee van Nederlands laatste populatie”), is onder meer geconcludeerd dat de Nederlandse korhoenders een lage genetische variatie kennen en dat dit op termijn waarschijnlijk aanleiding kan zijn voor een verminderde fitness en aanpassingsvermogen van het korhoen met een verminderde kans op overleving tot gevolg. Om deze neerwaartse spiraal te doorbreken beveelt Alterra aan om het bestaande leefgebied te verbeteren en te vergroten. Een andere mogelijkheid die Alterra noemt is toevoeging van korhoenders uit wilde populaties of gefokte korhoenders aan de Nederlandse populatie. Doordat de Nederlandse populatie echter genetisch gedifferentieerd is geraakt, is er – naast praktische problemen van de vangst en het transport – een groot risico dat de bijplaatsing niet slaagt.
3.3.6. In 2006 heeft het Ministerie van LNV– naast het ontwerp-aanwijzingsbesluit Sallandse Heuvelrug (zie hiervoor) – ook het Natura 2000 Doelendocument uitgebracht. Dit document geeft het beleidskader weer van de geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen en de daarbij gehanteerde systematiek. Ten aanzien van het (leefgebied van het) korhoen is het volgende vermeld:
“Vergroting areaal (…) droge heiden H4030 (…) én verbeteren van de kwaliteit door vergroting van de variatie in stuctuur en ontwikkeling van geleidelijke overgangen met bos, mede t.b.v. vogelsoorten als duinpieper A255, korhoen A107, nachtzwaluw A224, draaihals A233 en tapuit A277. (…) Herstel gevarieerd leefgebied voor de korhoen A107 met rijk gestructureerde heiden, voldoende rust en geschikte foerageergebieden buiten de heidevelden.”
“De korhoen (A107) komt momenteel slechts in één gebied voor: de Sallandse Heuvelrug (42). Wil de soort duurzaam voor Nederland behouden blijven dan kan niet alleen volstaan worden met verbetering van het leefgebied op de Sallandse Heuvelrug (42) (meer fijnmazige structuur in heidevelden, meer rust, meer adequaat voedselaanbod). Voor het duurzaam behoud zijn meerdere metapopulaties nodig. Gezien het beperkte belang van Nederland voor de soort en de kansrijkheid van noodzakelijke inspanningen wordt vooralsnog alleen een doel voor de instandhouding van deze soort voor de Sallandse Heuvelrug geformuleerd. Verzoeken om herintroductie in andere gebieden zullen in dit licht beoordeeld worden, het spreekt voor zich dat aan de wijze van herintroductie strikte voorwaarden wat betreft te gebruiken genetisch materiaal zijn te stellen.”
3.3.7. In 2008 heeft het Ministerie van LNV tevens het Natura 2000 profielendocument uitgevaardigd (“Profielen Vogels, versie 1 september 2008”) waarin de beschrijvingen van habitattypen en (vogel)soorten waarvoor doelen zijn vastgesteld zijn opgenomen. De staat van instandhouding van het korhoen wordt daarin als zeer ongunstig gekwalificeerd. In de toelichting is onder meer vermeld:
“Aan de directe verbetering van het leefgebied op de Sallandse Heuvelrug wordt veel gedaan. Het gebied is op grote schaal aangepakt en men is overgegaan tot gefaseerde kap van bos. Het beheer is in het belang van het korhoen gericht op het verkrijgen van een meer fijnmazige structuur in de heidevelden, meer rust en een meer adequaat voedselaanbod. Tot nu toe is het gelukt het korhoen in dit gebied te behouden en zijn de aantallen recentelijk min of meer stabiel. Op den duur is uitwisseling met een gezonder ‘laaglandkorhoen’ metapopulatie nodig met verschillende sleutelpopulaties in ons land en daarbuiten. Het korhoen is achteruitgegaan door vermesting en verdroging van de heidegebieden en intensivering van de landbouw in de aangrenzende cultuurlanden waardoor het voedselaanbod voor de kleine jongen te klein is geworden. Ook is de populatie verkleind door versnippering van het leefgebied (enerzijds door verstedelijking en anderzijds door bebossing), predatie en toegenomen onveiligheid (vooral havik en vos).”
De landelijke instandhoudingsdoelstelling in het profielendocument is dezelfde als die in het ontwerp-aanwijzingsbesluit. Daarbij wordt ook het streefbeeld bij de landelijke instandhoudingsdoelstelling vermeld:
“Voor het behoud van het korhoen als broedvogel is een landelijke populatie gewenst van tenminste 250 paren, die zijn verdeeld over minimaal 5 sleutelpopulaties van ieder tenminste 50 hanen. De Nederlandse populatie heeft een toekomst wanneer grootschalige verbeteringen van het leefgebied van de restpopulatie en van verbetering van potentiële leefgebieden gecombineerd met herintroductie in ten minste vier andere gebieden slagen. Een duurzame populatie kan op termijn ontstaan wanneer de samenhang van de Noordwest Europese metapopulatie verbetert en uitwisseling mogelijk wordt. Een geschikt leefgebied vertoont veel afwisseling in landgebruik (heide; landbouwgrond; bos), biedt het korhoen rust en veiligheid (t.o.v. predatoren en verkeer) en voldoende voedsel, zowel voor de jonge als de volwassen vogels.”
3.4. De plannen en beheermaatregelen ten spijt is de korhoenpopulatie alsnog in aantal achteruitgegaan. In 2011 werden slechts vier hanen geteld. In februari 2012 nog slechts twee.
3.5. In een op 17 januari 2012 verschenen concept-rapport van Alterra heeft het instituut aan de terreinbeherende organisaties Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten advies uitgebracht over de mogelijkheden voor versterking van de korhoenpopulatie op de Sallandse Heuvelrug. Als hoofdoorzaak van de recente achteruitgang worden genoemd de slechte voortplantingsresultaten. Alterra geeft als mogelijke verklaringen daarvoor vergrijzing van de populatie, het geringe aantal hanen, weersinvloed en inteeltdepressie. De aanwas is daardoor gering, terwijl er daarnaast een hoge kuikensterfte is, waarschijnlijk voedselgerelateerd, en voorts predatiedruk (van voornamelijk de havik) en menselijke verstoring. In het rapport wordt ook vermeld:
“Op de Sallandse Heuvelrug zijn vele maatregelen verricht die de heidefauna met het korhoen in het bijzonder ten goede zouden moeten komen. Deze maatregelen betreffen het kappen van 300ha bos waardoor het areaal heide is toegenomen van 700 naar 1000 ha; het globaal weer geschikt en bereikbaar maken van aangrenzende cultuurgronden, het zoneren van wandelpaden, het ’s nachts afsluiten van de doorgaande toeristenweg, het kleinschalig maaien en plaggen, het verwijderen van opslag, bosrandbeheer, beperken predatiedruk, beëindigen van intensieve begrazing van schapen, het tegengaan van de verdroging en het verbeteren van het toezicht. De uitvoer van deze maatregelen heeft er waarschijnlijk toe geleid dat de vrije val van het korhoen is gestopt en de soort zich stabiliseerde rond de 10-15 hanen. Vooral de voormalige kapvlaktes blijken door de korhoenders bezocht te worden. Het habitat op de Sallandse Heuvelrug is geschikt voor korhoenders getuige het standhouden van de soort op dit terrein terwijl op andere terreinen de soort al langdurig is verdwenen (...). In de periode 2008-2011 zijn wederom enkele percelen bos gekapt om het heideleefgebied te vergroten en voor de korhoenders te verbeteren. Het nog vast te stellen Natura 2000 beheerplan voorziet in een verdere vergroting van het leefgebied. Vanaf 2009 zijn er op de Sallandse Heuvelrug meerdere beheermaatregelen uitgevoerd. Zo zijn er weer ca. 14 akkers op de heide ontgonnen. Daarnaast is ook begonnen met het kleinschalig branden van delen heide en het consequent maaien, plaggen en bekalken van delen heide. De begrazing met schapen is weer op kleinschalig extensief niveau toepgepast op enkele percelen van 70 ha en vanaf 2012 zal ook op enkele delen begrazing met ingeschaarde runderen plaatsvinden (...).”
“Aangezien er vooralsnog geen eenduidige oorzaak is aan te wijzen die eenvoudig kan worden verholpen is ook niet in te schatten of de populatie duurzaam in stand kan worden gehouden. De trend van het korhoen in West-Europa is niet hoopgevend. Aan de andere kant doet het korhoen het op de Luneburgerheide wel goed en lijkt die populatie van 100 hanen veilig (...). Onder gunstige omstandigheden kan het korhoen dus blijkbaar overleven (...).”
“Hoe nu verder?
Realisatie van de Natura 2000 doelstelling van 40 hanen lijkt ver weg. Kunstmatig ingrijpen in een populatie door bijplaatsen is altijd een laatste redmiddel en niet geheel zonder risico’s van verstoring en toename van de sterfte. Vandaar dat het van belang is of de mogelijke risico’s van dergelijke maatregelen opwegen tegen de verwachte winst. Gesteld kan worden dat de populatie niet levensvatbaar is en dus dat de risico’s daar weinig aan toevoegen, hooguit het proces van uitsterven versnellen. De verwachte winst kan in gunstige omstandigheden er toe leiden dat de populatie een positieve impuls ontvangt en daarmee uit de directe kritieke fase komt. Het bijplaatsen van dieren vanuit de eigen populatie of met dieren van externe populaties is dan ook een belangrijk laatste redmiddel.”
Uit het concept-rapport van Alterra volgt kort samengevat dat ondanks de vele maatregelen die ten behoeve van de korhoenpopulatie zijn genomen, het korhoen thans acuut met uitsterven wordt bedreigd. De oorzaak voor deze achteruitgang is niet eenduidig. Er zijn meerdere verklaringen mogelijk. Om uitsterven te voorkomen, beveelt Alterra aan over te gaan tot bijplaatsing van wilde korhoenders uit andere Europese gebieden.
3.6. Bij brief van 20 april 2012 heeft de Staatssecretaris van EZL&I toestemming verleend aan Staatsbosbeheer voor het bijplaatsen van wilde korhoenders uit Zweden. Gedurende de periode van 20 april 2012 tot 20 april 2017 mogen jaarlijks maximaal 25 korhoenders op de Sallandse Heuvelrug worden bijgeplaatst. Het project moet worden stopgezet, ofwel wanneer er meer dan veertig hanen in het gebied aanwezig zijn, ofwel wanneer er geen hanen meer in het gebied aanwezig zijn. De Staatssecretaris overweegt daartoe onder meer:
“Gezien de staat van de populatie is de kans op spontaan herstel of immigratie vanuit andere populaties nihil (…). Het leefgebied op de Sallandse Heuvelrug is geschikt voor korhoenders en heeft de potentie om een groot aantal korhoenders te herbergen. Het bijplaatsen van korhoenders op de Sallandse Heuvelrug mag gezien worden als de juiste oplossing.”
3.7. Op 24 april 2012 hebben de Gedeputeerde Staten van Overijssel vergunning verleend aan Staatsbosbeheer voor het bijplaatsen van korhoenders in de periode vanaf april 2012 tot december 2013. Sindsdien zijn (tenminste) vijf korhoenders bijgeplaatst.
4. Het geschil
4.1. Das & Boom vordert bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de Staat te gebieden om:
I. vanaf het moment van betekening van het in dezen te wijzen vonnis, ervoor te zorgen dat het reeds bestaande leefgebied van het korhoen op de Sallandse Heuvelrug beheerd kan (blijven) worden op een dusdanige wijze dat het geschikt leefgebied blijft, en waar nodig geschikt wordt gemaakt, voor het korhoen;
II. ervoor te zorgen:
i. dat de 115 hectare grond die door de provincie Overijssel is vrijgemaakt in het landinrichtingsproject Rijssen (Zunasche Heide) wordt ingericht als geschikt leefgebied voor het korhoen (volgens de meest recente kennis en inzichten) en dat dit door middel van een ecologische verbindingszone wordt verbonden met het reeds bestaande leefgebied op de Sallandse Heuvelrug;
ii. dat de heide terreinen Lemel-&Archemerberg, Borkeld en Wierdenseveld worden ingericht als geschikt leefgebied voor het korhoen (volgens de meest recente kennis en inzichten) en dat deze door middel van ecologische verbindingszones worden verbonden met het reeds bestaande leefgebied op de Sallandse Heuvelrug;
iii. dat 3 andere gebieden, althans een door de rechtbank in goede justitie te bepalen aantal andere gebieden, worden ingericht als geschikte leefgebieden voor meta-populaties korhoenders van elk tenminste 50 hanen, van volgens de meest recente kennis en inzichten voldoende omvang, en dat deze door middel van ecologische verbindingszones onderling en met het reeds bestaande leefgebied op de Sallandse Heuvelrug worden verbonden;
iv. dat met de inrichting van de onder II.i en II.ii bedoelde leefgebieden en verbindingszones wordt gestart in het eerstvolgende beheerseizoen na betekening van het in dezen te wijzen vonnis, althans binnen een door de rechtbank in goede justitie te bepalen termijn;
v. dat de onder II.i en II.ii bedoelde gebieden en verbindingszones zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen 5 jaar na betekening van het in dezen te wijzen vonnis, althans binnen een door de rechtbank in goede justitie te bepalen termijn, zijn ingericht voor het korhoen;
vi. dat met de inrichting van de onder II.iii bedoelde nieuwe leefgebieden voor meta-populaties korhoenders wordt gestart in het eerstvolgende beheerseizoen nadat het korhoen zich voor het eerst succesvol heeft voortgeplant in het onder II.i of II.ii bedoelde leefgebied voor een meta-populatie en dat deze gebieden uiterlijk 5 jaar later, althans binnen een door de rechtbank in goede justitie te bepalen termijn, zijn ingericht voor het korhoen en door middel van ecologische verbindingszones onderling zijn verbonden;
vii. dat de onder II.i en II.iii bedoelde gebieden beheerd kunnen (blijven) worden op een dusdanige wijze dat deze na inrichting geschikt leefgebied blijven, en waar nodig weer geschikt worden gemaakt, voor het korhoen;
III. ervoor te zorgen:
i. dat, vanaf het moment van betekening van het in dezen te wijzen vonnis, bij de reeds bestaande populatie op de Sallandse Heuvelrug jaarlijks tijdig voor de baltsperiode van het korhoen, en in ieder geval tot het moment waarop het korhoen duurzaam kan voortbestaan in Nederland, wilde en genetisch niet verwante korhoenders worden bijgeplaatst, in een dusdanig aantal en op een dusdanige wijze dat acuut uitsterven en verdergaande genetische verarming van de populatie worden voorkomen;
ii. dat in de onder II.i en II.ii bedoelde gebieden, voor het eerst tijdig voor de eerste baltsperiode van het korhoen, nadat de gebieden zijn ingericht voor het korhoen en vervolgens jaarlijks tot het moment waarop het korhoen duurzaam kan voortbestaan in Nederland, wilde en genetisch niet verwante korhoenders worden uitgezet, in een dusdanig aantal en op een dusdanige wijze dat een levensvatbare populatie korhoenders kan ontstaan;
iii. dat in de onder II.vi bedoelde nieuwe leefgebieden voor meta-populaties korhoenders, voor het eerst tijdig voor de eerste baltsperiode van het korhoen, nadat deze gebieden zijn ingericht voor het korhoen en vervolgens jaarlijks tot het moment waarop het korhoen duurzaam kan voortbestaan in Nederland, wilde en genetisch niet verwante korhoenders worden uitgezet, in een dusdanig aantal en op een dusdanige wijze dat er levensvatbare meta-populaties korhoenders kunnen ontstaan;
IV. alles te doen en niets na te laten om ervoor te zorgen dat het leefgebied van het korhoen in Nederland wordt uitgebreid tot een omvang die, volgens de meest recente kennis en inzichten, groot genoeg is om het korhoen duurzaam te laten voortbestaan in Nederland, alsmede dit leefgebied door middel van het realiseren van ecologische verbindingszones onderling te verbinden c.q. verbonden te houden, een en ander op een dusdanige wijze dat het korhoen effectief kan worden beschermd in Nederland;
V. alles te doen en niets na te laten om het korhoen in Nederland in een gunstige staat van instandhouding te brengen en te houden, waaronder begrepen het achterwege laten van het (laten) schrappen van (potentiële) leefgebieden en (potentiële) verbindingszones voor het korhoen die noodzakelijk zijn om het korhoen in staat te stellen duurzaam voort te bestaan in Nederland;
VI. met veroordeling van de Staat in de kosten van deze procedure, met rente.
4.2. Das & Boom heeft aan haar vordering het volgende ten grondslag gelegd.
De Staat handelt onrechtmatig wegens schending van het Biodiversiteitsverdrag (artikelen 5 en 8, onder f), het Verdrag van Bern (artikelen 2, 4, 9 en 11, eerste lid), de Vogelrichtlijn (artikelen 2, 3, 4, 5 en 9), de Habitatrichtlijn (artikelen 6 en 12), de Ffw (artikelen 2, 7, 9 en 75), alsmede de Natuurbeschermingswet 1998 (artikel 10a e.v.). De Staat is op grond van deze (inter)nationale regelgeving gehouden om speciale beschermingszones voor het korhoen aan te wijzen en daarin de instandhoudingsmaatregelen te nemen die nodig zijn om het korhoen in staat te stellen om in zijn verspreidingsgebied voort te bestaan en zich voort te planten. De Staat is voorts gehouden om maatregelen te nemen om achteruitgang van de kwaliteit van de korhoen-habitat en het optreden van storende factoren te voorkomen. De Staat laat na de nodige maatregelen te nemen om het korhoen in staat te stellen te overleven in Nederland. De Staat verzuimt (tijdig) uitvoering te geven aan de volgens wetenschappelijke inzichten – overgenomen in diverse beleidsdocumenten – voor een gunstige staat van instandhouding vereiste uitbreiding van het leefgebied van het korhoen, zodanig dat zich daarin meerdere meta-populaties kunnen vestigen, althans verzuimt om (tijdig) de daarvoor benodigde financiën beschikbaar te stellen.
4.3. De Staat voert gemotiveerd verweer. De Staat betwist niet dat hij op grond van inter(nationale) regelgeving gehouden is tot bescherming van het korhoen. De Staat betoogt echter dat hij op grond van deze regelgeving niet gedwongen kan worden tot het treffen van specifieke maatregelen, omdat de Staat een ruime beoordelingsvrijheid toekomt om vast te stellen welke maatregelen passend en noodzakelijk zijn om het korhoen in Nederland in een gunstige staat van instandhouding te brengen en te houden. Subsidiair stelt de Staat zich op het standpunt dat hij met de door hem getroffen beheermaatregelen en onderzoeken aan zijn beschermingsplicht heeft voldaan en ook thans voldoet.
4.4. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
5. De beoordeling
5.1. De maatregelen die Das & Boom vorderen komen er in essentie op neer dat het bestaande leefgebied van het korhoen binnen nu en vijf jaar wordt uitgebreid met (a) het naastgelegen gebied (Zunasche heide), (b) drie andere heideterreinen (Lemele-&Archemerberg, Borkeld en Wierdenseveld en (c) met nog drie andere gebieden voor de vestiging van andere meta-populaties. Daarnaast vordert Das & Boom als maatregel dat in het bestaande gebied en in de nieuw in te richten leefgebieden korhoenders worden bijgeplaatst danwel uitgezet.
5.2. De door Das & Boom gevorderde maatregelen vallen onder het bereik van artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn, waaruit voor de Staat de verplichting voortvloeit om in een Natura 2000-gebied, in dit geval: de Sallandse Heuvelrug, passende maatregelen te nemen ter voorkoming van (verdere) achteruitgang van de (gunstige) staat van instandhouding van het korhoen en zijn habitat. De rechtbank zal het geschil in het licht van deze richtlijnbepaling beoordelen en de door Das & Boom aan haar vorderingen mede ten grondslag gelegde verdragsbepalingen verder buiten beschouwing laten, nu de door Das & Boom ingeroepen verdragsbepalingen, voor zover daarop al een rechtstreeks beroep kan worden gedaan, met betrekking tot de gevorderde maatregelen niet meer of andere rechten toekennen dan artikel 6 lid 2 van Pro de Habitatrichtlijn.
5.3. Artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn legt aan de Staat een resultaatsverplichting op. Dat betekent dat de Staat positieve beheermaatregelen moet treffen, zolang de kwaliteit van het gebied of de soort achteruit dreigt te gaan, ongeacht de oorzaak van deze achteruitgang (dus ook bij bijvoorbeeld natuurlijke ontwikkelingen als klimaatverandering). Daarmee zijn de grenzen van de aan de Staat gelaten beoordelingsvrijheid onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig omschreven en kan – nu tussen partijen niet in geschil is dat onder de gegeven omstandigheden de Staat gehouden is om maatregelen ten behoeve van het korhoen en zijn habitat te treffen – Das & Boom hetzij via de Natuurbeschermingswet 1998, meer in het bijzonder artikel 19c waarin artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd, en de Ffw, hetzij via de directe werking van de richtlijnbepaling, een beroep doen op het in deze bepaling neergelegde beschermingsregime.
5.4. De vraag rijst vervolgens of Das & Boom de Staat kan verplichten tot het treffen van bepaalde concrete maatregelen. De Staat heeft immers aangevoerd dat voor zover Das & Boom een beroep toekomt op enig artikel uit de Vogel- en Habitatrichtlijn, de door haar gevorderde, in het petitum omschreven, maatregelen niet kunnen worden afgedwongen, omdat voor de vraag welke maatregelen de Staat moet treffen ter uitoefening van de in de artikelen omschreven verplichting, hem discretionaire ruimte is gegeven.
5.5. Dat aan de Staat discretionaire ruimte is gelaten om te beoordelen welke maatregelen in het gegeven geval als passend moeten worden beschouwd, is juist. Deze discretionaire ruimte is echter niet onbeperkt. Uitgangspunt is dat de Staat bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstelling van de Habitatrichtlijn: het behoud en herstel van de gunstige staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna in Europa. De discretionaire ruimte vindt daarin zijn begrenzing. Het staat de Staat daarbij vrij om te bepalen welke maatregelen hij kiest voor de uitvoering van de onder de richtlijn bestaande verplichtingen, maar die vrijheid mag er niet toe leiden dat de staat van instandhouding van de soort zodanig verslechtert dat er gevaar ontstaat voor de gunstige staat van instandhouding van de soort. Naarmate de staat van instandhouding ongunstiger wordt, neemt de discretionaire ruimte af. Een achteruitgang van de instandhouding verhoogt immers de urgentie tot het treffen van herstelmaatregelen. Uit de verplichting om bij te dragen aan de gunstige staat van instandhouding, vloeit daarnaast voort dat de te treffen maatregelen effectief moeten zijn. De verplichting van de Staat vindt ten slotte zijn begrenzing in de proportionaliteit van de te treffen maatregelen. Het onmogelijke kan niet worden geëist. Tegen deze achtergrond moet worden beoordeeld of de door Das & Boom gevorderde maatregelen, gegeven de discretionaire ruimte van de Staat, voor toewijzing in aanmerking komen.
5.6. Het door de Staat na te streven doel is de gunstige staat van instandhouding van het korhoen. De Staat heeft zich vooralsnog toegelegd op het behoud en uitbreiding van de aanwezige sleutelpopulatie op de Sallandse Heuvelrug. De Staat heeft zich ten doel gesteld om deze habitat geschikt te maken voor een groep van 40 hanen. Wetenschappelijk onderzoek bevestigt dat het leefgebied op de Sallandse Heuvelrug groot genoeg is voor een dergelijke groep. De door de Staat genomen beheermaatregelen zijn gericht geweest op verbetering van het bestaande leefgebied, opdat het gestelde doel van 40 hanen zou kunnen worden bereikt. Door verschillende oorzaken hebben de getroffen maatregelen echter niet het gewenste effect gesorteerd. De staat van instandhouding van de bestaande populatie is kritiek daar deze acuut met uitsterven wordt bedreigd. Om dit tegen te gaan heeft de Staat thans besloten tot de maatregel van bijplaatsing. Daarnaast wordt onderzoek gedaan en worden binnen het bestaande leefgebied maatregelen getroffen om mogelijke oorzaken, zoals hoge kuikensterfte, predatiedruk en menselijke verstoring, tegen te gaan.
5.7. Op basis van de in 5.6 genoemde feiten en omstandigheden concludeert de rechtbank dat de Staat voldoet aan de hem opgedragen verplichting tot het treffen van positieve beheermaatregelen om achteruitgang van de staat van instandhouding van het korhoen binnen het bestaande leefgebied tegen te gaan.
5.8. Uit wetenschappelijk onderzoek en het profieldocument volgt echter dat een gunstige staat van instandhouding van het korhoen eerst kan worden bereikt wanneer er binnen Nederland minimaal vijf sleutelpopulaties bestaan van ieder tenminste 50 hanen. De vraag is of het de Staat onder de gegeven omstandigheden vrij staat om zich - zoals hierboven omschreven - een beperkt doel te stellen. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Hoewel het op de lange termijn aangewezen is om het bestaande leefgebied van het korhoen uit te breiden om voor deze een gunstige staat van instandhouding te bereiken, kan het treffen van deze maatregel op dit moment in redelijkheid niet van de Staat worden gevergd, omdat uitbreiding van het bestaande leefgebied niet een effectieve maatregel is om het korhoen onder de huidige omstandigheden voor uitsterven te behoeden. Dat effect kan alleen worden verwacht van de maatregel van bijplaatsing. Pas wanneer de korhoenpopulatie werkelijk zal groeien, doet zich de vraag voor op welke moment – mede voor het behoud en herstel van de populatie – een start moet worden gemaakt met de uitbreiding en inrichting van nieuw leefgebied, al dan niet gepaard gaande met uitzetting van korhoenders in die gebieden. De vorderingen van Das & Boom zijn dan ook prematuur.
5.7. Het voorgaande leidt derhalve tot de conclusie dat de wijze waarop de Staat thans uitvoering geeft aan de hem opgelegde verplichting tot het voorkomen van achteruitgang van de stand van instandhouding van het korhoen, niet onrechtmatig is, althans niet dwingt tot het treffen van de door Das & Boom gevorderde maatregelen. De vorderingen van Das & Boom zullen dan ook worden afgewezen.
5.8. Das & Boom zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Staat worden begroot op:
- griffierecht € 575,00
- salaris advocaat 768,00 (2,0 punten × tarief € 384,00)
Totaal € 1.343,00
6. De beslissing
De rechtbank
6.1. wijst de vorderingen af,
6.2. veroordeelt Das & Boom in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 1.343,00, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW Pro over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
6.3. veroordeelt Das & Boom in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 131,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat indien Das & Boom niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 68,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak,
6.4. verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage, mr. J.W. Bockwinkel en mr. I. Brand en in het openbaar uitgesproken op 5 juni 2013.