Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Team Handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/439520 / KG ZA 13-306
Vonnis in kort geding van 2 mei 2013
in de zaak van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Rentokil Initial B.V.,
statutair gevestigd te Nieuwegein,
eiseres,
advocaat mr. M.R. de Boer te Woerden,
tegen:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat)
zetelend te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mr. A.C.M. Prasing-Remmé te Utrecht,
waarin zich heeft gevoegd aan de zijde van gedaagde:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
OBN Ongediertebestrijding Nederland B.V.,
gevestigd te Hasselt,
advocaat mr. J.A. de Rooij te Den Haag.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘Rentokil’, ‘de Staat’ en ‘OBN’.
1. Het incident tot voeging
OBN heeft gevorderd zich te mogen voegen aan de zijde van de Staat. Ter zitting van 17 april 2013 heeft de Staat verklaard geen bezwaar te hebben tegen de voeging. Rentokil heeft wel bezwaar gemaakt. OBN is toegelaten als gevoegde partij, aangezien zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij daarbij – als partij aan wie voorlopig is gegund – voldoende belang heeft. Voorts is niet gebleken dat de toewijzing van de gevorderde voeging in de weg staat aan de vereiste spoed bij dit kort geding en de goede procesorde in het algemeen. Het had weliswaar op de weg van OBN gelegen de door haar gewenste voeging eerder aan te kondigen, maar ook in dat geval zou haar materiële verweer eerst ter zitting zijn gevoerd.
2. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 17 april 2013 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1. Rentokil is een bedrijf dat service biedt op het gebied van ongediertebestrijding. In april 2009 hebben Rentokil en de Staat een raamovereenkomst gesloten tot het verrichten van diensten op het gebied van plaagdierbeheersing. Deze overeenkomst is geëxpireerd per 31 maart 2013.
2.2. Rijkswaterstaat heeft op 21 november 2012 een Beschrijvend Document gepubliceerd waarmee een Europese aanbestedingsprocedure inzake het Plaagdiermanagement wordt aangekondigd. De openbare procedure bestaat uit een selectiefase en een gunningsfase. In het Beschrijvend Document staat onder meer vermeld:
“ 1.1 Doelstelling
Opdrachtgever wil met deze Europese aanbesteding komen tot één Overeenkomst met één Opdrachtnemer die volledig in de behoefte voorziet van Plaagdiermanagement.
(...)
4.5 Gunningscriteria
De opdracht wordt gegund aan de Inschrijver die op basis van de gunningscriteria de economisch meest voordelige Inschrijving heeft gedaan.
(...)
Gunningscriteria
Gunningscriteria Weging
G3 Prijs 40 %
G4 Kwaliteit 60 %
SubCriterium 1 Implementatie 50 %
SubCriterium 2 Inrichten van de relatie 50 %
(...)
G4: Kwaliteit
Het betreft hier de beantwoording op de gestelde vragen zoals die zijn opgenomen in bijlage 6.
(...)
4.7 Wijze van beoordeling kwaliteit
Bij de beoordeling van de (sub)gunningscriteria worden de Inschrijvingen van de Inschrijvers in vergelijking met andere Inschrijvers beoordeeld. Daarbij worden scores toegekend op een schaal van 1 tot 10, volgens onderstaande schaalverdeling. Deze scores worden vervolgens omgerekend naar het te behalen percentage per (sub)gunningscriteria.
Score Betekenis
1 Onvoldoende
4 Voldoende
7 Goed
10 Uitmuntend
4.8 Beoordelingssystematiek gunningcriterium kwaliteit
Ieder lid van het Beoordelingsteam zal allereerst de ontvangen Inschrijvingen individueel vergelijken en beoordelen aan de hand van de opgestelde gunningscriteria. Vervolgens zullen in een voltallige sessie met het Beoordelingsteam de individuele scores worden besproken. Het doel van deze sessie is om te komen tot één eenduidige score per (sub)gunningcriterium.”
2.3. In bijlage 6 bij het Beschrijvend Document staat onder meer vermeld:
“Vraag 1: Implementatie
Opdrachtgever hecht grote waarde aan de kwaliteit, de continuïteit en uniformiteit van de Dienstverlening. Welke stappen worden er tijdens de implementatiefase gezet, welke vijf meest relevante risico’s ziet u en op welke wijze worden deze risico’s beheerst?
Geef uw antwoord op maximaal 4 A4.
Uw antwoord wordt beoordeeld op basis van onderstaande criteria:
• Relevantie van de risico’s en de betreffende beheersmaatregelen en de wijze van beheersing.
• De taakverdeling tijdens de implementatiefase tussen Opdrachtgever en Opdrachtnemer. Waarbij geldt hoe minder tijdsinvestering voor Opdrachtgever (ontzorging), met inachtneming van het op de juiste momenten betrekken van Opdrachtgever, hoe hoger de score.
• De mate waarin de te nemen stappen en beheersmaatregelen blijk geven van een gedegen inzicht in de visie en de behoefte van Opdrachtgever en de mate waarin de te nemen beheersmaatregelen op effectieve wijze bijdragen aan het realiseren van de opdracht. Hierbij geldt hoe logischer de opbouw van de stappen en wat de betreffende stap oplevert voor Opdrachtgever, hoe hoger de score
Vraag 2: Inrichten van de relatie / beleefde prestatie.
Zoals beschreven in bijlage 10 Toetsplan is de beleefde prestatie een belangrijk onderdeel van de beoordeling van de kwaliteit van Dienstverlening.
Op welke wijze gaat u invulling geven aan de onderstaande onderwerpen zoals nader beschreven in het toetsplan, onder hoofdstuk 3 “beleefde Prestatie”
• Samenwerking
• Werkrelatie
• Omgaan met meldingen van overlast
Geef uw antwoord op maximaal 2 A4.
Uw antwoord wordt beoordeeld op de volgende criteria:
• De wijze waarop u invulling gaat geven aan de beleefde prestatie om te zorgen dat u wordt ervaren als een pro-actieve Opdrachtnemer. Waarbij geldt hoe beter de Opdrachtnemer voldoet aan de behoefte van de Opdrachtgever, hoe hoger de score.
• De wijze waarop het niveau van de beleefde prestatie geborgd is en waar nodig verbeterd wordt. Waarbij geldt hoe beter de activiteiten bijdragen aan de borging van de beleefde prestatie, hoe hoger de score.”
2.4. In het bijlage 10 bij het Beschrijvend Document, het Toetsplan, staat onder meer vermeld:
“1.1 Waarom prestatiemeten
(...)
Het contract voor plaagdieren is een prestatiecontract. Dit wil zeggen dat is gespecificeerd welk resultaat de Opdrachtgever wenst. Binnen het kader zoals gespecificeerd in dit contract is het vrij aan de leverancier om dit resultaat te realiseren. De achterliggende gedachte hierachter is dat de markt zelf het beste in staat is om invulling te geven aan de wijze, waarop dit resultaat het beste tot stand komt.
(...)
3 Beleefde prestatie
De beleefde prestatie wordt gemeten door middel van een enquête (voortgangsrapportage) onder de contracttoezichthouders van de Opdrachtgever. Hierbij wordt gewerkt met vaste vragen en antwoordmogelijkheden.
De voortgangsrapportage geeft een score over de beleefde prestatie op houding en gedrag van Opdrachtnemer op operationeel niveau.
Deze wordt minimaal elk halfjaar en maximaal 1 keer per kwartaal ingevuld. De voortgangsrapportage bevat drie vragen welke gaan over de volgende onderwerpen.
a) Samenwerking
b) Werkrelatie
c) Omgaan met meldingen van overlast
De vragen met uitgeschreven keuzemogelijkheden zijn uitgeschreven in paragraaf 3.1.
Per vraag kent men 4 antwoordmogelijkheden te weten a, b, c of d. In tabel 3.1 zijn de antwoordmogelijkheden de bijbehorende scores en betekenis weergegeven.
Antwoord Score Houding en gedrag
a. 1 Passief
b. 4 Reactief
c. 7 Actief
d. 10 Proactief”
2.5. Rentokil en OBN hebben tijdig ingeschreven op de aanbesteding. In de inschrijving van Rentokil staat onder meer vermeld:
“In antwoord op uw vraag welke stappen zullen worden gezet tijdens de implementatiefase, schetsen wij u het volgende:
Rentokil is de huidige leverancier op de locaties van Rijkswaterstaat. Dit geeft ons, ten opzicht van overige aanbieders, de unieke positie dat gunning van de opdracht aan Rentokil inhoudt dat er geen implementatiefase zal hoeven plaatsvinden. De bestaande ongediertebeheersplannen zijn per locatie al van kracht en zullen worden gecontinueerd. Wel stellen we voor het vervolg van de samenwerking te starten met een bijeenkomst waar vanuit Rentokil operationeel leidinggevenden aanwezig zullen zijn. Gemaakte afspraken, volgend uit de Europese aanbesteding Plaagdiermanagement, zullen hier worden toegelicht.
Volgend op de kick-off zal een landelijke instructie worden opgesteld die beschikbaar wordt gesteld voor servicemanagers en service supervisors. Op deze manier willen we gemaakte afspraken borgen en tevens continuïteit garanderen, ook over een langere periode.
Verder stellen we voor gedurende het jaar op regelmatige basis overleg te plannen, bij voorkeur per kwartaal. (...)
Rentokil hecht veel belang aan de totale ontzorging van Rijkswaterstaat op het gebied van plaagdiermanagement. De tijd die Rijkswaterstaat investeert is beperkt tot het initiële gesprek en het verstrekken van toegang tot de locatie.”
2.6. Bij brief van 8 maart 2013 heeft Rijkswaterstaat aan Rentokil bericht:
“Na zorgvuldige analyse is gebleken dat uw inschrijving niet voor gunning van de opdracht in aanmerking komt.
In onderstaande tabel treft u uw score aan ten opzichte van de economisch meest voordelige inschrijver.
Leverancier Implementatie Inrichten relatie Prijs Totaal-score
OBN 30,00% 21,00% 27,95% 78,95%
Rentokil 12,00% 12,00% 34,35% 58,35%
De beoordeling van het gunningcriterium Implementatie heeft geresulteerd in de score 4 (voldoende).
Motivering:
Het risico m.b.t. de communicatie is relevant. In de tekst wordt aangegeven dat risico’s waargemaakt gaan worden i.p.v. beheerst. De genoemde beheersmaatregel is goed omschreven en effectief.
De beheersmaatregel m.b.t. het risico samenwerking (adviezen worden niet goed opgevolgd) geeft aan dat adviezen regelmatig bekeken worden en bij tijdsoverschrijding wordt RWS geïnformeerd en verzocht het advies alsnog uit te voeren. Dit is volgens IPM een regulier proces dus niet specifiek een implementatierisico.
Verder worden er verschillende (plaagdier) risico’s benoemd die onderdeel uitmaken van het reguliere IPM proces en niet relevant zijn voor de implementatiefase (specifiek ongedierte op 24 uurs locaties, knaagdieren op locatie).
De implementatiestappen zijn niet uitgeschreven. Er is enkel aangegeven dat afspraken n.a.v. de aanbesteding worden toegelicht en dat er een landelijke instructie wordt gegeven.
RWS hecht waarde aan de ontzorging (initieel gesprek en verstrekken van toegang zijn de enige inspanningen voor RWS). Dit is in tegenspraak met de benoemde kwartaalgesprekken en de verstrekte adviezen aan RWS. Tevens geeft de serviceman terugkoppeling van de inspectie. Uit het genoemde blijkt een traditionele werkwijze.
Er is niet genoemd dat eerst de behoefte van de klant wordt geïnventariseerd (hoe wil de klant worden ontzorgd?).
Er zijn twee relevante risico’s benoemd. De beheersmaatregelen voor het risicogebied communicatie zijn goed. De overige risico’s zijn gebaseerd op het reguliere IPM proces en niet specifiek voor de implementatie. Rentokil laat niet zien dat het contractconcept wordt begrepen. M.b.t. de ontzorging en inzicht in de behoefte en visie van RWS spreekt Rentokil zichzelf tegen.
De beoordeling van het gunninscriterium Inrichten van de relatie heeft geresulteerd in de score 4 (voldoende).
Motivering: Er wordt met name de inrichting en de werkwijze van het accountmanagement en de back office beschreven. Verder is aangegeven dat de succesfactor gelegen is in het feit dat Rentokil beschikt over een landelijk netwerk van verkoopadviseurs. RWS ziet echter de link met verkoopadviseurs niet (snel reageren op vragen en meldingen). Hiermee laat Rentokil niet zien dat het gevraagde concept (all-in prijs voor totale ontzorging) wordt begrepen.
Er is nergens iets vermeld over klanttevredenheidsmetingen (wat wil de klant). Het “wat” is door Rentokil omschreven maar niet het “hoe”.
Er wordt aangegeven dat na elk bezoek terugkoppeling en adviezen worden gegeven. De behoefte vanuit RWS is juist ontzorging m.b.t. de totale uitvoering van plaagdiermanagement.
Er wordt nauwelijks ingegaan op de borging van de uitgevoerde prestatie en mogelijke verbeteringen (bijv. door middel van een klanttevredenheidsonderzoek). Proactiviteit komt daarmee niet voldoende naar voren.”
3. Het geschil
3.1. Rentokil vordert, zakelijk weergegeven:
primair:
I. de Staat te verbieden de opdracht definitief te gunnen, op straffe van verbeurte van een dwangsom;
II. de verdere voortgang van de onderhavige aanbestedingsprocedure te staken en gestaakt te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom en – voor zover de Staat de opdracht nog zou wensen te vergeven – de Staat te gebieden een nieuwe aanbestedingsprocedure te starten die beantwoordt aan de regels en beginselen van een Europese aanbesteding;
subsidiair:
III. de Staat te verbieden de opdracht definitief te gunnen, op straffe van verbeurte van een dwangsom;
IV. indien en voor zover de Staat de opdracht nog zou wensen te vergeven, de Staat te gebieden de ontvangen inschrijvingen opnieuw te doen beoordelen door een nieuw, onafhankelijk van de Staat beoordelingsteam, welke leden bindend zullen worden voorgedragen door MUSCA, met inachtneming van aanbestedingsrechtelijke regelgeving en de aanbestedingsdocumenten, met dien verstande dat inschrijvers een nieuwe termijn gegund zullen krijgen om tegen de nieuwe voorlopige gunningsbeslissing op te komen, alvorens de Staat de aanbestedingsprocedure weer mag voortzetten.
3.2. Daartoe stelt Rentokil het volgende. De aanbestedingsstukken zijn onduidelijk en onbegrijpelijk. In het Beschrijvend Document wordt verwezen naar het Toetsplan voor een nadere beschrijving van de in te vullen onderwerpen met betrekking tot de beleefde prestatie. Uit het Toetsplan blijkt niet welke informatie precies van de inschrijver wordt verwacht. Daarnaast is volstrekt onduidelijk op welke wijze die informatie zal worden beoordeeld. Uit het Toetsplan kan niet meer worden geconcludeerd dan dat de Staat periodiek onderzoek doet op een aantal onderdelen, waaruit een bepaalde minimale score moet voortvloeien. Ook zijn de aanbestedingsstukken zijn zeer tegenstrijdig met betrekking tot de inhoud van het begrip “ontzorging” en de visie van Rijkswaterstaat daarop. Enerzijds wil Rijkswaterstaat zoveel mogelijk ontzorgd worden en anderzijds blijkt uit het criterium Implementatie en het Toetsplan van een intensieve betrokkenheid van Rijkswaterstaat bij het werken aan het partnership met haar belangrijke leveranciers. Deze gebreken dienen tot heraanbesteding te leiden.
Het voorlopig gunningsbesluit voldoet niet aan de motiveringsverplichting die daaraan op grond van artikel 6 van de Wet implementatie rechtsbeschermingsrichtlijnen aanbesteden (Wira) mag worden gesteld en er is sprake van kennelijke beoordelingsfouten.
Bij de beoordeling van de beantwoording met betrekking tot het gunningscriterium Implementatie wordt over het hoofd gezien dat Rentokil reeds sinds 2008 naar tevredenheid van Rijkswaterstaat het plaagdiermanagement uitvoert. Implementatie is dus niet meer nodig, hetgeen Rentokil ook uitdrukkelijk heeft aangevoerd. Dit feit wordt ten onrechte in het nadeel van Rentokil uitgelegd. Daarbij komt dat de door Rentokil beschreven ontzorging in de implementatiefase volledig los staat van de benoemde kwartaalgesprekken en verstrekte adviezen die juist bij de inrichting van de relatie door Rijkswaterstaat van groot belang worden geacht. De beoordelingscommissie verzuimt een onderscheid te maken tussen de door Rentokil geschetste maatregelen in de implementatiefase en de maatregelen tijdens het inrichten van de relatie, en diskwalificeert de inschrijving van Rentokil daarmee op oneigenlijke gronden. Rentokil geeft helder aan dat in de implementatiefase de ontzorging gewaarborgd is. Daarvoor zou aan haar de hoogste score moeten zijn toegekend. De verder te zetten stappen na de implementatiefase zijn absoluut vereist om tot een kwalitatief hoogwaardige vorm van plaagdiermanagement te komen. De beoordelingscommissie gaat eraan voorbij dat Rijkswaterstaat ontzorgd wordt voor wat betreft de uitvoering, maar dat het onontkoombaar is met de klant overleg te voeren over maatregelen ter voorkoming van plaagdieren.
Voor de beoordelingscommissie was klanttevredenheidsonderzoek door de inschrijver kennelijk van groot belang bij de beoordeling van de beantwoording, terwijl in het Toetsplan is vastgelegd dat de klanttevredenheid op initiatief van Rijkswaterstaat door haar zelf zou worden onderzocht. Daarnaast verliest de beoordelingscommissie uit het oog dat Rentokil in haar beantwoording zowel onder het onderwerp “samenwerking” als onder het onderwerp “werkrelatie” heeft aangegeven hoe zij ernaar streeft haar dienstverlening te verbeteren en continue af te stemmen op de wensen van de klant. Met het oog daarop is de overweging van de beoordelingscommissie dat Rentokil de behoefte van de klant niet inventariseert onbegrijpelijk.
Voorts wordt de suggestie gewekt dat voor de inspanningen van de verkoopadviseurs nadere kosten worden berekend. Dat is niet het geval, zo blijkt uit de aanbestedingsstukken. Er wordt een all-in prijs geoffreerd. Rijkswaterstaat is bovendien vanuit haar jarenlange relatie met Rentokil bekend met het feit dat de verkoopadviseurs specialisten zijn die de situatie ter plaatse inventariseren en nadere maatregelen ten behoeve van het Plaagdiermanagement adviseren.
Blijkens bijlage 6 wordt een groot gewicht toegekend aan de wijze waarop de geleverde prestatie door de inschrijver geborgd is. Rentokil heeft uitvoerig aangegeven waarop dat bij haar gebeurt, waarbij haar bijzondere extra expertise is genoemd. De wijze waarop die expertise is meegewogen, valt op geen enkele wijze uit de motivering af te leiden. De beoordelingscommissie heeft niet naar de gehele inschrijving gekeken, maar slechts naar een gedeelte, en heeft daarbij haar eigen beoordelingscriteria volledig uit het oog verloren.
3.3. De Staat en OBN voeren gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4. De beoordeling van het geschil
4.1. Een van de elementaire beginselen van het aanbestedingsrecht is het transparantiebeginsel. Uit het Succhi di Frutta-arrest (Hof van Justitie van de Europese Unie 29 april 2004, C-496/99) volgt dat het transparantiebeginsel in essentie ten doel heeft te waarborgen dat elk risico van favoritisme en willekeur door de aanbestedende dienst wordt uitgebannen. Het impliceert dat alle voorwaarden en modaliteiten van de gunningsprocedure in het aanbestedingsbericht of in het bestek worden geformuleerd op een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze, opdat, enerzijds, alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte kunnen begrijpen en zij deze op dezelfde manier interpreteren, en, anderzijds, de aanbestedende dienst in staat is om metterdaad na te gaan of de offertes van de inschrijvers beantwoorden aan de criteria welke op de betrokken opdracht van toepassing zijn.
4.2. Rentokil stelt allereerst dat onduidelijkheden en innerlijke tegenstrijdigheden in de aanbestedingsstukken nopen tot heraanbesteding. Nog afgezien van het door de Staat gevoerde verweer dat Rentokil deze bezwaren te laat naar voren heeft gebracht, geldt het volgende. Anders dan Rentokil betoogt, is voor een behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijver voldoende uit het Beschrijvend Document in combinatie met het Toetsplan af te leiden dat de visie van de inschrijver wordt gevraagd op de in dat plan concreet benoemde punten en de wijze waarop de inschrijver voornemens is invulling te geven aan die begrippen bij het uitvoeren van de opdracht. Dat ook Rentokil de in het Toetsplan gevraagde informatie op die wijze heeft opgevat, volgt uit het feit dat zij in haar inschrijving puntsgewijs aandacht heeft besteed aan de in het Toetsplan genoemde onderwerpen. Daarnaast vloeit uit het Beschrijvend Document voldoende duidelijk voort dat de waardering van de inschrijving op dit punt afhankelijk is van de mate van pro-activiteit van de inschrijver en de mate waarop het prestatieniveau door de inschrijver geborgd is.
4.3. Rentokil wordt evenmin gevolgd in haar stelling dat de aanbestedingsstukken tegenstrijdig zijn met betrekking tot de inhoud van het begrip ontzorging. Met het gebruik van dat begrip wordt slechts beoogd aan te geven dat na het sluiten van de overeenkomst een actieve houding van de opdrachtnemer wordt verwacht, waarmee een minimaal benodigde inspanning van Rijkswaterstaat wordt beoogd. Uit de expliciete benoeming in het Beschrijvend Document dat de opdrachtgever desondanks op de juiste momenten moet worden betrokken, volgt dat de behoefte van Rijkswaterstaat aan ontzorging onverlet laat dat incidenteel een gesprek wordt aangegaan. Daarbij komt dat de term ontzorging in het Beschrijvend Document enkel wordt gebruikt bij het criterium Implementatie. Anders dan Rentokil betoogt, kan niet uit de aanbestedingsstukken worden afgeleid dat ook in de Implementatiefase een intensieve betrokkenheid van Rijkswaterstaat bij de activiteiten van de opdrachtnemer noodzakelijk is, zodat van tegenstrijdigheid geen sprake is. Indien Rentokil zich op het standpunt stelt dat de aanbestedingsstukken op dit punt tekort schieten, aangezien een dergelijke betrokkenheid in de implementatiefase wel degelijk noodzakelijk is, had het op haar weg gelegen zich met dat punt tot Rijkswaterstaat te wenden alvorens in te schrijven op de aanbesteding.
4.4. Het voorgaande leidt ertoe dat niet kan worden geconcludeerd dat Rijkswaterstaat tekort is geschoten in zijn verplichting om een voldoende begrijpelijk en eenduidig bestek op te stellen. De primaire vorderingen van Rentokil, strekkende tot heraanbesteding, zullen dan ook worden afgewezen.
4.5. Rentokil stelt voorts dat de Staat niet heeft voldaan aan de verplichting de gunningsbeslissing te motiveren, zoals vastgelegd in artikel 6 Wira. Artikel 6 Wira bepaalt onder meer dat de mededeling aan iedere inschrijver of gegadigde van de gunningsbeslissing de relevante redenen dient te bevatten voor die beslissing. In dit kader is van belang dat enige mate van subjectiviteit inherent is aan de beoordeling van kwalitatieve criteria. Weliswaar staat dat (enigszins) op gespannen voet met de objectieve beoordelingssystematiek van het aanbestedingsrecht en de daarop toepasselijke beginselen van transparantie en gelijke behandeling, maar het behoeft – op zichzelf – nog niet mee te brengen dat ook daadwerkelijk sprake is van strijd met dat recht c.q. die beginselen. Van belang is dat (i) de inschrijvingen aan de hand van een zo objectief mogelijk systeem worden beoordeeld, en (ii) de aanbestedende dienst zijn uiteindelijke keuze motiveert op een wijze die het voor de afgewezen inschrijvers mogelijk maakt om (a) de wijze waarop de beoordeling heeft plaatsgevonden te toetsen en (b) te controleren of de beoordeling de (voorlopige) gunningsbeslissing rechtvaardigt.
4.6. De voorzieningenrechter is van oordeel dat Rentokil met de brief van 8 maart 2013 voldoende inzicht heeft gehad in de redenering van Rijkswaterstaat die ten grondslag ligt aan zijn gunningsbeslissing, waardoor zij in de gelegenheid was de wijze waarop de beoordeling heeft plaatsgevonden te toetsen en te controleren of de motivering de gunningsbeslissing rechtvaardigt. Van een schending van artikel 6 Wira is dan ook geen sprake. Dat staat evenwel los van de vraag naar de gegrondheid van de motivering. Gelet op de overige stellingen van Rentokil dient dan ook beoordeeld te worden of de beoordeling van de inschrijving van Rentokil op een deugdelijke wijze heeft plaatsgevonden. Daarbij geldt dat de rechter slechts een beperkte toetsingsvrijheid toekomt wanneer het aankomt op de beoordeling van kwaliteitscriteria. Aan de aangewezen – deskundige – beoordelaars moet dienaangaande de nodige vrijheid worden gegund. Dat klemt temeer nu van de rechter niet kan worden verlangd dat hij specifieke deskundigheid bezit op het gebied van het onderwerp van de opdracht. Slechts indien sprake is van – procedurele of inhoudelijke – onjuistheden, dan wel onduidelijkheden die zouden kunnen meebrengen dat de (voorlopige) gunningsbeslissing niet deugt, is plaats voor ingrijpen door de rechter.
4.7. Het betoog van Rentokil dat Rijkswaterstaat bij de beoordeling van haar inschrijving ten onrechte niet heeft meegewogen dat zij het plaagdiermanagement in het verleden naar tevredenheid heeft uitgevoerd, wordt gepasseerd. Elke aanbestedingsprocedure dient immers op zichzelf te worden bezien, hetgeen met zich brengt dat elke inschrijving wordt beoordeeld zonder daarbij eerdere ervaringen mee te wegen. Een andere beoordelingswijze zou in strijd zijn met het beginsel van gelijkheid van inschrijvers. In lijn daarmee mag van elke inschrijver worden verwacht dat hij volledig antwoord geeft op de gestelde vragen, zonder daarbij te volstaan met een verwijzing naar eerdere ervaringen tussen de opdrachtgever en hem. Voorts miskent Rentokil met haar stelling dat implementatie niet meer nodig is, dat met onderhavige aanbestedingsprocedure wordt beoogd een andersoortig contract te sluiten dan voorheen. Uit het Beschrijvend Document volgt immers dat een prestatiecontract zal worden gesloten met de winnende inschrijver, terwijl voorheen met Rentokil een raamovereenkomst was gesloten. De Staat heeft onweersproken gesteld dat onder die raamovereenkomst het initiatief tot het nemen van maatregelen bij de opdrachtgever lag en dat steeds aparte specifieke opdrachten tot het treffen van maatregelen werden verstrekt. Uit het Beschrijvend Document vloeit ondubbelzinnig voort dat onder het nieuwe contract door de opdrachtgever zal worden gespecificeerd wat het gewenste resultaat is en dat de opdrachtnemer vrij is in zijn methode om dat resultaat te bereiken. Dat het nieuwe contract tot een andere werkwijze zal leiden dan de oude raamovereenkomst, is dan ook evident. Gelet hierop had van Rentokil mogen worden verwacht dat zij de te nemen implementatiestappen volledig had uitgewerkt in plaats van in haar beantwoording te volstaan met een verwijzing naar haar positie als huidige leverancier. Dat de beoordelingscommissie de verwijzing naar het eerdere leverancierschap van Rentokil op een voor Rentokil nadelige wijze heeft laten meewegen in de beoordeling, kan dan ook niet als een kennelijke beoordelingsfout worden beschouwd.
4.8. Rentokil voert voorts aan dat de beoordelingscommissie heeft verzuimd een onderscheid te maken tussen de door Rentokil geschetste maatregelen in de implementatiefase en de maatregelen tijdens het inrichten van de relatie, waardoor Rentokil onterecht wordt verweten dat zij Rijkswaterstaat onvoldoende ontzorgt. Ook in die stelling kan Rentokil niet worden gevolgd. Aan Rijkswaterstaat kan immers niet worden verweten dat zij bij het onderwerp Implementatie aspecten heeft getoetst die geen betrekking hebben op de implementatiefase, indien de inschrijver die aspecten bij dat onderwerp heeft benoemd. Uit de inschrijving van Rentokil volgt dat zij zelf in het kader van de implementatiefase adviseert om op regelmatige basis overleg te plannen. Dat Rijkswaterstaat vervolgens heeft geoordeeld dat daarmee onvoldoende wordt tegemoetgekomen aan zijn wens tot ontzorging, is op zichzelf niet onbegrijpelijk. Voor zover Rentokil betoogt dat de door Rijkswaterstaat beoogde mate van ontzorging onmogelijk is bij het verschaffen van een voldoende niveau van plaagdiermanagament, had het op haar weg gelegen die visie in haar inschrijving te vermelden. Nu zij dat heeft nagelaten, kan niet aan de beoordelingscommissie worden tegengeworpen dat zij dat aspect niet heeft meegewogen om tot haar oordeel te komen.
4.9. In het licht van de tekst van de inschrijving van Rentokil is ook de overweging van de beoordelingscommissie over het gebrek aan behoefte-inventarisatie bij de klant niet onbegrijpelijk. In de motivering van de beoordelingscommissie staat immers enkel vermeld dat in de inschrijving van Rentokil niet is genoemd dat eerst de behoefte van de klant wordt geïnventariseerd. Die vermelding is niet onjuist, aangezien de beoordelingscommissie daarmee kennelijk doelt op een wenseninventarisatie bij aanvang van de werkzaamheden. Hoewel Rentokil in haar inschrijving vermeldt dat zij (het vervolg van) de samenwerking wenst te starten met een bijeenkomst, bestaat de invulling van die bijeenkomst blijkens de inschrijving uit een toelichting op gemaakte afspraken. Daaruit volgt niet dat op die bijeenkomst, zoals Rentokil thans in deze procedure stelt, tevens onderzoek zou worden gedaan naar de behoeftes van Rijkswaterstaat in het kader van de nieuwe opdracht. De beoordelingscommissie had de inschrijving op dat punt ook niet op de thans bepleite wijze behoeven op te vatten.
4.10. Aan Rentokil moet worden toegegeven dat uit het Toetsplan volgt dat de klanttevredenheid op initiatief van en door Rijkswaterstaat zal worden onderzocht en dat de aanbestedingsstukken geen zelfstandige actie van de inschrijver op dit punt vereisen. Dat leidt echter niet tot de conclusie dat het ontbreken daarvan in de inschrijving van Rentokil niet als grondslag had mogen worden gebruikt om bij het onderdeel Inrichten van de relatie tot een score van 4 te komen. Daarbij is relevant dat de score 4 als een voldoende wordt gekwalificeerd, zodat uit de toekenning van dat cijfer niet kan worden afgeleid dat de commissie van oordeel was dat Rentokil niet aan een vereiste had voldaan. Voorts blijkt uit de beoordelingsmethodiek – zoals die tot uiting is gebracht in de aanbestedingsstukken – dat elke inschrijving bij de beoordeling wordt afgezet tegen de andere inschrijvingen. Dat de commissie kennelijk de aanbiedingen van andere inschrijvers die wel hebben opgenomen dat zij zelf klanttevredenheidsonderzoeken en interne kwaliteitscontroles gaan uitvoeren, een hogere score heeft toegekend, kan dan ook niet tot de conclusie leiden dat de (voorlopige) uitslag niet deugt. Dit geldt temeer nu de aanbiedingen voor wat betreft het onderdeel Inrichten van de relatie voor een belangrijk deel werden gewaardeerd op grond van de mate van pro-activiteit van de opdrachtnemer, zo volgt uit bijlage 6 bij het Beschrijvend Document. Het stond de beoordelingscommissie in dit kader vrij de benoeming van de hiervoor genoemde concrete activiteiten positiever te beoordelen dan de minder concreet benoemde acties van Rentokil om haar dienstverlening af te stemmen op de wensen van de klant.
4.11. Anders dan Rentokil betoogt, valt uit de brief van 8 maart 2013 niet af te leiden dat Rijkswaterstaat bij haar beoordeling het uitgangspunt heeft gehanteerd dat de inzet van verkoopadviseurs, zoals door Rentokil is aangeboden, extra kosten met zich zal brengen. Dat heeft de Staat ter zitting ook uitdrukkelijk weersproken. Uit de motivering volgt veeleer dat Rijkswaterstaat van oordeel is dat de inzet van verkoopadviseurs niet past binnen het concept van ontzorging. Nu Rentokil niet heeft weersproken dat voor een zinvolle inzet van verkoopadviseurs een actieve bijdrage van de opdrachtgever wordt gevergd, slaagt ook haar betoog niet dat de beoordeling op dit punt niet op juiste wijze heeft plaatsgevonden.
4.12. Rentokil stelt tot slot dat zij over bijzondere expertise beschikt, die ten onrechte niet (zichtbaar) is meewogen in het kader van de beoordeling van de wijze waarop de prestatie door de inschrijver geborgd is. Ook in die stelling kan Rentokil niet worden gevolgd. In bijlage 6 bij het Beschrijvend Document wordt immers gevraagd naar activiteiten van de inschrijver die bijdragen aan de borging van de beleefde prestatie. Gelet daarop valt niet in te zien dat een bijzondere deskundigheid en vakkennis aan de zijde van Rentokil – wat daar ook van zij – tot een ho(o)g(er) cijfer dienen te leiden bij het onderwerp prestatieborging.
4.13. Een en ander leidt ertoe dat niet geconcludeerd kan worden dat de beoordeling van de inschrijving van Rentokil op ondeugdelijke wijze heeft plaatsgevonden. Ook de subsidiaire vorderingen van Rentokil zullen dan ook worden afgewezen.
4.14. Rentokil zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding, alsmede (deels voorwaardelijk) in de nakosten.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het gevorderde af;
- veroordeelt Rentokil om binnen veertien dagen na heden de kosten van deze procedure aan de Staat en OBN te betalen, tot dusver aan de zijde van de Staat en OBN telkens begroot op € 1.405,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 589,-- aan griffierecht;
- bepaalt dat bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;
- veroordeelt Rentokil tevens in de nakosten, forfaitair begroot op steeds € 131,-- aan salaris advocaat;
- bepaalt dat, indien en voor zover Rentokil niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en het vonnis om die reden door de Staat of OBN aan Rentokil is betekend, de nakosten worden vermeerderd met een bedrag van € 68,-- aan salaris advocaat en met de explootkosten van de betekening van dit vonnis;
- verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. J.J. van der Helm en in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2013.
hvd