Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Vreemdelingenkamer
zaaknummer: AWB 14/8686
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 oktober 2014
in de zaak tussen
[eiseres]
geboren op [geboortedatum],
v-nummer [nummer],
van Marokkaanse nationaliteit,
eiseres,
(gemachtigde: mr. W. Frouws),
en
de Minister van Buitenlandse Zaken,
Visadienst,
verweerder.
Het procesverloop
Op 15 november 2013 heeft eiseres bij de Nederlandse vertegenwoordiging te Rabat (Marokko), die in dezen Luxemburg heeft vertegenwoordigd, verzocht om de afgifte van een visum voor kort verblijf. Bij besluit van 22 november 2013 is deze aanvraag afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiseres op 9 december 2013 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 3 april 2014 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft eiseres op 9 april 2014 beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 22 september 2014. Namens eiseres is verschenen haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. G.E. Douma.
De beoordeling
1.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dient de rechtbank het bestreden besluit — de motivering waarop dit besluit berust daaronder begrepen — te toetsen aan de hand van de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden.
2.
Eiseres is gehuwd met de heer [referent] (hierna: referent) die de Belgische nationaliteit heeft en die stelt gebruik te willen maken van zijn recht op vrij verkeer om Luxemburg gedurende 14 dagen te bezoeken. Eiseres stelt hem daarbij te zullen vergezellen, zodat hun inreisrecht onder de werking valt van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/184/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (hierna: Richtlijn 2004/38). Dit betekent dat haar op grond van artikel 5, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38 zo spoedig mogelijk via een versnelde procedure een kosteloos visum moet worden afgegeven.
3.
Verweerder heeft de afwijzing van de aanvraag in bezwaar gehandhaafd en daaraan ten grondslag gelegd dat het voor het effectief uitoefenen van het recht van referent op vrij verkeer en verblijf niet noodzakelijk is dat hij daarbij door eiseres wordt vergezeld. Referent wordt in dit recht dan ook niet beperkt door de afwijzing van de aanvraag. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht, van 26 maart 2013 (AWB 12/35917). Om deze redenen valt eiseres niet onder de werking van Richtlijn 2004/38. Verweerder heeft de aanvraag vervolgens getoetst aan Verordening (EG) Nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (hierna: de Visumcode). Eiseres komt niet in aanmerking voor een visum voor kort verblijf, omdat het doel en de omstandigheden van het voorgenomen verblijf onvoldoende aannemelijk zijn gemaakt en een tijdige terugkeer van eiseres niet gewaarborgd is.
In het verweerschrift heeft verweerder daarnaast nog aangevoerd dat Richtlijn 2004/38 niet van toepassing is omdat twijfel is ontstaan over het voorgenomen verblijf in Luxemburg.
4.
Hiermee kan eiseres zich niet verenigen. Op hetgeen zij in dat verband naar voren heeft gebracht wordt in het navolgende ingegaan.
5.
De rechtbank overweegt als volgt.
6.
Artikel 1, eerste lid, van de Visumcode bepaalt dat in deze verordening de procedures en voorwaarden worden vastgesteld voor de afgifte van visa voor de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden.
Het tweede lid, aanhef en onder a, van dat artikel bepaalt, voor zover thans van belang, dat deze verordening van toepassing is op onderdanen van derde landen die bij het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit dienen te zijn van een visum, zulks onverminderd de rechten van vrij verkeer die worden genoten door onderdanen van derde landen die gezinsleden van burgers van de Unie zijn.
7.
Deze rechten van vrij verkeer van gezinsleden van burgers van de Unie zijn onder meer neergelegd in Richtlijn 2004/38.
Voor de toepassing van de Richtlijn 2004/38 wordt ingevolge artikel 2, eerste lid, van die richtlijn onder ‘burger van de Unie’ verstaan: eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Ingevolge het tweede lid dat artikel wordt onder ‘familielid’ onder meer verstaan: de echtgenoot.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Richtlijn 2004/38 is deze van toepassing op iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, die hem begeleiden of zich bij hem voegen.
Artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn 2004/38 bepaalt dat, onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, de lidstaten de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn
van een geldig paspoort, hun grondgebied laten binnenkomen. Aan burgers van de Unie kan geen inreisvisumplicht of soortgelijke formaliteit worden opgelegd.
Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, slechts aan de inreisvisumplicht mogen worden onderworpen overeenkomstig Verordening (EG) nr. 539/2001 of, in voorkomend geval, de nationale wetgeving. Voor de toepassing van deze richtlijn verleent een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 deze Pro familieleden vrijstelling van de visumplicht. De lidstaten verlenen deze personen alle faciliteiten om de nodige visa te verkrijgen. Deze visa
worden zo spoedig mogelijk via een versnelde procedure kosteloos afgegeven.
Artikel 6, eerste lid, van Richtlijn 2004/38 bepaalt dat burgers van de Unie het recht hebben gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.
Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat lid 1 eveneens van toepassing is ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die de burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen, en in het bezit zijn van een geldig paspoort.
8.
Nu uit artikel 1 van Pro de Visumcode volgt dat deze geen afbreuk doet aan de rechten inzake vrij verkeer van onderdanen van derde landen die gezinsleden van burgers van de Unie zijn, moet bij een verzoek om de afgifte van een visum voor kort verblijf door zo’n gezinslid eerst worden onderzocht of Richtlijn 2004/38 van toepassing is.
9.
Uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) volgt dat de bepalingen op het gebied van het vrije verkeer niet worden toegepast op activiteiten die geen werkelijke aanknoping hebben met situaties die door het Unierecht worden beheerst. Een louter hypothetisch vooruitzicht van de uitoefening van dergelijke rechten of van belemmering ervan, volstaat niet om de noodzakelijke aanknoping aan te tonen, zie onder meer het arrest van het Hof van 8 november 2012 (C-40/11, Iida, rechtsoverweging 77).
10.
Niet in geschil is dat eiseres is gehuwd met referent, die de Belgische nationaliteit bezit en in België woonachtig is. Eiseres is dan ook een familielid van een burger van de Unie als gedefinieerd in Richtlijn 2004/38.
11.
De rechtbank overweegt dat indien een burger van de Unie zich naar een andere lidstaat begeeft, alwaar zijn echtgenoot zich bij hem voegt, dit een activiteit vormt die onder de werking van Richtlijn 2004/38 valt. Het doel van het bezoek doet daarbij niet ter zake en kan dus ook toerisme zijn. Verder kan, indien een burger van de Unie aannemelijk maakt dat hij zich op korte termijn naar een andere lidstaat zal begeven, alwaar zijn echtgenote zich bij hem zal voegen, niet worden gesteld dat slechts sprake is van een louter hypothetisch vooruitzicht op dat gebruik van het recht op vrij verkeer. Ook een dergelijk concreet voornemen heeft dus aanknoping met Richtlijn 2004/38, zodat de richtlijn ook op deze voorgenomen activiteit van toepassing is. Dit komt overeen met de door eiseres aangehaalde, juridisch niet bindende, “Handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa” van de Europese Commissie van 19 maart 2010 (C(2010) 1620 definitief). Daarin is op pagina 98 overwogen dat een visumaanvrager slechts bewijsstukken dient te overleggen om te kunnen staven dat er een EU-burger is aan wie de visumaanvrager rechten kan ontlenen, dat de visumaanvrager een gezinslid is en dat de visumaanvrager de EU-burger begeleidt of zich bij hem voegt, bijvoorbeeld door te bevestigen dat de EU-burger naar de gastlidstaat zal reizen.
12.
Het standpunt van verweerder dat voor toepassing van Richtlijn 2004/38 geen reden bestaat omdat referent niet in zijn recht op vrij verkeer wordt beperkt, kan niet worden gevolgd. In punt 5 van de considerans van Richtlijn 2004/38 wordt benadrukt dat het recht van alle burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, wil het bestaan onder objectieve voorwaarden van vrijheid en waardigheid, ook aan familieleden, ongeacht hun nationaliteit, dient te worden verleend. Zoals ook verwoord in de Conclusie van Advocaat Generaal Sharpston van 12 december 2013, (C-456/12, punt 48) is het bestaan van een afgeleid verblijfsrecht er volgens Richtlijn 2004/38 dus niet van afhankelijk dat het mogelijke effect voor de EU burger van het ontzeggen van het verblijf aan familieleden wordt aangetoond.
13.
De verwijzing in de door verweerder aangehaalde uitspraak van zittingsplaats Utrecht van 26 maart 2013 naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 december 2011 (JV 2012, 98) kan in dit verband niet leiden tot een ander oordeel. In die zaak konden de derdelanders geen afgeleid verblijfsrecht ontlenen aan Richtlijn 2004/38 en moest onderzocht worden of een afgeleid verblijfsrecht eventueel op artikel 21, eerste lid, van Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie kon worden gebaseerd. De doelstelling en de rechtvaardiging van dat afgeleide recht berusten op de vaststelling dat het niet erkennen van een dergelijk recht het recht van vrij verkeer van de burger van de Unie kan aantasten, doordat hij ervan kan worden weerhouden van zijn recht van binnenkomst en verblijf in het gastland gebruik te maken, zie ook het arrest van het Hof inzake O en B (12 maart 2014, zaaknummer C-456/12). In dit geval kan eiseres echter wel een afgeleid verblijfsrecht en inreisrecht ontlenen aan Richtlijn 2004/38 zodat de vraag of referent ervan wordt weerhouden zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen als eiseres zich niet bij hem kan voegen, niet relevant is.
14.
Nu verweerder het niet toepassen van Richtlijn 2004/38 in het bestreden besluit slechts op deze grond heeft gebaseerd is het beroep gegrond. De rechtbank zal bezien of aanleiding bestaat om rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
15.
In het verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat Richtlijn 2004/38 niet van toepassing is omdat twijfel is ontstaan over het voorgenomen verblijf in Luxemburg. Daartoe heeft verweerder erop gewezen dat uit het formulier van de ambassade van 15 november 2013 volgt dat contact is opgenomen met het hotel in Luxemburg waar eiseres en haar echtgenoot een reservering hadden. Door het hotel is bevestigd dat de reservering staat, maar dat het hun ervaring is dat dit soort aanvragen allemaal worden geannuleerd als het visum is ontvangen. Ook het feit dat door eiseres een visum is gevraagd voor 90 dagen terwijl zij het hotel slechts voor twee weken hebben geboekt roept bij verweerder twijfel op ten aanzien van het voorgenomen verblijf. Deze, en een aantal andere omstandigheden had verweerder ook al in het bestreden besluit, in het kader van de toets aan de criteria van de Visumcode, opgenomen ter onderbouwing van het standpunt dat het doel en de omstandigheden van het voorgenomen verblijf onvoldoende aannemelijk zijn gemaakt en een tijdige terugkeer van eiseres niet gewaarborgd is.
16.
Namens eiseres is ter zitting naar voren gebracht dat verweerder lijkt aan te nemen dat sprake is van misbruik van recht. Niet in te zien valt wat meer moet worden overgelegd om aannemelijk te maken dat een reis zal plaatsvinden dan een vliegticket en een hotelreservering. Op verweerder rust de bewijslast om aan te tonen dat sprake is van misbruik van recht. Dat bij het hotel bekend zou zijn dat dergelijke reserveringen worden geannuleerd betekent nog niet dat ook eiseres haar reservering zal annuleren en het is niet ongebruikelijk dat mensen een visum aanvragen voor de maximale 90 dagen, ook als zij voornemens zijn daar korter gebruik van te maken. Verder stelt eiseres dat als verweerder aan haar intenties twijfelt, er een hoorzitting had moeten plaatsvinden om hier duidelijkheid over te krijgen.
17.
De rechtbank heeft hiervoor reeds overwogen dat voor toepassing van Richtlijn 2004/38 aannemelijk moet zijn gemaakt dat een burger van de Unie zich naar een andere lidstaat zal begeven, alwaar zijn echtgenote zich bij hem zal voegen. Verder volgt uit onder meer het reeds aangehaalde arrest O en B van 12 maart 2014, rechtsoverweging 58, en de daarin genoemde jurisprudentie, dat de toepassing van Unierechtelijke voorschriften niet mag worden uitgebreid tot gevallen van misbruik, met dien verstande dat om te kunnen bewijzen dat het om misbruik gaat, enerzijds een geheel van objectieve omstandigheden vereist is waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van de door de Unieregeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt, en anderzijds een subjectief element, namelijk de bedoeling om een door de Unieregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat. Ook bepaalt artikel 35 van Pro Richtlijn 2004/38 dat de lidstaten de nodige maatregelen kunnen nemen om een in deze richtlijn neergelegd recht in geval van rechtsmisbruik te ontzeggen.
18.
De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder zoals in het verweerschrift en ter zitting ingenomen aldus dat twijfel bestaat over de vraag of daadwerkelijk in Luxemburg verbleven zal worden en dat aannemelijk wordt geacht dat het (hoofd)doel van de reis België zal zijn. Dat ziet op zowel de vraag of aannemelijk is gemaakt dat aan de voorwaarden voor toepassing van Richtlijn 2004/38 zal worden voldaan, als, zoals ook ter zitting door eiseres gesteld, op de vraag of sprake is van misbruik van die richtlijn om de procedurele en inhoudelijke criteria van de Visumcode te omzeilen.
19.
De rechtbank volgt eiseres in haar betoog dat de enkele in het verweerschrift genoemde omstandigheden onvoldoende zijn om, zonder eiseres en/of referent daarover te horen, al de conclusie te trekken dat niet aannemelijk is gemaakt dat het bezoek aan Luxemburg plaats zal vinden, of dat sprake zou zijn van misbruik van recht. Er bestaat dan ook geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
20.
In aanmerking genomen dat verweerder alsnog zal moeten horen en de vervolgens te beantwoorden vragen over de aannemelijkheid van de gestelde reis en het mogelijke misbruik van Europees recht een geheel nieuwe beoordeling van verweerder vergen, ziet de rechtbank evenmin aanleiding om verweerder middels een tussenuitspraak te vragen de gebreken te herstellen, maar zal de rechtbank volstaan met vernietiging van het bestreden besluit. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
21.
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 974, - aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 3 april 2014;
- draagt verweerder op binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 974, -;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht groot € 165, - aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in tegenwoordigheid van mr. A.M. Robertson, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 7 oktober 2014.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.