Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
Zaaknrs. SGR 13/10076, 13/10078 en 13/10079
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2014 in de zaak tussen
[eiseres] te [X], eiseres
(gemachtigde: dr. A. Onneweer)
en
de raad van bestuur van de kansspelautoriteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.A. Geleijnse).
Procesverloop
Bij brief van 26 augustus 2013 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de mededeling van verweerder van 20 december 2012 over de opzegging van de Raamovereenkomst Toezicht Speelautomaten.
Bij brief van 9 augustus 2013 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het verslag van het gesprek op 3 juli 2013.
Bij brief van 22 augustus 2013 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de brief van verweerder van 23 juli 2013 tot afwijzing van compensatie en schadevergoeding.
Bij besluiten van 30 oktober 2013 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2014. De zaken zijn, gelet op hun samenhang, gevoegd behandeld.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [A] Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was voor verweerder aanwezig mr.[B].
Overwegingen
1. De kansspelautoriteit is een sinds 1 april 2012 bestaand zelfstandig bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 33b van de Wet op de kansspelen heeft de raad van bestuur van de kansspelautoriteit onder meer tot taak het toezicht op de naleving van de toepasselijke wet- en regelgeving en de vergunningen, alsmede de handhaving daarvan.
Ingevolge artikel 34 van Pro de Wet op de kansspelen wijst de raad van bestuur van de kansspelautoriteit ambtenaren en personen aan die worden belast met het uitoefenen van toezicht op de naleving.
[eiseres] voert een commerciële onderneming die zich bezighoudt met weging, meting, keuring en controle van machines, apparaten en materialen, het uitoefenen van toezicht op (technische) wet- en regelgeving, het adviseren van overheden bij het opstellen van (technische) regelgeving en het geven van voorlichting over (technische) regelgeving.
Medewerkers van [eiseres] zijn bij besluit van 10 april 2012 belast met het toezicht op de naleving van de Wet op de kansspelen conform artikel 34 van Pro deze wet (Besluit aanwijzing toezichthouders [eiseres] 2012, Stcrt. 2012, 7818). Uit de toelichting op dit besluit blijkt dat dit besluit een tijdelijk karakter heeft.
Partijen hebben op 19 april 2012 een overeenkomst gesloten die, onder meer, de basis vormt om elk jaar een gespecificeerde toezichtovereenkomst op te stellen. Deze Raamovereenkomst Toezicht Speelautomaten is aangegaan voor een periode van drie jaar met de mogelijkheid tot jaarlijkse opzegging met inachtneming van een opzegtermijn van een kalenderjaar.
Bij brief van 20 december 2012 heeft verweerder de Raamovereenkomst Toezicht Speelautomaten met [eiseres] beëindigd per 1 januari 2014 (het primaire besluit 1)
Blijkens deze brief beraadt de kansspelautoriteit zich, gelet op de ontwikkelingen met internet, op de wijze waarop het toezicht op de kansspelsector moet worden ingericht. Deze brief vermeldt verder dat de raad van bestuur hierover medio 2013 meer duidelijkheid wil hebben en rond die tijd het gesprek met eiseres zal aangaan over de wijze waarop het toezicht vormgegeven zal worden.
Verweerder heeft bureau Clear Conduct opdracht gegeven voor het opstellen van, onder meer, een risico-analyse. Mede op basis van dit advies heeft verweerder de uitgangspunten voor veranderd toezicht vastgesteld. De organisatie dient risico-georiënteerd te zijn en flexibel. Het toezicht zal niet langer worden uitbesteed maar voortaan binnen de eigen organisatie plaatsvinden.
Op 3 juli 2013 heeft een gesprek tussen partijen plaatsgevonden met als onderwerp samenwerking kansspelautoriteit en [eiseres]. Verweerder heeft tijdens dit gesprek onder meer aangegeven geen reden te zien terug te komen op het besluit van december 2012 tot beëindiging van de overeenkomst. Bij brief van 4 juli 2013 heeft verweerder het gespreksverslag aan eiseres toegezonden (het primaire besluit 2). In dit verslag staat voorts vermeld dat verweerder geen aanleiding ziet voor compensatie en/of schadevergoeding zoals door [eiseres] tijdens dit gesprek is verzocht.
In reactie op de brief van 10 juli 2013 waarin eiseres heeft gesteld de rechtsgeldigheid van de ontbinding van de overeenkomst en de schadeplichtigheid van verweerder te onderzoeken, heeft verweerder zijn standpunt ten opzichte van schadeplichtigheid bij brief van 23 juli 2013 herhaald (het primaire besluit 3).
2. Beoordeeld dient te worden of verweerder de bezwaren van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
3 De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend.
3.1
Opzegging overeenkomst (het primaire besluit 1, SGR 13/10078).
Eiseres heeft, samengevat, betoogd dat de Raamovereenkomst een publiekrechtelijke overeenkomst is, zodat de brief van 20 december 2012 waarmee de raamovereenkomst is opgezegd een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De wijziging van een bestaande rechtsverhouding is immers een Awb-besluit. De Raamovereenkomst heeft betrekking op een publiekrechtelijke bevoegdheid, te weten de handhaving van de Wet op de kansspelen, zodat sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het publiekrechtelijk rechtsgevolg van de opzegging is dat eiseres geen toezicht meer houdt op de Wet op de kansspelen.
3.2
Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk, indien het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag.
3.3
De rechtbank overweegt dat de opzegging van een overeenkomst, evenals het aangaan daarvan, een privaatrechtelijke rechtshandeling is. Anders dan eiseres heeft betoogd is de wijziging van een bestaande rechtsverhouding niet altijd een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De mededeling dat de overeenkomst wordt beëindigd is gedaan in de privaatrechtelijke hoedanigheid van contractuele wederpartij van eiseres, zo heeft verweerder terecht opgemerkt. De bevoegdheid van verweerder tot het aangaan, en dus ook tot het beëindigen van de overeenkomst met eiseres, is niet gebaseerd op de Wet op de kansspelen en ook niet op enig andere regeling van publiekrechtelijke aard. Een publiekrechtelijk rechtsgevolg is ook niet door verweerder beoogd. Van een publiekrechtelijke bevoegdhedenovereenkomst is bij de Raamovereenkomst geen sprake. Onder publiekrechtelijke overeenkomst kan worden begrepen een gewone privaatrechtelijke overeenkomst waarmee publieke doelen worden gediend; ook zo’n overeenkomst is privaatrechtelijk van aard. Verweerder -en niet eiseres- is bij wet aangewezen als toezichthouder op de Wet op de kansspelen. In de Raamovereenkomst heeft verweerder de uitvoering van een aantal werkzaamheden ten behoeve van de toezichthoudende functie opgedragen aan een private partij, de B.V. [eiseres]. Dat eiseres deze taken op basis van de Raamovereenkomst uitvoert ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak van verweerder, maakt nog niet dat deze overeenkomst daarmee ook een publiekrechtelijke rechtshandeling wordt (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2493 en de annotatie van Hennekens in De Gemeentestem 2013,104). Hieraan kan ook niet afdoen dat medewerkers van [eiseres] bij besluit van verweerder van 10 april 2012 zijn belast met het toezicht op de naleving van de Wet op de kansspelen conform artikel 34 van Pro deze wet (Besluit aanwijzing toezichthouders [eiseres] 2012).
3.4
Gespreksverslag van 4 juli 2013 (het primaire besluit 2, SGR 13/10076).
Tijdens de bijeenkomst op 3 juli 2013 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat niet op de opzegging van de Raamovereenkomst wordt teruggekomen. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat ook deze beslissing van verweerder zoals opgenomen in het gespreksverslag een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Ook hier geldt, aldus eiseres, dat de beslissing om een bestaande rechtsverhouding te stoppen een Awb-besluit is en dat de overeenkomst publiekrechtelijk is omdat het de uitvoering van een wettelijke overheidstaak betreft.
3.5
Met de mededeling van verweerder op 3 juli 2013 wordt de eerdere opzegging van de Raamovereenkomst zoals deze aan eiseres bij brief van 2 december 2012 is medegedeeld, herhaald en bevestigd. Om gelijke redenen zoals hiervoor onder 3.3 is uiteengezet kan het gespreksverslag evenmin als de opzeggingsbrief als besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt. Daarnaast overweegt de rechtbank dat voor het geval eiseres de opvatting zou zijn toegedaan dat het rechtsgevolg van het gespreksverslag is dat voor de periode na 1 januari 2014 geen nieuwe of andere overeenkomst zal worden afgesloten, verweerder terecht heeft verwezen naar de overweging van de Afdeling in de onder 3.3 genoemde uitspraak dat het niet afsluiten van een overeenkomst, daargelaten de vraag of dit als een rechtshandeling moet worden beschouwd, privaatrechtelijk van aard is.
3.6
Brief van 23 juli 2013 over weigering compensatie/schadevergoeding (het primaire besluit 3, SGR 13/10079).
Verweerder heeft eiseres naar aanleiding van haar claim om de door de opzegging van de overeenkomst veroorzaakte schade te compenseren medegedeeld daar geen aanleiding voor te zien. Op grond van vaste jurisprudentie kan een besluit tot afwijzing van een verzoek om schadevergoeding alleen dan als Awb-besluit worden aangemerkt als de beweerdelijk geleden schade is veroorzaakt door een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit van een bestuursorgaan. Nu van een dergelijk besluit niet is gebleken, kan ook de weigering van verweerder om tot schadevergoeding over te gaan, niet als zodanig worden aangemerkt.
4 Verweerder heeft de bezwaren van eiseres terecht niet-ontvankelijk verklaard.
5 De beroepen dienen ongegrond te worden verklaard.
Nu de door eiseres bestreden beslissingen zich niet kwalificeren als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, kan eiseres uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter instellen. De rechtbank wijst op het bepaalde in artikel 8:71 van Pro de Awb.
6 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2014.
griffier rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.