ECLI:NL:RBDHA:2014:2255

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 13/2490

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 februari 2014 in de zaak tussen

[eiser], eiser

(gemachtigde: mr. J. van Bennekom),

de burgemeester van Den Haag, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Hertogs).

Procesverloop

Bij besluit van 22 februari 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een staatlozenpaspoort niet in behandeling genomen.

Bij besluit van 14 februari 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 4 februari 2013, bepaald dat de aanvraag van eiser om een staatlozenpaspoort bestaat uit een aanvraag om een identiteitsbewijs en een aanvraag om een reisdocument. De buitenbehandelingstelling van de aanvraag om een identiteitsbewijs heeft verweerder ingetrokken en vervolgens heeft verweerder de aanvraag doorgezonden naar de minister van Veiligheid en Justitie. Het bezwaar gericht tegen de buitenbehandelingstelling van de aanvraag om afgifte van een reisdocument heeft verweerder ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op de zitting van 4 september 2013, waar eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak is met toepassing van artikel 8:10, tweede lid, van de Awb verwezen naar een meervoudige kamer.

De behandeling van het beroep ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 22 januari 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [A].

Overwegingen

Eiser is afkomstig uit Abchazië en heeft in 1996 vanwege ethische redenen afstand gedaan van zijn Georgische nationaliteit. In 2001 is eiser Nederland ingereisd, waar hij meerdere aanvragen heeft gedaan voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd zoals bedoeld in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000. Deze aanvragen zijn afgewezen. Eiser verblijft dus illegaal in Nederland en is niet ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Bij brief van 13 februari 2012 heeft eiser verweerder verzocht om afgifte van een staatlozenpaspoort, welk verzoek verweerder heeft aangemerkt als een aanvraag. Verweerder heeft de aanvraag van eiser niet in behandeling genomen omdat eiser niet beschikt over een verblijfsdocument waaruit zijn status als staatloze en zijn verblijfsrecht blijken.

In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het verzoek van eiser om afgifte van een staatlozenpaspoort zowel ziet op afgifte van een identiteitsbewijs in de zin van artikel 27 van het Verdrag van New York van 1954 betreffende de status van staatlozen (het Staatlozenverdrag) als op afgifte van een reisdocument in de zin van artikel 28 van het Staatlozenverdrag. Verweerder stelt niet bevoegd te zijn om Nederlandse identiteitskaarten aan vreemdelingen af te geven, noch om aanvragen hiervoor te weigeren. Hoewel in artikel 27 van het Staatlozenverdrag een verplichting voor de Verdragsluitende Staten is opgenomen om identiteitspapieren te verstrekken aan iedere staatloze op hun grondgebied die niet over een geldig reisdocument beschikt, heeft de Nederlandse wetgever verzuimd een regeling te treffen waarin uitvoering wordt gegeven aan deze verplichting. Aangezien met de aanvraag van eiser een beroep op een verdragsverplichting wordt gedaan die betrekking heeft op een illegaal in Nederland verblijvende vreemdeling, ligt het volgens verweerder in de rede om het verzoek om een identiteitsbewijs door te sturen naar de minister van Veiligheid en Justitie. Voorts heeft verweerder geconcludeerd dat het verzoek van eiser om een reisdocument terecht niet in behandeling is genomen, omdat eiser geen bewijs van zijn identiteit, nationaliteit of verblijfsstatus heeft overgelegd terwijl het recht van een vreemdeling op een reisdocument in de Paspoortwet afhankelijk is gesteld van het bestaan van een geldige verblijfstitel.

Eiser voert in beroep aan dat het vereiste dat hij over een geldige verblijfstitel moet beschikken om in aanmerking te komen voor een identiteitsbewijs, in strijd is met artikel 27 van het Staatlozenverdrag en om die reden buiten toepassing moet blijven. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst eiser op het rapport van de Nationale Ombudsman van 28 december 2007 (nr. 2007/328). Het rechtszekerheidsbeginsel en het vrije bewijsrecht inzake de status van staatlozen brengen volgens eiser mee dat artikel 27 van het Staatlozenverdrag, waarin het recht van staatlozen op een identiteitsbewijs is neergelegd, zo moet worden toegepast dat verweerder zijn aanvraag om een staatlozenpaspoort in behandeling moet nemen. Voorts voert eiser aan dat verweerder de aanvraag van eiser voor wat betreft de afgifte van een reisdocument ten onrechte niet in behandeling heeft genomen. Eiser is staatloos en staat als zodanig in de vreemdelingenadministratie ingeschreven. Gelet op hetgeen is bepaald in de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) (B17.3.2.) had verweerder – na zelf beoordeeld te hebben dat eiser als staatloze kan worden aangemerkt – een reisdocument aan eiser moeten afgeven.

Aanvullend heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat aan eiser geen status als staatloze is toegekend en dat personen die vrijwillig afstand hebben gedaan van hun oorspronkelijke nationaliteit, zoals eiser, geen recht hebben op bescherming door bepalingen uit het Staatlozenverdrag.

Eiser heeft aanvullend aangevoerd dat het onthouden van het (verdrags)recht op een identiteitsbewijs moet worden gezien als een inbreuk op zijn identiteit en het recht op toegang tot het recht. Voorts doet het er voor de toepassing van de bepalingen van het Staatlozenverdrag volgens eiser niet toe of er al dan niet vrijwillig afstand van de oorspronkelijke nationaliteit is gedaan.

Juridisch kader

Artikel 1, eerste lid, van het Staatlozenverdrag bepaalt dat voor de toepassing van het verdrag als staatloze geldt een persoon die door geen enkele Staat, krachtens diens wetgeving, als onderdaan wordt beschouwd. Volgens het tweede lid is het Staatlozenverdrag niet van toepassing op: (I) personen die thans bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen, zolang zij die bescherming of bijstand genieten; (II) op personen die door de bevoegde autoriteiten van het land waarin zij zich hebben gevestigd, beschouwd worden de rechten en verplichtingen te hebben, aan het bezit van de nationaliteit van dat land verbonden; (III) op personen ten aanzien van wie er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat: (a) zij een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid hebben begaan, zoals omschreven in de internationale overeenkomsten welke zijn opgesteld om bepalingen met betrekking tot deze misdrijven in het leven te roepen; (b) zij een ernstig, niet-politiek misdrijf hebben begaan buiten het land hunner vestiging, voordat zij tot dit land werden toegelaten; (c) zij zich schuldig hebben gemaakt aan handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties.

6.1.

Artikel 27 van het Staatlozenverdrag bepaalt dat de Verdragsluitende Staten identiteitspapieren zullen verstrekken aan elke staatloze op hun grondgebied, die niet in het bezit is van een geldig reisdocument.

6.2.

Ingevolge artikel 28 van het Staatlozenverdrag zullen de Verdragsluitende Staten aan de rechtmatig op hun grondgebied verblijvende staatlozen reisdocumenten verstrekken voor het reizen buiten dat grondgebied, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten. Voorts bepaalt artikel 28 dat de Verdragsluitende Staten een zodanig reisdocument kunnen verstrekken aan elke andere staatloze op hun grondgebied; in het bijzonder zullen zij in welwillende overweging nemen, een zodanig reisdocument te verstrekken aan staatlozen op hun grondgebied, die niet in staat zijn een reisdocument te verkrijgen van het land van hun rechtmatig verblijf.

6.3.

Artikel 7 van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (Pun) bepaalt, voor zover relevant, dat de burgemeesters van Bergen op Zoom, Echt-Susteren, Enschede, ’s-Gravenhage, Haarlemmermeer, Maastricht, Montferland en Oldambt de handelingen ingevolge de Paspoortwet tevens verrichten ten behoeve van personen die niet als ingezetene in de basisadministratie van een gemeente zijn ingeschreven.

6.4.

De Vc 2000 bepaalt in hoofdstuk B11 17.2. dat het Staatlozenverdrag ten aanzien van de vraag hoe de staatloosheid dient te worden bewezen, geen bepalingen bevat. Iedere staat is dus vrij om zelf te bepalen welke bewijzen hij nodig acht om de beweerde staatloosheid van een bepaalde persoon te kunnen aannemen. Het bewijs van de staatloosheid is niet aan bepaalde middelen gebonden en de beoordeling daarvan is niet voorbehouden aan een speciaal daarvoor aangewezen rechterlijke of administratieve instantie.

6.5.

De Vc 2000 bepaalt in hoofdstuk B11 17.3.2. dat indien de vreemdeling een staatloze is in de zin van het Staatlozenverdrag en hij in de vreemdelingenadministratie expliciet als staatloze staat ingeschreven (en dus niet als vreemdeling met ‘onbekende’ nationaliteit), hij op grond van het Staatlozenverdrag een reisdocument voor vreemdelingen kan krijgen. Voorts is bepaald dat Nederlandse reisdocumenten voor vreemdelingen worden verstrekt door de burgemeester van de woonplaats van de aanvrager. In dit geval dient de IND, voordat de gemeente tot verstrekking van een reisdocument kan overgaan, de verblijfsgegevens op het aanvraagformulier te verifiëren en dit formulier, voorzien van een advies, retour te zenden naar de gemeente.

Inhoudelijke beoordeling

De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder het verzoek van eiser om afgifte van een staatlozenpaspoort terecht heeft aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, waarin een aanvraag is omschreven als een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen.

Voorts overweegt de rechtbank dat het document dat eiser heeft aangevraagd, een staatlozenpaspoort, als zodanig niet bestaat. Uit het verslag van de hoorzitting van de Adviescommissie bezwaarschriften (de Commissie) van 7 mei 2012 blijkt dat het eiser gaat om de afgifte van een document waaruit zijn status als staatloze blijkt. Eiser stelt bij gebreke van een dergelijk document elk moment te kunnen worden opgepakt, in bewaring te kunnen worden gesteld en te kunnen worden beboet op grond van de Wet op de identificatieplicht. Ter zitting heeft eiser bevestigd dat hij de aanvraag heeft ingediend omdat hij over een document wil beschikken waarmee hij zich kan identificeren. Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat eiser heeft verzocht om afgifte van identiteitspapieren zoals bedoeld in artikel 27 van het Staatlozenverdrag. Verweerder heeft het verzoek van eiser ten onrechte mede opgevat als een aanvraag om afgifte van reisdocumenten in de zin van artikel 28 van het Staatlozenverdrag. De beoordeling van het besluit van verweerder om de aanvraag om afgifte van een reisdocument niet in behandeling te nemen, kan dus achterwege blijven.

In geschil is of verweerder terecht en op goede gronden heeft geconcludeerd niet bevoegd te zijn om de aanvraag van eiser om afgifte van identiteitspapieren in behandeling te nemen. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

10.

Op grond van artikel 27 van het Staatlozenverdrag rust op Nederland als Verdragsluitende Staat de verplichting om identiteitspapieren te verstrekken aan elke staatloze op Nederlands grondgebied die niet in het bezit is van een geldig reisdocument.

Met eiser is de rechtbank van oordeel dat deze verdragsverplichting ook geldt voor personen die vrijwillig afstand hebben gedaan van hun oorspronkelijke nationaliteit, zoals eiser. Het volgende is daartoe redengevend.

11.

Personen die vrijwillig afstand hebben gedaan van hun nationaliteit zijn niet aangemerkt in artikel 1, tweede lid, van het Staatlozenverdrag als personen waarop het verdrag niet van toepassing is.

12.

Voorts wijst de rechtbank op de door partijen tijdens de zitting aangehaalde (vier) sets van
Guidelines on Statelessnesszoals deze in 2012 door het Hoog Commissariaat der Verenigde Naties voor Vluchtelingen (UNHCR) zijn vastgesteld om consistente interpretatie en toepassing van (onder meer) het Staatlozenverdrag te bevorderen. De rechtbank overweegt hierover dat, hoewel aan de
Guidelinesgeen bindende kracht kan worden ontleend, deze wel van belang zijn bij de interpretatie en toepassing van het Staatlozenverdrag zodat de rechtbank de
Guidelinesbij haar overwegingen zal betrekken.

13.

In de
Guidelines no. 1(
The definition of “Stateless Person” in Article 1(1) of the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons) van 20 februari 2012 is in paragraaf 44 over
Voluntary renunciation of nationalityonder meer het volgende bepaald:

“
Voluntary renunciation relates to an act of free will whereby an individual gives up his or her nationality status. (…). In some States voluntary renunciation of nationality is treated as grounds for excluding an individual from the coverage of Article 1(1). The Treaty’s object and purpose, of facilitating the enjoyment by stateless persons of the human rights, is equally relevant in cases of voluntary as well as involuntary withdrawal of nationality.”

De rechtbank begrijpt hieruit dat de rechten voor staatlozen zoals deze volgen uit het Staatlozenverdrag, op gelijke wijze van toepassing zijn op personen die vrijwillig als op personen die niet vrijwillig afstand hebben gedaan van hun oorspronkelijke nationaliteit.

14.

Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangevoerd dat met
voluntary renunciation of nationality, zoals hiervoor bedoeld, is gedoeld op personen die bijvoorbeeld hun oorspronkelijke nationaliteit buiten hun schuld om zijn verloren of daarvan afstand hebben gedaan omdat ze een andere nationaliteit willen verkrijgen en het volgens de wetgeving van het aangezochte land niet mogelijk is om een dubbele nationaliteit te hebben. Volgens verweerder is met
voluntary renunciation of nationalityniet gedoeld op personen zoals eiser die om ethische redenen afstand van hun nationaliteit hebben gedaan. Ter ondersteuning van zijn betoog heeft verweerder gewezen op de
Guidelines on Statelessness no. 3(
The Status of Stateless Persons at the National Level) van 17 juli 2012 (de
Guidelines no. 3), waarin onderscheid is gemaakt tussen
statelessness resulting from loss/deprivation or good-faith voluntary renunciation of nationalityen
statelessness resulting from voluntary renunciation of nationality as a matter of convenience or choice. Ten aanzien van laatstgenoemde situatie bepalen de
Guidelines no. 3in de paragrafen 42 en 43 onder meer het volgende:

“42.
Some individuals voluntarily renounce a nationality because they do not wish to be nationals of a particular State or in the belief that this will lead to grant of a protection status in another country. (…).

43.

A Contracting State need not necessarily grant or renew permission for stay to such individuals. Nor would they be entitled to all of the rights foreseen bij the 1954 Convention. (…).”

15.

De rechtbank is vanwege het navolgende van oordeel dat hieruit niet volgt dat personen die vrijwillig afstand hebben gedaan van hun oorspronkelijke nationaliteit omdat zij daarvan om wat voor reden dan ook geen deel meer willen uitmaken, geen recht hebben op afgifte van identiteitspapieren zoals bedoeld in artikel 27 van het Staatlozenverdrag.

16.

De paragrafen 13 en 14 van de
Guidelines no. 3bepalen onder meer het volgende:

“
13. The rights provided for in the 1954 Convention are extended to stateless persons based on their degree of attachment to the State. Some provisions are applicable to any individual who satisfies the definition of “stateless person” in the 1954 Convention and are either subject to the jurisdiction of a State party or present in its territory. Other rights, however, are conferred on stateless persons, conditional upon whether an individual is “lawfully in”. “lawfully staying in” or “habitually resident” in the territory of the Contracting State. (…).

14.

Those rights in the 1954 convention which are triggered when an individual is subject to the jurisdiction of a State party include (…) the right to identity papers (Article 27)”.

De rechtbank begrijpt hieruit dat personen die onder the definitie van staatloos persoon vallen en onderworpen zijn aan de jurisdictie van een lidstaat van het Staatlozenverdrag, in ieder geval recht hebben op, onder andere, identiteitspapieren. De rechtbank is van oordeel dat eiser een dergelijk persoon is. Nu eiser niet beschikt over een reisdocument heeft hij gelet op artikel 27 van het Staatlozenverdrag recht op afgifte van identiteitspapieren door de Nederlandse Staat. Dat eiser niet beschikt over een geldige verblijfstitel en/of dat een identiteitsdocument voor staatlozen niet bestaat en hoe dan ook geen bewijs is in de zin van de Wet op de identificatieplicht, zoals verweerder heeft aangevoerd, staat aan de hiervoor genoemde verplichting niet in de weg. In zoverre is het Nederlandse beleid inzake artikel 27 van het Staatlozenverdrag zoals neergelegd in de brief van 29 juni 2007 van de staatssecretaris van Justitie, onder meer inhoudende dat aan een staatloze vreemdeling die niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning evenmin een vreemdelingenpaspoort of identiteitsbewijs kan worden afgegeven, dus niet in lijn met artikel 27 van het Staatlozenverdrag. De rechtbank zal dit beleid, waar verweerder een beroep op heeft gedaan, dan ook buiten toepassing laten.

17.

Eiser heeft toegelicht zijn aanvraag om afgifte van identiteitspapieren eerst bij de IND te hebben ingediend. De IND heeft hem echter verwezen naar verweerder omdat laatstgenoemde ingevolge artikel 7 van de Pun bevoegd is om handelingen ingevolge de Paspoortwet te verrichten ten behoeve van personen die niet als ingezetene in de basisadministratie van een gemeente zijn ingeschreven, aldus eiser. De rechtbank overweegt dat identiteitspapieren zoals door eiser aangevraagd geen reisdocumenten in de zin van de Paspoortwet zijn. Dat verweerder bevoegd is tot het in behandeling nemen van aanvragen om afgifte van identiteitspapieren, blijkt niet uit de Pun noch uit enige andere regeling.

18.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zichzelf terecht onbevoegd heeft geacht om de aanvraag van eiser om identiteitspapieren in behandeling te nemen. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser de rechtbank verzocht om – bij gebreke van een nationale wettelijke regeling op dit punt – opdracht te geven aan verweerder om over te gaan tot afgifte van de verzochte identiteitspapieren. De rechtbank acht zichzelf – mede gelet op het hiervoor gegeven oordeel dat tot gevolg heeft dat het bestreden besluit in zoverre in stand kan blijven – niet bevoegd om een dergelijke opdracht te geven.

19.

Dat verweerder de aanvraag van eiser heeft doorgezonden naar de minister van Veiligheid en Justitie, althans de IND, kan de rechtbank evenwel niet volgen. Immers, dat de voornoemde minister dan wel de IND bevoegd zou(den) zijn om aanvragen van (illegale) staatlozen om identiteitspapieren in behandeling te nemen, blijkt nergens uit. Het beroep is dan ook gegrond en in zoverre zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit evenwel in stand laten nu deze op zichzelf bezien juist zijn en de vernietigde doorzending zonder inhoudelijke gevolgen is voor eiser.

20.

Samengevat is de rechtbank van oordeel dat eiser jegens de Nederlandse Staat recht heeft op afgifte van identiteitspapieren, doch dat hij dat recht in een bestuursrechtelijke procedure niet kan verwezenlijken, nu de Nederlandse Staat geen bevoegd bestuursorgaan heeft aangewezen. De rechtbank vermeldt daarom op de voet van artikel 8:71 van de Awb dat uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.

21.

De rechtbank veroordeelt verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de door eiser gemaakte proceskosten, welke op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht 2014 worden vastgesteld op € 1.217,50 (1 punt ad € 487,- voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt ad € 487,- voor het verschijnen op zitting, 0,5 punt ad € 243,50 voor het verschijnen op een nadere zitting en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 14 februari 2013 voor zover daarin is bepaald dat de aanvraag van eiser om een staatlozenpaspoort wordt doorgezonden naar de minister van Veiligheid en Justitie;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten
veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten van € 1.217,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.E. Bakels, voorzitter, mr. D. Allewijn, lid en mr. K. Schaffels, lid, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 februari 2014.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.