Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/8098
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juli 2014 in de zaak tussen
Stichting Driestar Educatief, te Gouda, eiseres
(gemachtigde: mr. L.C.J. Dekkers),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. L.E. van der Weij).
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder instemming onthouden aan het voornemen van eiseres om een HBO-bacheloropleiding tot leraar in het voortgezet onderwijs (VO) van de 2de graad in Godsdienst (hierna: opleiding leraar Godsdienst) als bekostigde opleiding in Gouda te gaan verzorgen.
Bij besluit van 22 augustus 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 6 juni 2014 heeft eiseres een reactie op het verweerschrift tevens aanvullende gronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2014.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde voornoemd, alsmede door [A], [B], [C] en [D]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd en [E].
Overwegingen
1.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW), voor zover hier van belang, legt het instellingsbestuur het voornemen tot het verzorgen van een nieuwe opleiding ter instemming aan de minister voor met het oog op de beoordeling van een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs.
Ingevolge het vierde lid stelt de minister beleidsregels vast op grond waarvan hij de aanvragen beoordeelt.
Op 14 oktober 2012 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs 2012(Stcrt. 2012, nr. 22213) (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder j, van de Beleidsregel, wordt in deze beleidsregel verstaan onder profiel van de instelling: zwaartepunten in het onderwijs- of onderzoeksaanbod van de instelling, zoals die zijn overeengekomen in de prestatieafspraak.
Volgens artikel 6 van Pro de Beleidsregel stemt de minister in met een voornemen tot het verzorgen van een nieuwe opleiding indien het instellingsbestuur heeft aangetoond
a. aan de hand van een beschrijving van de inhoud en het curriculum, dat uitbreiding van het landelijk opleidingenaanbod met de nieuwe opleiding nodig is en de vernieuwing in het onderwijsaanbod niet kan worden gerealiseerd binnen het landelijk bestaande opleidingenaanbod. Het landelijk bestaande opleidingenaanbod bestaat voor hbo-bachelors uit hbo-bachelors, voor wo-bachelors uit wo-bachelors en voor hbo-masteropleidingen en wo-masteropleiding uit alle masteropleidingen;
b. dat een behoefte bestaat aan de opleiding, zijnde
• overwegend een arbeidsmarktbehoefte,
• overwegend een maatschappelijke behoefte in combinatie met een arbeidsmarktbehoefte, of
• overwegend een wetenschappelijke behoefte in combinatie met een arbeidsmarktbehoefte; en
c. dat er in het landelijk bestaande onderwijsaanbod ruimte is voor de opleiding.
Volgens artikel 12, eerste lid, van de Beleidsregel betrekt de minister bij de beoordeling van de ruimte voor de opleiding binnen het bestaande onderwijsaanbod in elk geval de volgende elementen:
a. het aantal bestaande, vergelijkbare, bekostigde opleidingen bij andere instellingen en de gemeenten waar deze opleidingen worden verzorgd;
b. de aanwezigheid van vergelijkbaar geaccrediteerd onderwijs dat de student bij een rechtspersoon voor hoger onderwijs onder vergelijkbare condities kan volgen als het onderwijs van een bekostigde opleiding;
c. de studenteninstroom in de opleidingen, bedoeld onder a en b, en een schatting met realistische onderbouwing van de studenteninstroom in de nieuwe opleiding;
d. kwantitatieve gegevens over de arbeidsmarktvraag naar afgestudeerden van de bestaande opleidingen en de nieuwe opleiding;
e. in geval van een voornemen voor het verzorgen van een opleiding op een openbaar lichaam BES: tevens het bestaande hoger onderwijsaanbod voor de gehele regio, zijnde de BES, Aruba, Curaçao en Sint-Maarten.
Volgens het tweede lid betrekt de minister naast deze basiselementen bij de beoordeling tevens de volgende elementen:
a. voor zover aanwezig door de onderwijssector zelf opgestelde en door de rijksoverheid onderschreven sectorplannen of sectorale afspraken en door de CDHO uitgevoerde sectorale verkenningen, waaronder sectoranalyses;
b. de zienswijzen die verzorgers van het onderwijs als bedoeld in het eerste lid onder a en b bij de minister hebben ingediend;
c. de spreiding van opleidingen in relatie tot de vestigingsplaats of vestigingsplaatsen van de nieuwe opleiding;
d. het bestaan van een beperkte onderwijscapaciteit als bedoeld in artikel 7.53 van de wet bij vergelijkbare opleidingen en de onderwijscapaciteit van de nieuwe opleiding; en
e. de onderwijsvorm, bedoeld in artikel 7.7 van de wet, waarin de opleiding wordt aangeboden.
Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de Beleidsregel wordt, indien de nieuwe opleiding past in het profiel van de instelling of, in geval van een joint degree-opleiding in het profiel van één van de instellingen, aangenomen dat is voldaan aan artikel 6, onder c, tenzij naar het oordeel van de minister al ruimschoots voldoende vergelijkbare opleidingen worden aangeboden om in de behoefte te voorzien.
2.1.
Bij brief van 9 november 2012 heeft eiseres verweerder het voornemen voorgelegd om de opleiding leraar Godsdienst als bekostigde opleiding in Gouda te verzorgen.
Zij heeft aan de aanvraag ten grondslag gelegd dat zij een reeds bestaande niet-bekostigde opleiding leraar Godsdienst wil overnemen. Het betreft een opleiding op reformatorische grondslag, die sinds 1979 bestaat en sinds 2004 door eiseres samen met de Stichting Cursus Godsdienstonderwijs Gereformeerde Gemeenten (CGO) wordt gegeven als niet(uit algemene middelen)-bekostigde opleiding. Eiseres verzorgt daarbij het pedagogisch-didactisch deel en CGO het vakinhoudelijk deel. Dit is een van de zeven bestaande opleidingen leraar Godsdienst, waarvan er twee binnenkort samengaan. Eiseres stelt dat dus geen volledig nieuwe opleiding wordt toegevoegd aan het reeds bestaande spectrum van opleidingen.
2.2.
De Christelijke Hogeschool Ede (CHE) heeft in haar zienswijze bezwaren geuit tegen het voornemen van eiseres. Na overleg met eiseres, waarbij is vastgesteld dat CHE en eiseres een onderscheiden marktaandeel hebben, heeft zij haar zienswijze en de daarin geuite bezwaren op 23 april 2013 ingetrokken.
2.3.
De Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (CDHO) heeft verweerder op 22 februari 2013 geadviseerd negatief op de aanvraag van eiseres te besluiten.
2.4.
Bij besluit van 15 maart 2013 heeft verweerder overeenkomstig dat advies zijn primaire besluit gehandhaafd omdat de aanvraag van eiseres niet voldoet aan criterium c van artikel 6 van Pro de Beleidsregel en daarmee het starten met deze nieuwe opleiding ondoelmatig is bevonden.
2.5.
Eiseres is het daarmee niet eens. Zij stelt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en in strijd met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen.
3.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
3.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag van eiseres voldoet aan de vereisten van artikel 6, onder a en b, van de Beleidsregel. Evenmin is in geschil dat de opleiding past in het profiel van eiseres, zodat ingevolge artikel 13, tweede lid, van de Beleidsregel aangenomen wordt dat is voldaan aan artikel 6, onder c, tenzij naar het oordeel van verweerder al ruimschoots voldoende vergelijkbare opleidingen worden aangeboden om in de behoefte te voorzien. Partijen zijn het er over eens dat daarmee het in artikel 6 onder Pro c van de Beleidsregel gestelde vereiste wordt gemitigeerd en dat er dus sprake is van een lichtere toets (hierna: de lichte toets).
De rechtbank stelt vast dat dus ter toetsing staat of verweerder in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat al ruimschoots voldoende vergelijkbare opleidingen worden aangeboden om in de behoefte aan de opleiding leraar Godsdienst te voorzien. De toetsing van verweerders oordeel door de rechtbank is derhalve terughoudend.
3.2.
Eiseres stelt dat verweerder in het primaire besluit ten onrechte heeft nagelaten de lichte toets te hanteren en dit in het bestreden besluit niet heeft hersteld.
3.2.1.
De rechtbank stelt vast dat de CDHO in haar advies het volgende heeft vermeld:
“De commissie heeft geconstateerd dat er reeds 7 instellingen de opleiding tot leraar VO van de 2e graad in Godsdienst aanbieden, waarvan een tweetal door rechtspersonen voor Hoger Onderwijs (CGO te Gouda en de stichting Gereformeerde Hogeschool II te Zwolle). De bestaande opleidingen zijn voldoende gespreid (Zwolle, Leeuwarden, Ede Gld, Amsterdam, Gouda, Zwolle, Hengelo (ov) en Utrecht). De commissie is van oordeel dat het bestaande opleidingsaanbod voldoende is om in de bestaande landelijke behoefte aan leraren te voorzien. De (historische)instroom laat zien dat de beschikbare capaciteit in het bestaande aanbod niet uitgeput raakt. De instroom van de andere bekostigde hogescholen is relatief laag: tussen de 13 en 20 eerstejaars studenten. Al met al kan gezegd worden dat zowel de bekostigde alsonbekostigde lerarenopleidingen relatief lage instroom genereren. Er zijn geen aanwijzingen dat deze tendens op (korte) termijn zal veranderen. Dit wijst naar het oordeel van de commissie niet op een directe noodzaak tot uitbreiding van het aantal aanbieders.”
De CDHO heeft in het advies geconcludeerd:
“Aangezien sprake is van voldoende aanbod en capaciteit om in de landelijke behoefte op de arbeidsmarkt te voorzien, is de commissie van oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan criterium c van de Beleidsregel.”
3.2.2.
Naar het oordeel van de rechtbank geeft de CDHO hiermee te kennen dat naar haar oordeel al ruimschoots voldoende vergelijkbare opleidingen worden aangeboden om in de behoefte aan de opleiding leraar Godsdienst te voorzien. Daarmee hanteert de CDHO de lichte toets. Voorts is de rechtbank van oordeel dat, voor zover al tot het oordeel zou worden gekomen dat verweerder in het primaire besluit niet duidelijk kenbaar de lichte toets heeft toegepast, dit in ieder geval in het bestreden besluit is hersteld. In het bestreden besluit heeft verweerder immers uitdrukkelijk en met zoveel woorden de lichte toets gehanteerd.
Deze beroepsgrond faalt.
3.3.
Het betoog van eiseres dat het advies van de CDHO louter is gebaseerd op de zienswijze van CHE, die later is ingetrokken, berust op een onjuiste lezing van dat advies. In dat advies wordt de zienswijze immers als één van de argumenten aan het negatieve advies ten grondslag gelegd. Daarbij komt dat niet valt in te zien dat de intrekking door CHE van haar zienswijze in de bezwaarfase betekent dat verweerder de aan die zienswijze ten grondslag liggende argumenten derhalve voor onjuist moet houden en deze, of daarmee op een lijn liggende argumenten, niet aan langer aan zijn besluit ten grondslag zou mogen leggen voor zover hij zelf deze argumenten juist acht. In beroep staat het bestreden besluit ter beoordeling. In dat bestreden besluit heeft verweerder weliswaar verwezen naar het advies van de CDHO, maar hij heeft daarnaast op grond van de aangevoerde bezwaren zijn besluit voorzien van een zelfstandige motivering, waarbij uitdrukkelijk is betrokken dat CHE inmiddels geen bezwaren meer heeft tegen het verzorgen van de opleiding leraar Godsdienst door eiseres.
Het betoog van eiseres faalt.
3.4.
Eiseres stelt daarnaast dat verweerder niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat al ruimschoots voldoende vergelijkbare opleidingen worden aangeboden om in de behoefte aan de opleiding leraar Godsdienst te voorzien. Zij stelt dat verweerder bij het innemen van zijn standpunt dat de relatief beperkte en teruglopende instroomaantallen bij de overige bekostigde aanbieders niet nopen tot het uitbreiden van het bekostigde aanbod, ten onrechte doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan de instroomaantallen bij CHE. Daarbij is verweerder bovendien ten onrechte ervan uitgegaan dat de opleiding leraar Godsdienst die CHE aanbiedt vergelijkbaar is met de opleiding die eiseres wil aanbieden. Weliswaar zijn eiseres en de CHE beide christelijke hogescholen, maar zij hebben een verschillende identiteit en bedienen verschillende doelgroepen, stelt eiseres.
3.4.1.
Blijkens het bestreden besluit is bezien of er ruimte is in het bestaande landelijke aanbod aan opleidingen leraar Godsdienst en is daarbij gekeken naar het aantal, de spreiding van alle bestaande opleidingen (zowel de bekostigde instellingen als de rechtspersonen voor hoger onderwijs) en in hoeverre deze opleidingen over voldoende capaciteit beschikken om in de veronderstelde arbeidsmarktvraag te kunnen voorzien.
Verweerder heeft aldus niet alleen gekeken naar de opleiding van CHE, maar ook de andere bekostigde en niet-bekostigde opleidingen Godsdienst. Anders dan eiseres aanvoert heeft de CDHO in haar advies niet overwogen dat slechts sprake is van enige gelijkenis tussen de CHE-opleiding en die van eiseres, maar dat de opleiding van CHE het meest vergelijkbaar is met die van eiseres.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het feit dat CHE en eiseres verschillende identiteiten hebben en verschillende doelgroepen bedienen, niet doorslaggevend is bij de beantwoording van de vraag of de opleidingen vergelijkbaar zijn, omdat dit denominatieve aspect geen onderscheidend criterium is bij de beoordeling van de vraag of sprake is van vergelijkbare opleidingen. Verweerder heeft zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat het niet zijn taak is een opleiding leraar Godsdienst, die specifiek aan een bepaalde levensbeschouwing is gelieerd, in stand te houden Verweerder heeft zich bovendien in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van een bekostigde opleiding Godsdienst gevergd mag worden dat deze een brede arbeidsmarktoriëntatie heeft, zodat de afgestudeerde leraren kunnen worden afgenomen door alle scholen in het voortgezet onderwijs, ook scholen met een andere levensbeschouwelijke grondslag. Zoals eiseres ook ter zitting heeft betoogd heeft zij een eigen levensbeschouwelijke identiteit, maar leidt zij ook op tot leraar Godsdienst voor een brede doelgroep.
3.4.2.
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat al ruimschoots voldoende vergelijkbare opleidingen worden aangeboden om in de behoefte aan de opleiding leraar Godsdienst te voorzien. Aan dat oordeel hoeft niet in de weg te staan dat de
nieuwe - bekostigde - opleiding leraar Godsdienst die eiseres wil gaan verzorgen in de plaats komt van een niet bekostigde opleiding leraar Godsdienst. Verweerder mag zich op het standpunt stellen dat ruimschoots voldoende vergelijkbare opleidingen worden aangeboden om in de behoefte aan de opleiding leraar Godsdienst te voorzien, ook wanneer dat impliceert dat andere hogescholen die een vergelijkbare opleiding aanbieden het aantal studenten in die opleiding moeten uitbreiden. Om diezelfde reden noopt ook het feit dat de vergelijkbare opleiding te Leeuwarden komt te vervallen verweerder niet tot het oordeel dat er geen sprake is van ruimschoots voldoende vergelijkbare opleidingen.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
3.5.
Het beroep is ongegrond.
3.6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. drs. J.J.P. Bosman en mr. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2014.
er
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.