Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 14/9555
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2015 in de zaak tussen
[eisers] , te [woonplaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. M.W. van Amerongen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder] , te [woonplaats 2] ,
(vergunninghouder).
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 18 juni 2015 heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in de besluitvorming te herstellen.
Verweerder heeft bij brief van 8 juli 2015 een verklaring van geen bedenkingen van
2 juli 2015 overgelegd.
Eisers hebben bij brief van 13 augustus op die brief gereageerd en het beroep gehandhaafd.
Verweerder heeft hierop bij brief van 2 september 2015 gereageerd.
Vergunninghouder heeft, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, niet meer gereageerd.
De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank verwijst voor het beoordelingskader naar de tussenuitspraak van
18 juni 2015. Hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen en beslist, geldt hier als uitgangspunt. Daaraan voegt de rechtbank het volgende toe. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat, gelet op de onverbindendverklaring van het raadsbesluit van
20 januari 2011 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen is afgegeven door de gemeenteraad van Den Haag. Het bestreden besluit van 4 september 2014 voldeed daarmee niet aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2. Bij besluit van 2 juli 2015 heeft de gemeenteraad van Den Haag een verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor het in- en uitwendig veranderen en wijzigen van de bestemming van de als winkel in gebruik zijnde woning met winkel aan de [adres 1] naar winkel en woning. Voorts heeft verweerder op 1 september 2015 een gewijzigd besluit genomen ten aanzien van de verleende omgevingsvergunning, in die zin dat
het besluit van 2 juli 2015 inzake de verklaring van geen bedenkingen dient te worden betrokken bij het bestreden besluit van 4 september 2014. De zin op pagina 6 van de bij dat besluit verleende omgevingsvergunning, luidende “Met het raadsbesluit van 20 januari 2011 (rv 171, RI 176693) is invulling gegeven aan het vereiste van de verklaring van geen bedenkingen van de raad.” komt daarmee te vervallen, aldus verweerder.
3. Eisers hebben - samengevat - aangevoerd dat ten onrechte een omgevingsvergunning is verleend voor het in- en uitwendig veranderen en wijzigen van de bestemming van de als winkel in gebruik zijnde woning met winkel aan de [adres 1] naar winkel en woning. Volgens eisers is het bestreden besluit in strijd met een goede ruimtelijke ordening en ontbeert dit besluit een goede ruimtelijke onderbouwing. Zowel het bestemmingsplan ‘Binnenhof e.o. (1991)’ als het inmiddels in werking getreden bestemmingsplan ‘Binnenhof (2013)’ staat wonen op de begane grond niet toe. Verweerder gaat met de verleende omgevingsvergunning ten onrechte voorbij aan die bestendige lijn in zijn planologisch beleid. Dat wonen in de visie van verweerder, gelet op de huidige marktsituatie, de meest geëigende invulling is, kan volgens eisers de dwingende bepalingen in het bestemmingsplan niet opzij zetten. De huidige marktsituatie is namelijk ook betrokken bij het thans vigerende bestemmingsplan ‘Binnenhof (2013)’, dat wonen op de begane grond niet toestaat. Voorts is het bouwplan volgens eisers in strijd met het Bouwbesluit 2012. Zo is de toegang tot het bouwwerk niet geschikt voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten en niet toegankelijk voor mindervaliden. Het bouwplan zorgt ook voor een verzwaring van de erfdienstbaarheid, omdat de steeg de enige ingang naar de te realiseren woning aan de [adres 1] wordt. Dat brengt een onaanvaardbare toename van geluidsoverlast mee. Daarbij is er door het herhaaldelijk gebruik van de deur naar de [adres 2] een aanzienlijke toename geconstateerd in het aantal barsten in muurpleister en de antieke stucwerk plafonds. Dat verhoudt zich niet met een goede ruimtelijke ordening, omdat sprake is van evidente civielrechtelijke belemmeringen. Aanvullend, in reactie op de door verweerder overgelegde verklaring van geen bedenkingen, hebben eisers nog aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten een nieuw besluit te nemen en dat besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Ook is de verklaring van geen bedenkingen ondeugdelijk gemotiveerd, zodat die niet aan het bestreden besluit ten grondslag mag worden gelegd. Het door de rechtbank geconstateerde gebrek is dan ook niet hersteld.
Herstel gebrek
4.1
Ter beoordeling ligt in de eerste plaats voor of verweerder het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek heeft hersteld. De rechtbank stelt vast dat het nadere besluit van 1 september 2015, onder verwijzing naar de verklaring van geen bedenkingen van 2 juli 2015, dient te worden aangemerkt als een wijziging van het bestreden besluit van 4 september 2014 in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat het beroep van rechtswege ook tegen dit besluit (verder: het wijzigingsbesluit) is gericht. De rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen wordt eveneens getoetst in het kader van het beroep tegen de verleende omgevingsvergunning.
4.2
Ten aanzien van de gevolgde afwijkingsprocedure overweegt de rechtbank dat aan de daarvoor geldende formele vereisten thans is voldaan. Anders dan eisers stellen is de verklaring van geen bedenkingen naar het oordeel van de rechtbank rechtmatig. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval kunnen volstaan met de verwijzing naar de lopende procedure, nu daarin reeds uitvoerig aan de orde is gekomen waarom verweerder afwijking van het bestemmingsplan toestaat. Ook is de rechtbank, anders dan eisers stellen, niet gebleken dat de afgegeven verklaring van geen bedenkingen ziet op een andere afwijking dan in de onderhavige zaak aan de orde is. Gelet hierop zijn alle met betrekking tot de afwijkingsprocedure voorgeschreven wettelijke regels met de alsnog verstrekte verklaring van geen bedenkingen en het wijzigingsbesluit nageleefd. Het door de rechtbank in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het bestreden besluit is daarmee hersteld.
4.3
Resteert de vraag of het besluit van verweerder tot verlening van een omgevingsvergunning op andere gronden voor vernietiging in aanmerking komt. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Ruimtelijke onderbouwing
5.1
Naarmate de ruimtelijke gevolgen van het afwijkingsbesluit ingrijpender zijn ten opzichte van het geldende planologische regime en de inbreuk daarop groter, worden er hogere eisen aan de inhoud en de kwaliteiten van de ruimtelijke onderbouwing gesteld. Bij de vraag of het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing komt het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid toe. De rechtbank dient de vraag of het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing dan ook enigszins terughoudend te toetsen. In aanmerking nemende dat het bouwplan slechts voor wat betreft het toevoegen van een woonfunctie op de begane grond niet met het bestemmingsplan in overeenstemming is, is de rechtbank van oordeel dat het project een geringe inbreuk maakt op het geldende planologische regime.
5.2
In de aan de omgevingsvergunning ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing is beschreven dat het toevoegen van woningen met name gelet op de binnenstedelijke verdichting past in het gemeentelijk beleid. Ook wordt door verkleining van de winkelruimte ingespeeld op een betere leefbaarheid van het winkelgebied vanuit huidig economisch oogpunt. Volgens de ruimtelijke onderbouwing is het bouwplan acceptabel, omdat het gaat om een binnenterrein met reeds veel bebouwing en gevarieerde functies, het toevoegen van een woning, waarvan overlast niet in de lijn der verwachting ligt, en tot slot omdat het gaat om een bestaand gebouw met eigen ontsluiting door middel van een recht van overpad. Onderzoek heeft aangetoond dat de voorkeursgrenswaarde uit de Wet geluidhinder niet wordt overschreden, aldus de ruimtelijke onderbouwing.
5.3
De rechtbank stelt vast dat in de door verweerder gegeven ruimtelijke onderbouwing wordt overwogen waarom de keuze voor de realisatie van een woonruimte op de begane grond in afwijking van wat het bestemmingsplan toestaat planologisch aanvaardbaar is. Zo is toegelicht waarom van het geldende plan wordt afgeweken en welke ruimtelijke afwegingen zijn gemaakt bij de keuze voor de afwijking van het bestemmingsplan ‘Binnenhof e.o. (1991)’. De rechtbank is niet gebleken dat het bouwplan niet past bij de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebied. Bij de beoordeling of het bouwplan past in de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling heeft verweerder in het bijzonder de economische situatie en de binnenstedelijke verdichting kunnen betrekken. Dat het bestemmingsplan ‘Binnenhof (2013)’ ook geen woonruimte op de begane grond van het pand aan de [adres 1] toestaat, laat het voorgaande onverlet. Daartoe overweegt de rechtbank dat, zoals verweerder in het verweerschrift en ter zitting heeft toegelicht, het de bedoeling was om de functiewijziging van winkel naar woning mee te nemen in de voorschriften van dat bestemmingsplan, maar dat dit abusievelijk niet is gebeurd. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd, mede bij gebreke van een onderbouwing van hun stelling dat het nooit de bedoeling is geweest van verweerder een woonfunctie toe te staan, geen grond om verweerder hierin niet te volgen.
5.4
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank de door verweerder gegeven ruimtelijke onderbouwing toereikend acht. De omgevingsvergunning is dan ook niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening verleend.
Bouwbesluit
6.1
Bij de beoordeling van de hierop betrekking hebbende beroepsgrond is artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 van belang. Dat artikel luidt als volgt.
Bereikbaarheid bouwwerk voor hulpverleningsdiensten
1. Tussen de openbare weg en ten minste een toegang van een bouwwerk voor het verblijven van personen ligt een verbindingsweg die geschikt is voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.
2. Het eerste lid is niet van toepassing:
– op een gebruiksfunctie met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 1.000 m2 en een vuurbelasting van ten hoogste 500 MJ/m2, bepaald volgens NEN 6090;
– op een bouwwerk met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 50 m2;
– op een lichte industriefunctie uitsluitend voor het bedrijfsmatig telen, kweken of opslaan van gewassen of daarmee vergelijkbare producten, met een permanente vuurbelasting van ten hoogste 150 MJ/m2, bepaald volgens NEN 6090;
– indien de toegang tot het bouwwerk op ten hoogste 10 meter van een openbare weg ligt, of
– indien de aard, de ligging of het gebruik van het bouwwerk naar het oordeel van het bevoegd gezag geen verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid vereist.
3. Tenzij het bestemmingsplan of een gemeentelijke verordening anderszins bepaalt heeft een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid:
a. een breedte van ten minste 4,5 meter;
b. een verharding over een breedte van ten minste 3,25 meter, die geschikt is voor motorvoertuigen met een massa van ten minste 14.600 kilogram;
c. een vrijgehouden hoogte boven de kruin van de weg van ten minste 4,2 meter, en
d. een doeltreffende afwatering.
4. Een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid is over de in het derde lid voorgeschreven hoogte en breedte vrijgehouden voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.
5. Hekwerken die een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid afsluiten, kunnen door hulpdiensten snel en gemakkelijk worden geopend of worden ontsloten met een systeem dat in overleg met de brandweer is bepaald.
6.2
Anders dan eisers stellen is de rechtbank van oordeel dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012. Voor dat oordeel is het volgende van belang. Zoals blijkt uit de weerlegging van de zienswijzen heeft verweerder de bereikbaarheid van de woning beoordeeld. Verweerder heeft zowel de feitelijke situatie als de bij het bouwplan behorende situatietekening beoordeeld en getoetst aan het Bouwbesluit 2012. Volgens verweerder is voor de brandweer duidelijk waar zich de toegang tot het perceel bevindt en is er voldoende opstelruimte op de openbare weg voor brandweerauto’s of andere hulpdiensten. De afstand tussen de te realiseren woning aan de [adres 1] en de openbare weg wordt voldoende geacht om een inzet met lage of hoge druk, met beperkte inzetvertraging mogelijk te maken. Eventuele inzet met een hoogwerker is ook nog steeds mogelijk, aldus verweerder. Voorts heeft verweerder bij zijn beoordeling betrokken dat het in een (oude) binnenstedelijke omgeving niet ongebruikelijk is dat de toegang van een pand niet direct aan de openbare weg ligt.
6.3
De rechtbank begrijpt dat volgens verweerder geen verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid van artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 is vereist, gelet op de feitelijke situatie. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan dat standpunt van verweerder. Niet valt in te zien waarom een verbindingsweg, zoals omschreven in artikel 6.37, derde lid, van het Bouwbesluit 2012, in de gegeven situatie invloed zou hebben op het beperken van uitbreiding van brand of anderszins vereist is voor een goede bereikbaarheid voor hulpverleningsdiensten. Het voorgaande brengt mee dat de te realiseren situatie niet in strijd is met het Bouwbesluit 2012, zodat ook hierom geen aanleiding voor verweerder bestond om de omgevingsvergunning te weigeren.
6.4
In wat eisers hebben aangevoerd over de toegang voor mindervaliden ziet de rechtbank geen aanleiding om tot een andersluidend oordeel te komen. In de eerste plaats wijst de rechtbank er op dat de verwijzing van eisers naar de minimale vrije breedte zoals opgenomen in afdeling 4.4 van het Bouwbesluit 2012 ziet op nieuwbouw. Daarvan is in de onderhavige situatie geen sprake. Artikel 4.29 van het Bouwbesluit 2012 bepaalt weliswaar dat, voor zover hier van belang, artikel 4.22 en met 4.23 van het Bouwbesluit 2012 ook van toepassing zijn op verbouw, maar bepaalt voorts dat in plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau. Het betoog van eisers faalt reeds hierom. Ook is de rechtbank niet gebleken dat de toegang van de steeg niet voldoet aan de eisen voor bestaande bouw.
Privaatrechtelijke belemmeringen
7.1
Tussen partijen is niet in geschil dat ter plaatse een erfdienstbaarheid van weg is gevestigd om te komen en te gaan van en naar de Nieuwe Schoolstraat. Wel in geschil is de uitleg van de erfdienstbaarheid en de vraag of het bouwplan een verzwaring van die erfdienstbaarheid met zich brengt. Een privaatrechtelijke belemmering betreft een omstandigheid waarmee bij de afweging van de belangen rekening dient te worden gehouden. Voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo in de weg staat, is echter slechts aanleiding indien deze een evident karakter heeft. Dit laatste is hier niet het geval, gezien de discussie over de uitleg en verzwaring van de erfdienstbaarheid. De burgerlijke rechter is de aangewezene om eventueel de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering aan verwezenlijking van een bouwplan in de weg staat.
7.2
De rechtbank neemt in aanmerking dat de aard en omvang van het bouwplan is beperkt tot één woning. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan zal leiden tot een beperkte toename van hinder in de vorm van geluidsoverlast en intensiever gebruik van de steeg. Voorts ziet de rechtbank gelet op de omstandigheid dat eisers in een stedelijke woonomgeving wonen en dat de steeg achter hun woning reeds de functie heeft van toegang tot de Nieuwe Schoolstraat, geen aanleiding voor het oordeel dat de privacy van eisers onevenredig wordt aangetast als gevolg van het bouwplan. Voor zover eisers menen dat zij schade lijden door de gestelde toename van het gebruik van de poort naar de steeg, kunnen zij zich te wenden tot de civiele rechter.
8. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen niet van zijn bevoegdheid gebruik heeft mogen maken. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder de omgevingsvergunning op goede gronden heeft verleend.
9. Nu verweerder met het wijzigingsbesluit het in de tussenuitspraak van
18 juni 2015 geconstateerde gebrek heeft hersteld en voor het overige de beroepsgronden niet slagen, is het beroep ongegrond.
10. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten, nu sprake is geweest van een gebrekkig bestreden besluit. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.225,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1). Tevens dient verweerder het betaalde griffierecht van € 165,- aan eisers te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.225,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.S.M. Lubbe, voorzitter, en mr. H.P.M. Meskers en mr. C.J. Waterbolk, leden, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2015.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.