Uitspraak
REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/3196
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 juni 2015 op het verzoek om een voorlopige voorziening van
Stichting Animal Rights, te Arnhem, verzoekster,
(gemachtigde: mr. M. van Duijn),
tegen
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, omgevingsdienst Haaglanden, verweerder, (gemachtigde: ir. ing. F.K.N. Barends, mr. B.B. van der Water).
Als belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen:
Faunabeheereenheid Zuid-Holland, te Den Haag.
Faunabeheereenheid Zuid-Holland, te Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 4 maart 2015 heeft verweerder aan Faunabeheereenheid Zuid-Holland (belanghebbende) een ontheffing verleend voor het opzettelijk verontrusten en doden, waaronder het bewerken van nesten en eieren van de grauwe gans, kolgans en brandgans voor de zomerperiode in de regio’s Zuid Zuid-Holland (15 februari tot 1 november 2015) en Noord Zuid-Holland (van 1 maart tot 1 november 2015). Het beheer is toegestaan met alle middelen.
Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2015.
Namens verzoekster is verschenen voorzitter [voorzitter], bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Namens de belanghebbende is [belanghebbende] verschenen.
Overwegingen
1.1
Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.2
Voor zover deze toetsing meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
1.3
De voorzieningenrechter acht het belang van verzoekster bij het treffen van de gevraagde voorziening onder de gegeven omstandigheden voldoende spoedeisend, omdat er op dit moment met de in geding zijnde vergunning ganzen kunnen worden gedood. De voorzieningenrechter zal beoordelen aan de hand van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel en zo nodig een belangenafweging of er ook voldoende spoedeisend belang is om het treffen van een voorlopige voorziening te rechtvaardigen.
2 De voorzieningenrechter zal eerst ingaan op de vraag of verzoekster belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb.
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
In artikel 2 van Pro de statuten van verzoekster staat dat de stichting ten doel heeft het opkomen voor de rechten van het dier, in de meeste ruime zin van het woord. Blijkens het tweede lid tracht de stichting haar doel onder meer te verwezenlijken door:
- het naar buiten brengen van het leed van het dier via reportages en campagnes,
- het creëren van bewustzijn voor de rechten van het dier via vreedzame acties, de rechtsgang, petities en (sociale) media,
- het toepassen van bestaande rechtsmiddelen en het verbeteren van de rechtspositie ter bescherming van het dier.
Uit de toelichting ter zitting en het overgelegde beleidsplan 2015 blijkt dat verzoekster zich onder andere inzet tegen de jacht van ganzen. Zij doet dit door procedures te voeren, een petitie op te zetten en door demonstraties in het land te houden. Verzoekster is hiermee in januari 2015 begonnen. Hoewel de statutaire doelstelling van verzoekster vrij algemeen is geformuleerd en verzoekster een stichting in oprichting is, is de voorzieningenrechter van oordeel dat uit haar doelstelling in combinatie met de feitelijke werkzaamheden tot nu toe voldoende blijkt dat verzoekster een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang in het bijzonder behartigt. Verzoekster kan daarom als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb worden aangemerkt.
3 De vergunning is verleend op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, b, c en d, van de Flora- en Faunawet (Ffw) onder de voorwaarde van het bepaalde in artikel 68, tweede lid, van de Ffw.
Artikel 68 van Pro de Ffw is de implementatie van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20) (hierna: de Vogelrichtlijn). Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2009, 200802524/1), is niet gebleken dat de implementatie niet op een juiste wijze is geschied. Artikel 68 van Pro de Ffw moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Vogelrichtlijn. Ofschoon artikel 9 van Pro de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet het niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Vogelrichtlijn mogen de lidstaten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren afwijken van de artikelen 5 tot en met 8.
In artikel 68 staat Pro:
1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
(…).
2. Een ontheffing die betrekking heeft op vogels als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, of op soorten als bedoeld in bijlage IV, onderdeel a, of, voorzover de ontheffing betrekking heeft op artikel 15b, soorten als bedoeld in bijlage V, onderdeel a, van richtlijn 92/43/EEG, wordt uitsluitend verleend voor zover de grond als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a tot en met e, overeenstemt met een van de gronden, genoemd in artikel 9 van Pro richtlijn 2009/147/EG onderscheidenlijk artikel 16 van Pro richtlijn 92/43/EEG.
De grauwe gans, kolgans en brandgans zijn opgenomen in bijlage 2 van de Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten: de van nature op het Europese grondgebied van de Lid-Staten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels, als aangewezen in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van de Ffw.
4 Eerder heeft verweerder het ‘Faunabeheerplan Zomerganzen Zuid-Holland’ van
15 juli 2010 goedgekeurd. Het faunabeheerplan ziet op het beheer over een periode van vijf jaar. Om onduidelijke redenen heeft verweerder in 2010 het faunabeheerplan slechts voor vier jaar goedgekeurd. Omdat het nieuwe faunabeheerplan nog niet gereed is, is door belanghebbende gevraagd om het vigerende faunabeheer uit 2010 te verlengen tot en met
22 november 2015. Op basis van het Faunabeheerplan 2010 is 25 februari 2015 een ontheffing verleend. Nu het Faunafonds in 2010 door verweerder is gehoord, hoefde hij het Faunafonds niet opnieuw te horen. De aanvankelijk verleende ontheffing van 25 februari 2015 was op het punt van bewerken van nesten en eieren onduidelijk en is daarom ingetrokken. Bij besluit van 4 maart 2015 is een nieuwe ontheffing verleend. Die ontheffing is thans aan de orde.
5 Volgens verweerder en belanghebbende is voortzetting van het beheer noodzakelijk, omdat de omvangrijke populatie ganzen nog niet is teruggebracht tot een niveau waarop de schade acceptabel is. Het beoogde beheer is in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid, de veiligheid van het luchtverkeer, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren en ter voorkomen van schade aan flora en fauna. Weliswaar is er in 2014 voor het eerst een lichte daling van het aantal ganzen te zien, maar zijn volgens verweerder en belanghebbende de doelstellingen uit het Faunabeheerplan 2010 met de gewenste stand nog niet gehaald en dient het beheer te worden voortgezet. Verweerder en belanghebbende stellen zich op het standpunt dat er geen andere bevredigende oplossingen bestaan.
6 Verzoekster voert –kort gezegd– aan dat de noodzaak van het doden van ganzen niet is aangetoond, waarbij zij verwijst naar het door de Europese Commissie vastgesteld ‘Gidsdocument voor de jacht in het kader van Richtlijn 79/409/EE van de Raad inzake het behoud van de vogelstand (2008)’ en naar het rapport Sovon Vogelonderzoek Nederland. Het doden van de ganzen is geen oplossing, nu uit cijfers blijkt dat de groeisnelheid door het gevoerde beheer niet is afgenomen. De alternatieve mogelijkheden zijn onvoldoende onderzocht, terwijl het Faunafonds in haar Handreiking Faunaschade tientallen preventieve maatregelen opsomt die minder ver gaan. Verzoekster heeft ter zitting gewezen op het effectieve gebruik van lasers in Engeland. Volgens verzoekster is het schadebegrip onjuist geïmplementeerd vanuit de Vogelrichtlijn. De norm van € 250,- per geval staat niet in verhouding tot de totale landbouw-omzet en valt onder normaal bedrijfsrisico. Niet is aangetoond dat sprake is van belangrijke schade. De overgelegde schadegegevens onderbouwen verder niet dat er één algemene ontheffing verleend moet worden. De schade verschilt immers per plaats en per ganzensoort.
7 De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
7.1
Verweerder kan alleen een ontheffing verlenen voor het doden en verontrusten van dieren als er geen andere bevredigende oplossingen bestaan ter voorkoming van belangrijke schades. Anders dan verzoekster meent is het niet aan verweerder om te bezien of er andere mogelijkheden zijn om de ganzenpopulatie op zichzelf terug brengen, bijvoorbeeld door de provincie minder aantrekkelijk te maken voor ganzen door andere gewassen te telen. De bevoegdheid van verweerder beperkt zich tot het wel of niet verlenen van de door belanghebbende gevraagde vergunning op grond van de Ffw.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift en de toelichting ter zitting onder verwijzing naar de faunabeheerplannen gemotiveerd uiteengezet dat de vergunning voor het opzettelijk verontrusten en doden van de grauwe gans, kolgans en brandgans, kijkend naar de totale aanzienlijke schade van de ganzen in de provincie Zuid-Holland, nodig is om preventief de schade te verminderen. Volgens verweerder en belanghebbende zijn vele alternatieve maatregelen afgewogen, maar komen die niet in aanmerking, omdat die nauwelijks of slechts een tijdelijk effect hebben, omdat de ganzen wennen aan de maatregelen. Daarnaast leiden die maatregelen niet tot een afname van de ganzenpopulaties, omdat de alternatieve maatregelen slechts de ganzen verjagen naar een ander gebied, waar dezelfde problemen zullen optreden. Ter zitting heeft verzoekster gewezen op de mogelijkheid van het gebruik van lasers. Verweerder heeft hierover opgemerkt dat het gebruik van lasers nog onvoldoende is onderzocht en nog onduidelijk is of het gebruik daarvan niet schadelijk is voor de ganzen. Omdat de populatie ganzen zodanig groot is, dient eerst de populatie op peil teruggebracht te worden voordat andere maatregelen aan de orde kunnen komen. De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar standpunt dat uit de bevindingen van het Handreiking Faunaschade en het Sovonrapport de conclusie dient te worden getrokken dat vermindering van de populatie is te bereiken met andere manieren dan met afschot. Weliswaar bevatten die rapporten enige nuancering ten aanzien van de effectiviteit van onder meer afschot om tot populatiereductie te komen, maar blijkt ook dat de alternatieve methoden niet of nauwelijks effect hebben op korte termijn en het effect op lange termijn onduidelijk is. Een combinatie van maatregelen is de meest werkbare oplossing. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat geen andere bevredigende oplossing bestaat als bedoeld in artikel 68, eerste lid, van de Ffw.
7.2
Voor het kunnen afgeven van een ontheffing is verder vereist dat moet zijn gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Verweerder heeft ter onderbouwing van die dreigende schade verwezen naar de overgelegde schadelijsten over de periode 2001 tot en met 2013, waarin per geval staat uitgeschreven waar, door welke gans en hoeveel schade is toegebracht in de provincie. De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat verweerder terecht heeft overwogen dat sprake is van belangrijke schade en is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Voor de invulling van het begrip ‘belangrijke schade’ heeft verweerder zich kunnen aansluiten bij de normen die het Faunafonds hanteert, te weten € 250,- per geval. De voorzieningenrechter verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 mei 2013 (201202095/1/A3). De enkele niet onderbouwde stelling van verzoekster dat het schadegrip onjuist is geïmplementeerd vanuit de Vogelrichtlijn is onvoldoende om niet van de juistheid van die uitspraak uit te gaan. Dat de hoogte van de schade in het niet valt bij de totale landbouw-omzet en een schade van € 250,- als bedrijfsrisico moet worden aangemerkt, maakt niet dat van een onjuist schadebegrip is uitgegaan. Het is ook niet vereist dat de schade zich al heeft voorgedaan, de concrete dreiging is voldoende. Daarom heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de populatiereducerende maatregelen, waarvoor de ontheffingen zijn verleend, als middel ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen gerechtvaardigd zijn.
7.3
Naast het belang van voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren, heeft verweerder de ontheffing verleend in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid, in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer en ter voorkoming van schade aan flora en fauna. In de faunabeheerplannen is per categorie een beeld gegeven van de mate waarin deze belangen in de afgelopen jaren in het geding zijn gekomen. Zo kan de ontlasting van ganzen de kwaliteit van het water en daarmee de geschiktheid als zwemwater negatief beïnvloeden en kunnen ganzen in het vliegpad van een vliegtuig komen, waardoor zij een risico zijn voor het luchtverkeer. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de gestelde problemen met de ganzen te twijfelen.
7.4
Ten aanzien van het betoog van verzoekster dat te gemakzuchtig is gekozen voor één ontheffing voor de hele regio voor drie ganzensoorten, terwijl niet is aangetoond dat die ganzen overal schade veroorzaken, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Zoals hiervoor is overwogen wordt een ontheffing niet alleen verleend als schade is opgetreden, maar ook in het geval van dreigende schade. Belanghebbende heeft ter zitting toegelicht dat er in redelijkheid voor is gekozen om ontheffingen per provincie aan te vragen, in aansluiting op de faunabeheerplannen die per provincie worden opgemaakt. Alle ganzen veroorzaken dezelfde schade, er is daarom volgens belanghebbende een keuze gemaakt voor welke ganzen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de keuze om een ontheffing voor een provincie te verlenen, en niet bijvoorbeeld per perceel of stad, redelijk is, omdat de dreiging van schade zich in de hele provincie Zuid-Holland voordoet en een systematisch aanpak nodig is, waardoor de te nemen maatregelen niet in kleinere regio’s is op te knippen.
7.5
Voor de vraag of de ontheffing de beweerdelijke problemen kan oplossen, heeft verweerder voldoende gemotiveerd in het verweerschrift onder verwijzing naar de jaarlijkse telling zomerganzen Zuid-Holland 2014 dat de populatie in 2014 in ieder geval stabiel is gebleven. Zonder beheer zou de populatie nog groter zijn gegroeid, gezien ook de beschikbare habitat. De gestelde streefpopulatie is nog niet in zicht en van afbreuk aan een gunstige staat van instandhouding van de soort is geen sprake, zodat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de gevraagde ontheffing heeft kunnen verlenen. Verder hebben verzoekster en verweerder ter zitting afgesproken met elkaar in gesprek te gaan.
8 Uit het voorgaande volgt dat in bezwaar het besluit naar verwachting in stand zal blijven, zodat er geen aanleiding is voor het treffen van een voorlopige voorziening.
9 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. J.J.P. Bosman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. B.J. Dekker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2015.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.