ECLI:NL:RBDHA:2016:13174 - Rechtbank Den Haag - Onjuiste grondslag omgevingsvergunning huisvesting buiten...

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 15/7969

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 november 2016 in de zaak tussen

[eisers] , te [woonplaats 1] , eisers

(gemachtigde: mr. R. Rademaker),

het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem, verweerder

(gemachtigden: mr. V. Platteeuw en I. van Maarschalkerwaart).

Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[persoon 1] ,te [woonplaats 2] ,
[persoon 2] ,te [woonplaats 3] ,
[persoon 3] en [persoon 4], te [woonplaats 1] , als rechtsopvolgers van
[persoon 5] en [persoon 6], te [woonplaats 2] .

Procesverloop

Bij besluit van 12 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [persoon 6] een omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van buitenlandse werknemers in de panden aan de [adres 1] . Aan deze vergunning is onder meer de voorwaarde verbonden dat deze geldt tot de sloop van die panden.

Bij besluit van 2 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij bepaald dat de omgevingsvergunning gedurende maximaal drie jaar geldt.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2016.

Eisers en hun gemachtigde zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voorts is [persoon 2] verschenen.

Overwegingen

1.1

Eisers wonen op het adres [adres 2] . [persoon 5] en [persoon 6] exploiteerden aan de [adres 3] een cactuskwekerij. Voorts waren zij eigenaar van de bedrijfswoningen aan de [adres 1] (de panden). De panden zijn inmiddels verkocht aan [persoon 1] , [persoon 2] , [persoon 3] en [persoon 4] .

1.2

Eisers hebben verweerder bij e‑mailbericht van 23 juni 2014 verzocht handhavend op te treden omdat de panden in strijd met het bestemmingsplan zouden worden verhuurd aan buitenlandse werknemers. Verweerder heeft op 27 augustus 2014 een vooraanschrijving tot handhaving aan [persoon 6] gestuurd. [persoon 6] heeft op 7 november 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk huisvesten van buitenlandse werknemers in de panden gedurende maximaal drie jaren.

1.3

Bij het primaire besluit heeft verweerder aan [persoon 6] met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 9 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Verweerder heeft daarbij onder meer bepaald dat de vergunning geldt tot de sloop van de panden. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

2.1

De Commissie bezwaarschriften (de Commissie) heeft in haar advies van 1 juli 2015 geadviseerd het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond te verklaren, maar aan dat besluit een andere grondslag te verbinden. Daartoe heeft de Commissie overwogen dat weliswaar geen sprake kan zijn van een logiesfunctie vanwege het ontbreken van het tijdelijke karakter van het verblijf, maar dat op grond van het Bor een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan gedurende maximaal tien jaar. Voorts constateert de Commissie dat het aangevraagde gebruik van de panden in strijd is met het Afwijkingenbeleid ruimtelijke ordening (hierna: het Afwijkingenbeleid) dat is vastgesteld voor vergunningverlening op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor. De Commissie is echter van mening dat sprake is van bijzondere omstandigheden, waardoor met toepassing van de hardheidsclausule alsnog een omgevingsvergunning kan worden verleend. De Commissie heeft verweerder geadviseerd de omgevingsvergunning te beperken tot een termijn van drie jaar.

2.2

Verweerder heeft dit advies bij het bestreden besluit overgenomen en het primaire besluit in stand gelaten. Verweerder heeft daarbij vermeld dat aan de omgevingsvergunning een andere grondslag wordt verbonden en voorts een maximale termijn van drie jaar aan de vergunning verbonden.

3. Eisers betogen – kort samengevat – dat het aangevraagde gebruik van de panden niet met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor kon worden vergund omdat geen sprake is van een logiesfunctie voor werknemers. Daarnaast stellen eisers zich op het standpunt dat artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor geen grondslag kan bieden voor de onderhavige omgevingsvergunning. Voorts is het bestreden besluit volgens eisers in strijd met het Afwijkingenbeleid en is niet aan de vereisten voor het toepassen van de hardheidsclausule voldaan. Verder is in het advies van de Commissie en het bestreden besluit vermeld dat een andere grondslag aan de vergunning dient te worden verbonden. Deze grondslag is echter ten onrechte niet ingevuld, aldus eisers.

4. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eisers belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge dit artikel wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient de betrokkene een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben, dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Eisers stellen in dit verband dat zij door de huisvesting van buitenlandse werknemers overlast ervaren vanwege de toegenomen verkeersdrukte.
Omdat de woning van eisers en de panden aan een rustige, doodlopende straat zijn gelegen, is de rechtbank van oordeel dat een toename van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het bestreden besluit aannemelijk is en van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van eisers. Naar het oordeel van de rechtbank dienen zij dan ook als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te worden aangemerkt.

5. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat het aangevraagde gebruik van de panden in strijd is met het bestemmingsplan.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.

Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.

Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel 9 van bijlage II bij het Bor komt voor vergunningverlening in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.

Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel 11 van bijlage II bij het Bor komt voor vergunningverlening in aanmerking ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.

6. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat uit het advies van de Commissie kan worden afgeleid dat de Commissie van mening is dat de vergunning niet op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9 van bijlage II bij het Bor kon worden verleend, maar wel op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 11 van bijlage II bij het Bor. Omdat het advies van de Commissie in het bestreden besluit is overgenomen en in dat besluit is vermeld dat een andere grondslag en een maximumtermijn van drie jaar aan de vergunning wordt verbonden, is de grondslag van de vergunning bij het bestreden besluit gewijzigd naar artikel 4, aanhef en onderdeel 11 van bijlage II bij het Bor, aldus verweerder ter zitting.

7. De rechtbank is van oordeel dat uit het advies van de Commissie en het bestreden besluit niet duidelijk blijkt dat is beoogd artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor aan de omgevingsvergunning ten grondslag te leggen. In het advies wordt weliswaar gesproken over de mogelijkheid een vergunning te verlenen voor de duur van maximaal tien jaar, maar voornoemd artikel is daarbij niet vermeld en ook anderszins kan uit het advies niet worden afgeleid dat wordt geadviseerd de vergunning op deze grondslag te verlenen. Dit is ook niet uit het bestreden besluit op te maken. Het ter zitting door verweerder ingenomen standpunt is bovendien tegenstrijdig met het in het verweerschrift ingenomen standpunt, te weten dat de omgevingsvergunning bij het bestreden besluit op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor is verleend. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder ter zitting zijn standpunt over de juiste grondslag van het bestreden besluit heeft gewijzigd en het bestreden besluit in zoverre niet langer handhaaft. Hieruit vloeit voort dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd.

8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet op het voorgaande behoeven de beroepsgronden van eisers die tegen de vergunningverlening op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor zijn gericht geen bespreking.

9. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of aanleiding bestaat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten. De rechtbank zal daarvoor in het navolgende beoordelen of de ter zitting aan het besluit ten grondslag gelegde motivering stand kan houden.

10. Eisers betogen dat de vergunning niet met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor kon worden verleend omdat met de aanvraag is beoogd een logiesfunctie zoals bedoeld in onderdeel 9 van voornoemd artikel te realiseren.
De rechtbank volgt eisers niet in dit betoog. Zoals eisers terecht hebben betoogd en verweerder ter zitting heeft bevestigd, kan het beoogde gebruik van de panden niet worden gekwalificeerd als gebruik zoals bedoeld in artikel 4, onderdeel 9 van bijlage II bij het Bor. Naar het oordeel van de rechtbank valt het beoogde gebruik ook niet onder artikel 4, onderdeel 1 tot en met 10 van bijlage II bij het Bor. Dat betekent dat aan de toepassingsvoorwaarden van onderdeel 11 van dit artikel is voldaan.

11. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat artikel 18 van Pro het Afwijkingenbeleid – dat is opgesteld voor tijdelijke afwijkingen van het bestemmingsplan op grond van artikel 5.18, eerste lid, van het Bor, zoals dat luidde tot 1 november 2014 – van overeenkomstige toepassing is op de vergunningverlening op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor. De rechtbank ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen.

Artikel 18 van Pro het Afwijkingenbeleid bepaalt dat een omgevingsvergunning kan worden verleend mits sprake is van een zorgvuldige ruimtelijke afweging. Verweerder heeft ter zitting nader toegelicht dat daarvan sprake is. De aangevraagde activiteit voldoet aan de haalbaarheidstoets van hoofdstuk 3 van het Afwijkingenbeleid en de ruimtelijke consequenties van de tijdelijke huisvesting van buitenlandse werknemers zijn beperkt, aldus verweerder. Eisers hebben – mede doordat zij niet ter zitting zijn verschenen – dit standpunt van verweerder niet bestreden. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat niet aan artikel 18 van Pro het Afwijkingenbeleid wordt voldaan.

12. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit met de ter zitting gegeven gewijzigde motivering in rechte stand kan houden. Dit betekent dat dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zullen worden gelaten. De omstandigheid dat eisers niet ter zitting zijn verschenen staat naar het oordeel van de rechtbank hieraan niet in de weg nu zij zich reeds in het beroepschrift hebben uitgelaten over de mogelijkheid van vergunningverlening op grond van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor.

13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 496,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Hammer, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in aanwezigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2016.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.