Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/4837
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 november 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest, verweerder
(gemachtigden: mr. drs. A.C.M. Goud, drs. W. van der Slikke en M. van der Vlugt).
Procesverloop
Bij herzien besluit van 21 september 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiser op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en de Verordening maatschappelijke ondersteuning Oegstgeest 2015 (de Verordening) over de periode 30 mei 2015 tot en met 29 februari 2016 een persoonsgebonden budget (pgb) van € 1.562,50 per vier weken toegekend voor de maatwerkvoorziening Begeleiding Individueel Speciaal met extra uren. Door dit besluit is het eerdere besluit van 27 augustus 2015 komen te vervallen.
Bij besluit van 21 september 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan eiser op grond van de Wmo 2015 en de Verordening over de periode 30 mei 2015 tot en met 29 februari 2016 een pgb van € 192,00 per vier weken toegekend voor de maatwerkvoorziening Begeleiding Individueel Basis/Persoonlijke verzorging.29 februari 2016 een pgb van € 192,00 per vier weken toegekend voor de maatwerkvoorziening Begeleiding Individueel Basis/Persoonlijke verzorging.
Bij besluit van 28 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2016. Namens eiser zijn zijn ouders verschenen, [persoon 1] en [persoon 2] , bijgestaan door eisers gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2.
Eiser heeft het syndroom van Asperger en lijdt aan ernstige depressieve klachten. Hierdoor heeft hij veel begeleiding nodig bij de dagelijkse bezigheden, welke hulp hij op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) eerder ook ontving. Met de overgang per 1 januari 2015 naar de Wmo 2015 is deze zorg onder deze nieuwe regeling komen te vallen. In dit kader zijn namens eiser respectievelijk op 8 en 13 juli 2015 voor een deel van deze begeleiding maatwerkvoorzieningen in het kader van de Wmo 2015 aangevraagd. Omdat de ouders van eiser gezien de aard van zijn beperkingen graag controle houden over de gekozen hulpverleners, hebben zij de betreffende maatwerkvoorzieningen in de vorm van een pgb aangevraagd.
1.3.
Bij besluit van 3 juni 2015 is aan eiser op grond van de Wmo 2015 en de Verordening met ingang van 13 juli 2015 de maatwerkvoorziening Huishoudelijke Ondersteuning Speciaal in de vorm van een pgb toegekend, lopende tot en met 12 juli 2020. Het pgb bedraagt op grond van het Besluit maatschappelijke ondersteuning 2015 (het Besluit) € 261,00 per vier weken. Tegen dit besluit is door eiser geen rechtsmiddel ingesteld, waardoor dit besluit thans onherroepelijk is.
1.4.
Op 14 juli 2015 heeft in verband met de aanvragen van 8 en 13 juli 2015 het zogenoemde keukentafelgesprek plaatsgevonden tussen de moeder van eiser en een Wmo consulent van verweerder. De verslagen van dit gesprek zijn op 18 augustus 2015 door de moeder van eiser ondertekend en retour gezonden.
1.5.
Bij besluit van 27 augustus 2015 is aan eiser een maatwerkvoorziening Begeleiding Individueel Speciaal met intensiteitswaarde II (intensief, 12,1 tot en met 24 uur per vier weken) en 8 extra uren per week, 50 procent professional en 50 procent non-professional, ter hoogte van € 1.562,50 per vier weken in de vorm van een pgb voor de periode 30 mei 2015 tot en met 29 februari 2016 toegekend. Het totaalbedrag over de periode 30 mei 2015 tot en met 31 december 2015 heeft verweerder vastgesteld op € 8.347,71. Eiser heeft tegen de hoogte van het totaalbedrag bezwaar gemaakt.
1.6.
Bij de primaire besluiten I en II is respectievelijk het totaalbedrag voor de maatwerkvoorziening Begeleiding Individueel Speciaal voor de periode 30 mei 2015 tot en met 31 december 2015 bijgesteld naar een bedrag van € 12.054,96, en is aan eiser een maatwerkvoorziening Begeleiding Individueel Basis/Persoonlijke verzorging met intensiteitswaarde I (normaal, tot en met 12 uur per vier weken) ter hoogte van € 192,00 per vier weken, toegekend in de vorm van een pgb. Deze besluiten hebben betrekking op de periode 30 mei 2015 tot en met 29 februari 2016. Het besluit van 27 augustus 2015 is hiermee komen te vervallen. Eiser heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
1.7.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.
2. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert daartoe – kort samengevat – aan dat door verweerder aan eiser geen maatwerk in de zin van de wet is geboden. De bestreden beslissing is in strijd met de onderzoeksverplichtingen van verweerder op basis van artikel 2.3.2, vierde lid, onderdeel a, van de Wmo 2015. Doordat bij het keukentafelgesprek ten onrechte eisers behoefte aan ondersteuning bij persoonlijke verzorging en aan ondersteuning bij het voeren van regie over het huishouden niet aan de orde zijn geweest, is door verweerder niet de volledige ondersteuningsbehoefte van eiser onderzocht. Voorts is er sprake van strijd met de artikelen 2.3.5 en 2.3.6 van de Wmo 2015, nu de toegekende indicaties niet op basis van maatwerk zijn vastgesteld en tevens niet toereikend zijn. Daarnaast zijn de toegekende indicaties niet inzichtelijk gemotiveerd. Tot slot zijn de indicaties ten onrechte met terugwerkende kracht gewijzigd doordat deze pas op 21 september 2015 zijn afgegeven over de periode vanaf 30 mei 2015.
3. Verweerder heeft in het verweerschrift geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Door verweerder is benadrukt dat het totaalbedrag aan pgb dat in het kader van de Wmo 2015 aan eiser is toegekend, substantieel hoger is dat hetgeen hem in de oude situatie was toegekend. Tevens kunnen de verschillende budgetten flexibel worden ingezet. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het onderzoek niet onvolledig is geweest. De aanvraag van eiser is bij het zogenoemde keukentafelgesprek het uitgangspunt geweest. Het is dan volgens verweerder aan eiser om zijn zorgvraag verder toe te lichten en eventueel aan te vullen. Voor wat betreft de hoeveelheid toegekende zorg meent verweerder dat 23 uur begeleiding per week betekent dat aan eiser op jaarbasis zonder vakantieonderbreking zeven dagen per week ruim drie uur per dag zorg op basis van de Wmo 2015 is toegekend. Dit is ruim voldoende om eiser in staat te stellen in zijn eigen leefomgeving te wonen, des te meer omdat hij bij zijn ouders woont. Aangaande de toereikendheid van het pgb heeft verweerder verwezen naar artikel 4.2, derde lid, van de Verordening en zich op het standpunt gesteld dat toekenning van een hoger tarief derhalve niet mogelijk is. Tot slot heeft verweerder erop gewezen dat de vertraging in de toekenning van een pgb op grond van de Wmo 2015 is gelegen in de late aanvraag van eiser, als ook het laat retourneren van de voor beoordeling benodigde stukken door eiser. Afgezien daarvan sluiten de perioden van toekenning van de pgb’s naadloos op elkaar aan. Er is dan ook geen sprake van met terugwerkende kracht gewijzigde indicaties.
4. Ingevolge de Wmo 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Deze ondersteuning moet er op zijn gericht dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven wonen.
5.1
Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt - voor zover relevant - dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
- maatwerkvoorziening: op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen:
1° ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,
2° ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen,
3° ten behoeve van beschermd wonen en opvang;
- participatie: deelnemen aan het maatschappelijke verkeer;
- voorziening: algemene voorziening of maatwerkvoorziening;
- zelfredzaamheid: in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
5.2.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er voor zorgdraagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
5.3.
Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 bepaalt dat indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig dit artikel.
5.4.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college overgaat tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
5.5.
Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college, indien de cliënt dit wenst, hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
5.6.
Artikel 2.1 van de Verordening bepaalt – voor zover relevant – dat de bespreking van een ondersteuningsbehoefte start met een melding. De medewerker die de melding in behandeling heeft, bespreekt samen met de melder, en eventueel diens cliëntondersteuner, waaruit de behoefte aan ondersteuning bestaat. Dit gesprek kan gezien worden als het ‘keukentafelgesprek’ zoals dat wel wordt genoemd. De melding kan leiden tot een onderzoek als bedoeld in artikel 2.3.2 van de wet. De onderzoeksfase is een waarborg voor cliënten om gehoord te worden en in gezamenlijk overleg tot een kwalitatief goed ondersteuningsplan te komen. De melding en de bespreking van de behoefte aan ondersteuning leidt in beginsel tot een ondersteuningsplan. Daarin staan de afspraken die volgen uit de bespreking. Het onderzoek als bedoeld in artikel 2.3.2 kan ook deel uit maken van het ondersteuningsplan.
5.7.
Artikel 2.3, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat de cliënt zo spoedig mogelijk maar uiterlijk binnen acht weken na de melding een schriftelijke weergave van de uitkomsten van het onderzoek ontvangt. Indien er een ondersteuningsplan wordt opgesteld geldt dat als verslag van het onderzoek.
5.8.
Artikel 4.1, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat bij het beoordelen van de aanvraag voor een maatwerkvoorziening het college het verslag van het onderzoek als bedoeld in artikel 2.3 als uitgangspunt neemt.
5.9.
Artikel 4.2, derde lid, van de Verordening bepaalt dat het pgb maximaal de kosten van de maatwerkvoorziening in natura bedraagt en dat deze indien nodig wordt aangevuld met een vergoeding voor onderhoud en verzekering.
6. In geschil is of het college met het bestreden besluit een maatwerkvoorziening heeft verstrekt die eiser voldoende compenseert in diens beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
7.1
De rechtbank neemt aan dat (de indicaties voor) de pgb’s zoals opgenomen in de primaire besluiten zijn gebaseerd op het ondersteuningsplan dat de wmo-consulent van verweerder en de moeder van eiser op respectievelijk 15 juli 2015 en 18 augustus 2015 hebben ondertekend. Dat ondersteuningsplan is immers gelet op hetgeen is bepaald in de Verordening het uitgangspunt voor de beoordeling van de aanvraag. Voor het ondersteuningsplan geldt naar het oordeel van de rechtbank evenwel dat dit uiterst summier is en slechts een globale aanduiding van de begeleiding bevat. Het ondersteuningsplan vermeldt namelijk slechts dat het overkoepelende doel van de begeleiding is om eiser zelfstandig te kunnen laten wonen, zodat hij niet naar een instelling hoeft. De begeleiding komt 7 dagen in de week. Verder staat vermeld: “Motiveren, stimuleren en ondersteunen bij: planning van activiteiten, inventariseren van pro’s/contra’s en komen tot besluit, oplossen van problemen die buiten de routine vallen, post/administratie/huishoudgeld, sociale contacten, beweging, hygiëne, medicatie beheer en gebruik, gezonde voeding”. Voorts vermeldt het ondersteuningsplan onder ‘Afspraken over vervolg, Begeleiding individueel/PGB’: indicatie afgeven door afdeling WMO.
7.2
De rechtbank moet vaststellen dat in het ondersteuningsplan niets vermeld staat over de omvang en inhoud van de begeleiding. Het aantal uren is niet opgenomen en ook bevat het plan - anders dan de vermelding dat de begeleiding zeven dagen in de week komt - geen aanwijzingen voor de aard, intensiteit en frequentie van de noodzakelijke begeleiding. Verder is niet duidelijk of de volledige ondersteuningsbehoefte van eiser in kaart is gebracht, nu ook een totaaloverzicht van zijn behoefte (in uren, intensiteit en frequentie) ontbreekt. Uit het ondersteuningsplan en de primaire besluiten blijkt ook onvoldoende hoe de ondersteuningsbehoefte van eiser is vertaald naar de geïndiceerde uren en de daaruit voortvloeiende pgb’s. Zo ontbreekt in het ondersteuningsplan en in het primaire besluit I een toelichting op de redenen waarom Begeleiding Individueel Speciaal met extra uren is toegekend en blijft onduidelijk waarom er sprake is van acht extra uren. De juistheid, volledigheid en passendheid van de toegekende maatwerkvoorzieningen kunnen al met al niet op basis van objectieve criteria worden getoetst en zijn daarmee voor eiser (en de rechtbank) niet te controleren. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan zijn onderzoeksplicht en ontoereikend heeft gemotiveerd waarom hetgeen aan eiser in het kader van de Wmo 2015 is toegekend als een voor hem passende compensatie in diens beperkingen kan worden beschouwd.
7.3
De rechtbank overweegt voorts dat het voor een pgb hanteren van een tarief dat gelijk is of beperkt lager ligt dan vergelijkbare zorg in natura, zoals verweerder doet, in beginsel niet onredelijk is. Wel moet daarbij vaststaan dat met het verstrekte pgb in dit specifieke geval de benodigde zorg daadwerkelijk kan worden ingekocht, wil er sprake zijn van een zinvol alternatief voor zorg in natura. De rechtbank verwijst daarbij naar de Memorie van Toelichting op artikel 2.1.3, tweede lid, onderdeel b, van de WMO 2015(TK 2013/2014, 33 841, nr. 3, bladzijde 152). Nu naar het oordeel van de rechtbank een concretisering van eisers ondersteuningsbehoefte in tijd, intensiteit en frequentie ontbreekt, kan verweerder niet zonder meer gevolgd worden in zijn stelling dat de aan eiser toegekende pgb’s een toereikend alternatief zijn voor zorg in natura, die een voldoende passende bijdrage leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van eiser en daarmee aan het doel om hem zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving te laten blijven. Nu ook overigens door verweerder in de stukken en ter zitting hier geen duidelijkheid over wordt verschaft, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van strijdigheid met het beginsel van de zorgvuldige voorbereiding, als ook het motiveringsbeginsel.
7.4.
Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. Dientengevolge komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de overige aangevoerde beroepsgronden.
8. Verweerder dient nader onderzoek te doen, waarbij hij opnieuw met eiser rond de keukentafel moet om vast te stellen welke ondersteuning eiser behoeft en welke omvang, intensiteit en frequentie daarbij concreet noodzakelijk zijn om de geboden ondersteuning passend te maken, een en ander met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank acht hiervoor een termijn van acht weken voldoende.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.488,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen 8 weken een nieuw besluit te nemen op het
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.488,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. C.J. Waterbolk en mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van mr. M. Demoed-van Dongen, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.