Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 15/2089 en 15/5852
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 januari 2016 in de zaken tussen
1.[eiseres-1] , te [woonplaats], eiseres-1
(gemachtigde: M.A. von Franquemont)
2.[X] B.V., te [vestigingsplaats], eiseres-2
(gemachtigde: mr. N.W.J. van der Stokker-Welsink)
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), verweerder
(gemachtigde: J.B. Snoek).
Eisende partijen hebben tevens als derde-partij aan de gedingen deelgenomen.
Procesverloop
Bij besluiten van 8 oktober 2014, 28 oktober 2014, 21 november 2014 en 7 januari 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerder maatregelen toegepast op de uitkering ingevolge de Ziektewet (ZW) van eiseres-1.
Bij besluit van 5 februari 2015 heeft verweerder de bezwaren van eiseres-1 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 februari 2015 heeft verweerder het besluit van 5 februari 2014 ingetrokken.
Bij besluit van 17 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres-1 gegrond verklaard.
Eiseres-1 heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld, geregistreerd onder nummer 15/2089.
Eiseres-2 heeft beroep ingesteld bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant, geregistreerd onder nummer 15/5852. De rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft het beroep van eiseres-2 op de voet van artikel 8:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verwezen naar deze rechtbank.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2015.
Eiseres-1 is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens is de echtgenoot van eiseres-1 verschenen. Eiseres-2 is, met vooraankondiging, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres-1 (de werkneemster) is op 5 november 2012 als schoonmaakster voor 15 uur per week in dienst getreden van eiseres-2 (de werkgever). De werkgever exploiteert een uitzendbureau en doet aan payrolling. De werkgever is tevens eigenrisicodrager. Op 8 maart 2013 is de werkneemster voor haar werk uitgevallen wegens een aandoening aan de rug, als gevolg waarvan aan haar per die datum een (vangnet-)ZW-uitkering is toegekend.
2.1
In een Plan van aanpak van 28 november 2013 wordt als einddoel van de re-integratie van de werkneemster vermeld werkhervatting in de eigen functie. Verder is aangegeven dat de werkneemster ter herbeoordeling medio januari 2014 zal worden opgeroepen door de bedrijfsarts van de werkgever. Op 5 februari 2014 concludeert de bedrijfsarts, gelet op zijn rapportage van die datum, dat de werkneemster blijvend ongeschikt is voor haar eigen werk maar wel belastbaar is in passend werk. Op 20 mei 2014 stelt de bedrijfsarts een Functionele Mogelijkhedenlijst op, waarin wordt vastgelegd dat de werkneemster een marginale belastbaarheid heeft in reguliere arbeid.
2.2
In een in opdracht van de werkgever opgesteld arbeidskundig rapport van 19 juni 2014 concludeert een registerarbeidsdeskundige van Solutions!-Verzuim, Preventie en Re-integratie (Solutions) dat de werkneemster arbeidsongeschikt is voor haar eigen werk van schoonmaakster maar dat het vanuit een oogpunt van schadelastbeheersing goed is om de werkneemster sociale activering te bieden als voorbereiding op toetreding tot de arbeidsmarkt. Op 23 augustus 2014 heeft de re-integratieconsulent van Solutions een Plan van Aanpak opgesteld ten behoeve van de sociale activering van de werkneemster.
2.3
In dit Plan van Aanpak is vastgelegd dat aan de werkneemster een sociaal activeringstraject zal worden aangeboden met daarin ondersteuning bij sollicitatie-activiteiten, een beroepskeuzetest en een “empowerment training” ter vergroting van het zelfvertrouwen van de werkneemster. Tegen dit Plan van Aanpak heeft de werkneemster op 29 september 2014 een klacht bij verweerder ingediend. Zij vindt dat de werkgever haar belemmert in haar medisch herstel, hetgeen zou kunnen leiden tot blijvende schade aan haar gezondheid. Bij brief van 3 oktober 2014 heeft de werkgever de werkneemster gewezen op de consequenties van het niet meewerken aan haar re-integratie.
3.1
Naar aanleiding van een verzoek van 3 oktober 2014 van de werkgever heeft verweerder bij besluit van 8 oktober 2014 (primair besluit I) de ZW-uitkering van de werkneemster met ingang van 2 oktober geschorst wegens het niet meewerken aan haar re-integratie.
3.2
Naar aanleiding van een verzoek van 23 oktober 2014 van de werkgever heeft verweerder bij besluit van 28 oktober 2014 (primair besluit II) de ZW-uitkering van de werkneemster van 2 oktober 2014 tot en met 1 februari 2015 verlaagd met 25% op de grond dat primaire besluit I geen effect had gehad.
3.3
Naar aanleiding van een verzoek van 12 november 2014 van de werkgever heeft verweerder bij besluit van 21 november 2014 (primair besluit III) de ZW-uitkering van de werkneemster van 2 oktober 2014 tot en met 11 november 2014 verlaagd met 25%, van 12 november 2014 tot en met 1 februari 2015 met 50% en van 2 februari 2015 tot en met 11 maart 2015 met 25% op de grond dat de werkneemster zich niet heeft gehouden aan de regels in het Plan van Aanpak.
3.4
Naar aanleiding van een verzoek van 29 december 2014 van de werkgever heeft verweerder bij besluit van 7 januari 2015 (primair besluit IV) de ZW-uitkering van de werkneemster van 23 december 2014 tot en met 22 april 2015 verlaagd met 100% op de grond dat de werkneemster zich niet heeft gehouden aan de regels in het Plan van Aanpak.
3.5
Ter correctie van primair besluit III heeft verweerder bij besluit van 7 januari 2015 (primair besluit V) de ZW-uitkering van de werkneemster van 2 oktober 2014 tot en met 11 november 2014 verlaagd met 25%, van 12 november 2014 tot en met 1 februari 2015 met 75% en van 2 februari 2015 tot en met 11 maart 2015 met 50%.
3.6
De werkneemster heeft tegen deze primaire besluiten bezwaar gemaakt. Ook heeft de werkneemster verweerder laatstelijk bij brief van 11 maart 2015 in gebreke gesteld wegens gestelde overschrijding van de beslistermijn in bezwaar.
4.1
Bij besluit van 5 februari 2015 heeft verweerder de bezwaren van de werkneemster ongegrond verklaard. Bij besluit van 12 februari 2015 heeft verweerder het besluit van 5 februari 2015 ingetrokken en meegedeeld dat te zijner tijd alsnog een beslissing op de bezwaren van de werkneemster zal worden genomen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van de werkneemster gegrond verklaard.
4.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de in de primaire besluiten opgelegde maatregelen verlaagd. Aan de werkneemster is met ingang van 2 oktober 2014 een schorsingsmaatregel van 25% gedurende vier weken opgelegd, van 2 oktober 2014 tot en met 1 februari 2015 een maatregel van 15%, van 2 oktober 2014 tot en met 11 maart 2015 een maatregel van 22,5% en van 23 december 2014 tot en met 22 april 2015 een maatregel van 22,5%. Verweerder heeft daarbij laten wegen dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep (b&b) in zijn rapport van 6 maart 2015 heeft geoordeeld, dat vanuit medisch oogpunt geen beletsel voor de werkneemster aanwezig was om mee te werken aan enige vorm van sociale activering. De arbeidsdeskundige b&b heeft zich op het standpunt gesteld dat de werkgever van de werkneemster mocht verlangen een adequate vorm van sociale activering met hem te bespreken. Ten aanzien van het niet-tijdig beslissen heeft verweerder overwogen dat hij wat betreft het beslissen op bezwaar niet in gebreke is en daarom geen dwangsom verschuldigd is.
5.1
De werkneemster heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 5 februari 2015 en van 12 februari 2015. Daarbij heeft de werkneemster aangevoerd dat de besluiten in strijd zijn met het motiverings- en het legaliteitsbeginsel. Tevens voert de werkneemster aan dat zij niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord en dat verweerder de beslistermijn voor het nemen van de besluiten op bezwaar heeft overschreden. Voorts meent de werkneemster dat bij de maatregel van schorsing per 2 oktober 2014 artikel 47a van de ZW toegepast had moeten worden. Zij betoogt dat er gegoocheld wordt met uitkeringspercen-tages en dat dit geen steun vindt in de wet. Ten slotte is de werkneemster van mening dat verweerder haar een dwangsom is verschuldigd wegens te trage besluitvorming.
5.2
Nadat het bestreden besluit was genomen, heeft de werkneemster haar beroepsgronden aangevuld. Daarbij heeft de werkneemster aangevoerd dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb, omdat geen volledige heroverweging op grondslag van de bezwaren heeft plaatsgevonden. Tevens heeft de werkneemster aangevoerd dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opgelegde maatregelen gerechtvaardigd zijn. Volgens de werkneemster is op haar geen re-integratieplicht van toepassing en hoefde zij niet mee te werken aan sociale activering. Tot slot heeft de werkneemster kritische kanttekeningen geplaatst bij de arbeidskundige en medische rapportage in bezwaar.
6. De werkgever heeft in zijn beroep tegen het bestreden besluit aangevoerd dat hij zich niet kan verenigen met de verlaging van de aan de werkneemster opgelegde maatregelen, nu onduidelijk is waarop de verlaging is gebaseerd. De werkgever meent dat verweerder de uitkeringspercentages van de maatregelen opgenomen in de primaire besluiten zou moeten handhaven.
Het beroep van de werkneemster
7.1
De rechtbank overweegt met betrekking tot de door de werkneemster naar voren gebrachte procedurele beroepsgronden als volgt.
7.2
De rechtbank stelt vast dat verweerder met het besluit van 12 februari 2015 zijn besluit van 5 februari 2015 heeft ingetrokken zonder daarbij opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen. Daarmee heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb, dat een volledige heroverweging op grondslag van het bezwaar voorschrijft. De rechtbank ziet echter aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, nu niet aannemelijk is dat de werkneemster door deze gang van zaken is benadeeld. Ter zitting heeft de werkneemster daarvoor ook geen onderbouwing kunnen aanleveren.
7.3
De werkneemster heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 5 februari 2015 en 12 februari 2015. Dit beroep heeft op grond van het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit, nu de werkneemster daarbij voldoende belang heeft. Niet gebleken is echter dat de werkneemster procesbelang heeft bij handhaving van haar beroep voor zover gericht tegen het besluit van 5 februari 2015 en dat van 12 februari 2015. De rechtbank zal daarom het beroep van de werkneemster voor zover gericht tegen deze besluiten niet-ontvankelijk verklaren. Verweerder heeft toegezegd het door de werkneemster betaalde griffierecht van € 45,-- te vergoeden.
7.4
De beroepsgrond dat verweerder haar niet in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord, heeft de werkneemster ter zitting niet langer gehandhaafd. De rechtbank zal deze grond daarom buiten bespreking laten.
7.5
De stelling van de werkneemster dat de werkgever geen belanghebbende is en daarom niet in haar beroepsprocedure mag worden betrokken, verwerpt de rechtbank. De rechtbank stelt vast dat de werkgever op grond van artikel 63a, derde lid, van de ZW als eigenrisicodrager de uitbetaling van het ziekengeld aan de werkneemster voor zijn rekening neemt ook in het geval tussen werknemer en werkgever geen dienstverband meer aanwezig is.
Aldus ondervindt de werkgever rechtstreeks de gevolgen van uitkeringsbesluiten die de werkneemster betreffen en is hij daarmee (categoraal) belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
7.6
De beroepsgrond van de werkneemster dat verweerder niet tijdig heeft beslist op haar bezwaren tegen de primaire besluiten I en II en dusdoende aan haar een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van Pro de Awb heeft verbeurd, slaagt evenmin. Met deze primaire besluiten heeft verweerder de betaling van ziekengeld aan de werkneemster geschorst respectievelijk bij wijze van separate maatregel verlaagd. Ingevolge het hier van toepassing zijnde artikel 74 van Pro de ZW beslist verweerder, in afwijking van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, binnen dertien weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Mede in aanmerking genomen de mogelijkheid voor verweerder van verdaging van de beslistermijn met ten hoogste zes weken, waarvan hier ook gebruik is gemaakt, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval niet in gebreke is gebleven tijdig op de bezwaren van de werkneemster te beslissen. Verweerder is daarom geen dwangsom verschuldigd.
8.1
Met betrekking tot de inhoudelijke kant van de zaak stelt de rechtbank voorop dat de werkgever in zijn positie van eigenrisicodrager ingevolge artikel 63a, tweede lid, van de ZW voor de toepassing van onder andere artikel 29g, tweede lid, van de ZW in de plaats treedt van het Uwv. In artikel 29g, tweede lid, onder e, van de ZW is bepaald dat de verzekerde die ziekengeld ontvangt in elk geval verplicht is te voldoen aan verplichtingen die zijn opgenomen in het Plan van Aanpak als bedoeld in artikel 26 van Pro de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Ook in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder b, van de ZW is in zijn algemeenheid de verplichting voor de zieke werknemer opgenomen om in voldoende mate te trachten passende arbeid te verrichten.
8.2.1
Op 23 augustus 2014 is een Plan van Aanpak opgesteld waarin de werkgever heeft neergelegd dat voor de werkneemster weliswaar geen passende en duurzame re-integratie-mogelijkheden binnen de organisatie van de werkgever aanwezig zijn, maar dat zij, gelet op haar medische beperkingen en het behandeltraject, gebaat is bij een sociaal activerings-traject. Meer in het bijzonder is in het Plan van Aanpak opgenomen dat de werkneemster een beroepskeuzetest zal worden aangeboden om een goed inzicht te krijgen in haar interesses en mogelijkheden. Tevens zal door middel van empowerment, zowel individueel als in groepsgesprekken, geprobeerd worden het zelfvertrouwen van de werkneemster te vergroten en haar bewust te maken van haar eigen kracht en mogelijkheden in het persoonlijk en sociaal functioneren.
8.2.2
In het kader van de bezwaarschriftprocedure heeft de verzekeringsarts b&b in zijn rapportage van 6 maart 2015 als zijn oordeel uitgesproken dat de beperkingen van de werkneemster vanuit medisch oogpunt geen dusdanig beletsel vormen, dat zij niet in staat zou zijn deel te nemen aan enige vorm van sociale activering. De verzekeringsarts b&b heeft zich daarbij mede gebaseerd op informatie die op 14 maart 2014 is verstrekt door de behandelend neurochirurg dr. A. Kloet van de werkneemster, die gesteld heeft dat de werkneemster geen beperkingen op re-integratieterrein heeft. De arbeidsdeskundige b&b heeft vervolgens in zijn rapport van 17 maart 2015 op basis van de bevindingen van de verzekeringsarts b&b het standpunt ingenomen dat er geen reden is waarom de werkgever niet redelijkerwijs van de werkneemster mocht verlangen deel te nemen aan sociale activering.
8.2.3
De rechtbank onderschrijft het genoegzaam onderbouwde medisch oordeel van de verzekeringsarts b&b. In het omtrent de werkneemster beschikbare medische dossier zijn geen medische belemmering aangetroffen op grond waarvan zou moeten worden gezegd dat sociale activering niet van haar mocht worden gevergd. Zij heeft geen medische gegevens ingebracht die tot twijfel aan het oordeel van de verzekeringsarts b&b aanleiding zouden kunnen geven. De rechtbank volgt voorts de arbeidsdeskundige b&b in zijn standpunt dat het bij sociale activering gaat om het verhogen van de maatschappelijke participatie en het doorbreken of voorkomen van sociaal isolement door het inzetten van maatschappelijk zinvolle activiteiten, die mogelijk een eerste stap op weg naar reguliere (betaalde) arbeid kunnen betekenen. Sociale activering is, anders dan de werkneemster meent, niet gericht op directe toetreding tot de arbeidsmarkt maar betreft een vorm van begeleiding in een periode dat geen mogelijkheden tot re-integratie gelden, zoals in het geval van de werkneemster. Met sociale activering wordt een betrokkene ondersteund en gestimuleerd om sterker en beter op de arbeidsmarkt te komen op het moment dat de re-integratiemogelijkheden er wel weer zijn. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat de werkgever vanuit zijn hoedanigheid van eigenrisicodrager voor de ZW sociale activering als verplichting in het Plan van Aanpak heeft kunnen opnemen.
8.2.4
Ingevolge artikel 47a, tweede lid, aanhef en onder c, van de ZW in verbinding met artikel 45, eerste lid, aanhef en onder k, van de ZW schorst het Uwv de betaling van ziekengeld indien hij van oordeel is of het gegronde vermoeden heeft dat betrokkene zonder deugdelijke grond nalaat gevolg te geven aan een verplichting als bedoeld in de artikelen 29g en/of 30 van de ZW. De werkneemster heeft naar het oordeel van de rechtbank zonder geldige reden niet voldaan aan de verplichting haar op grond van artikel 29g en/of 30 van de ZW opgelegd, zodat verweerder terecht en op goede grond de betaling van ziekengeld aan de werkneemster heeft geschorst met ingang van 2 oktober 2014.
8.3.1
Aangezien de werkneemster in haar afwijzende houding heeft volhard, heeft verweerder in aansluiting op de vier weken van schorsing bij wijze van opvolgende maatregelen de ZW-uitkering verlaagd tot het einde van de wachttijd op 6 maart 2015. Wat betreft de hoogte van de maatregelen heeft verweerder ter zitting toegelicht dat in het bestreden besluit de verlagingspercentages op basis van het evenredigheidsbeginsel zijn verlaagd. Verweerder heeft met ingang van 2 oktober 2014 de ZW-uitkering van de werkneemster met toepassing van artikel 47a van de ZW verlaagd met 15%, na afloop van vier weken doorlopend tot en met 11 november 2014 op grond van artikel 2, eerste lid, onder c, van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten (Maatregelenbesluit). Met ingang van 12 november 2014 heeft verweerder de ZW-uitkering van de werkneemster met een percentage van 22,5 tot aan 6 maart 2015, de datum einde wachttijd, verlaagd. De ophoging naar 22,5% heeft verweerder gebaseerd op artikel 8 van Pro het Maatregelenbesluit waarin -kort gezegd- is bepaald dat de reeds opgelegde maatregel wordt verhoogd met 50% indien sprake is van recidive.
8.3.2
De rechtbank ziet geen aanleiding deze door verweerder in het bestreden besluit opgelegde maatregelen zowel naar duur als naar hoogte voor onjuist te houden. De werkneemster heeft op dit punt ook geen specifieke gronden aangevoerd. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd zijn geen redenen gelegen voor het oordeel dat eiseres geen verwijt mag worden gemaakt van haar handelen of dat sprake is van een verminderde verwijtbaarheid. Gelet daarop, heeft verweerder de ZW-uitkering van de werkneemster tijdelijk en gedeeltelijk kunnen weigeren.
8.3.3
Van een dringende reden om van het opleggen van een maatregel af te zien, kan slechts sprake zijn wanneer de maatregel voor de betrokkene onaanvaardbare gevolgen heeft. Hiervoor heeft de rechtbank in de stukken geen aanknopingspunten gevonden.
9. Het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit is ongegrond.
10. Verweerder zal aan de werkneemster het door haar betaalde griffierecht van € 45,-- vergoeden.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het beroep van de werkgever, zaaknummer 15/5852.
12. De werkgever heeft aangevoerd dat hij zich niet kan verenigen met de door verweerder in het bestreden besluit toegepaste verlaging van de aan de werkneemster opgelegde maatregelen en dat de maatregelen dienen te worden gehandhaafd ter hoogte van de percentages opgenomen in de primaire besluiten. Deze beroepsgrond slaagt niet, nu de rechtbank hiervoor in rechtsoverweging 8.7 de percentuele verlaging van de maatregelen in het bestreden besluit door verweerder als juist heeft beoordeeld.
13. Het beroep is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van de werkneemster voor zover gericht tegen het besluit van 5 februari 2015 en 12 februari 2015 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van de werkneemster voor zover gericht tegen het bestreden besluit ongegrond;
- verklaart het beroep van de werkgever ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, mr. D.A.J. Overdijk en mr. dr. L.M. Koenraad, leden, in aanwezigheid van F.P. Krijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.