Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/5249
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2016 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M. Degelink),
en
de minister van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigden: mr. A.A. in 't Veen, A.R. van Koningsbruggen en M. Jackson).
Procesverloop
Bij besluit van 29 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres meegedeeld dat zij niet zal worden benoemd in de functie behandelcoördinator en niet zal worden bevorderd naar schaal 13 omdat het functiebouwwerk niet voorziet in deze functie.
Bij besluit van 9 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Adviescommissie personele aangelegenheden (de adviescommissie), het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2016.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten bijstaan door zijn gemachtigden.
2.Eiseres heeft gedurende de periode van 1 januari 2013 tot 15 mei 2013 voor 50% de functie van behandelcoördinator, schaal 13, waargenomen en heeft hiervoor een waarnemingstoelage ontvangen.
3.Bij brief van 2 september 2013 heeft de directeur Gevangeniswezen de directeuren van de penitentiaire inrichtingen geïnformeerd over de vaststelling van het functielandschap bij de PPC’s. In de functielijst staat vermeld dat de functie van behandelcoördinator, functietypering Functie Gebouw Rijk (FGR) Medicus/gedragswetenschapper, is gewaardeerd op schaal 12 van het Bezoldigingsbesluit Rijksambtenaren (BBRA).
4. Op 10 maart 2014 heeft een gesprek met eiseres plaatsgevonden waarbij de volgende functionarissen aanwezig waren: [plv. vestigingsdirecteur], plaatsvervangend vestigingsdirecteur, en [directeur Zorg en Behandeling], directeur Zorg en Behandeling en drie collega psychologen. Op 19 maart 2014 heeft eiseres de in dat gesprek gemaakte afspraken geregistreerd in P-direkt. Blijkens de verslaglegging wordt eiseres met ingang van
4 november 2013 volledig ingezet als behandelcoördinator ter vervanging van een zieke collega en is in het kader van ‘loopbaan of mobiliteit’ afgesproken eiseres te benoemen in de functie van behandelcoördinator in schaal 13.
5. In april 2014 is de functiebeschrijving van de functie behandelcoördinator, schaal 12, in het functieboek Gevangeniswezen opgenomen op het intranet.
6. De vacature behandelcoördinator, schaal 12, is binnen de PI Haaglanden opengesteld op 25 juli 2014 en 24 november 2014.
7. In augustus 2014 heeft [voormalig vestigingsdirecteur] ([voormalig vestigingsdirecteur]), toenmalige vestigingsdirecteur, eiseres meegedeeld dat de verstrekte informatie met betrekking tot de waardering van de functie in schaal 13 onjuist was. De functie behandelcoördinator is ingedeeld in schaal 12.
8. Bij aanvraag van 10 november 2014 heeft eiseres verweerder verzocht om haar overeenkomstig de afspraken gemaakt in het gesprek van 10 maart 2014 te plaatsen in de functie van behandelcoördinator en te bevorderen naar schaal 13.
9. Bij mailbericht van 10 november 2014 heeft [plv. vestigingsdirecteur] eiseres zijn excuses aangeboden omdat hij tijdens het gesprek in maart 2014 onjuiste informatie heeft verstrekt over de waardering van de functie van behandelcoördinator. Hij verkeerde toen in de onjuiste veronderstelling dat aan de functie schaal 13 was verbonden.
10. Op 25 november 2014 heeft [voormalig vestigingsdirecteur] in P-direkt bij opmerkingen de volgende tekst opgenomen: “
Beloningsadvies is onderwerp van nader onderzoek. Er is overleg gevoerd omtrent inschaling in schaal B13. Formeel betreft BC werk schaal B12. Er zijn in het personeelsgesprek toezegging gedaan over B13. Om diverse redenen is de inschaling onderwerp van nader onderzoek. Dit traject loopt nog per datum 24 november 2014”.
Beloningsadvies is onderwerp van nader onderzoek. Er is overleg gevoerd omtrent inschaling in schaal B13. Formeel betreft BC werk schaal B12. Er zijn in het personeelsgesprek toezegging gedaan over B13. Om diverse redenen is de inschaling onderwerp van nader onderzoek. Dit traject loopt nog per datum 24 november 2014”.
11. Op 8 december 2014 heeft eiseres een gesprek gevoerd met de vestigingsdirecteur, die heeft toegezegd eiseres twee extra periodieken toe te kennen in schaal 12.
12. Aan het primaire besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de functie behandelcoördinator DJI, functietypering FGR Medicus/Gedragswetenschapper, met ingang van 1 september 2013 is gewaardeerd op schaal 12. Uit de verslaglegging van het functioneringsgesprek blijkt dat gesproken is over de ontwikkeling in het functielandschap met betrekking tot de waardering van de functie. De uiteindelijke vaststelling van de waardering van een functie is een bevoegdheid van het Expertise Centrum Organisatie en Personeel (ECP&O). [plv. vestigingsdirecteur] en Dominicus zijn niet bevoegd de waardering vast te stellen. Verweerder meent dat geen sprake is van een toezegging dat eiseres zal worden bevorderd naar schaal 13. Een mogelijke bevordering naar schaal 13 is afhankelijk gesteld van de herwaardering van de functie.
13. Bij mailbericht van 23 april 2015 heeft verweerder meegedeeld dat in het FGR geen functie behandelcoördinator op schaal 12 voorkomt. De functies zoals die door DJI zijn vastgesteld, zijn leidend.
14. De adviescommissie stelt in haar advies van 8 mei 2015 vast dat [plv. vestigingsdirecteur] en Dominicus tijdens het gesprek op 10 maart 2014 in de onjuiste veronderstelling verkeerden dat de functie behandelcoördinator nog steeds op schaal 13 was gewaardeerd. Hiermee acht de commissie aannemelijk dat aan eiseres is toegezegd dat zij benoemd zou worden in de functie van behandelcoördinator op schaal 13. Dit blijkt ook uit de afspraken die naar aanleiding van het gesprek op 19 maart 2014 in P-direkt zijn geregistreerd. Verweerder heeft ter zitting ook erkend dat het aannemelijk is dat de toezegging in maart 2014 ondubbelzinnig en zonder voorbehoud is gedaan. Nu de vestigingsdirecteur niet bevoegd is om de waardering van een functie vast te stellen, kan de toezegging niet zover strekken dat eiseres van verweerder kan verlangen dat hij haar benoemt op de functie in schaal 13. De adviescommissie is van oordeel dat hetgeen is toegezegd wel kan worden beschouwd als een toezegging om eiseres op persoonlijke titel te bevorderen naar schaal 13. De intrekking door verweerder van die toezegging is onrechtmatig. Verweerder heeft weliswaar een fout gemaakt, maar er is geen sprake van een dwingend organisatiebelang dat inwilliging van deze toezegging in de weg zou staan. De adviescommissie heeft verweerder geadviseerd om het primaire besluit te herroepen en eiseres met terugwerkende kracht met ingang van maart 2014 te benoemen in de functie van behandelcoördinator en op persoonlijke titel te bevorderen naar schaal 13. Voorts heeft de adviescommissie geadviseerd om het bezwaarschrift voor zover dat is gericht tegen de waardering van de functie te beschouwen als een verzoek aan het bevoegd gezag om de waarderingsuitkomst te heroverwegen.
15. Aan het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de adviescommissie, ten grondslag gelegd dat er geen rechtens relevante toezegging is gedaan om eiseres te benoemen in de functie van behandelcoördinator in schaal 13. De waardering van de functie van behandelcoördinator is met ingang van 1 september 2013 centraal vastgesteld op schaal 12. In maart 2014 is per abuis kenbaar gemaakt dat de functie is gewaardeerd op schaal 13. Nadien is mondeling door verweerder en door openstelling van de vacatures kenbaar gemaakt dat de functie is gewaardeerd op schaal 12. Eiseres had, aldus verweerder, kunnen weten dat de verstrekte informatie over de inschaling onjuist was. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat het niet juist is dat toegezegd is dat ook als de verstrekte informatie over de waardering onjuist zou zijn, eiseres toch naar schaal 13 zou worden bevorderd of dat eiseres op persoonlijke titel in schaal 13 zou worden geplaatst. Benoeming in de functie behandelcoördinator is altijd gekoppeld geweest aan de waardering van de functie.
16. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat het bevoegd gezag haar een ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging heeft gedaan dat zij zou worden bevorderd naar schaal 13. Intrekking van die toezegging is onrechtmatig vanwege het ontbreken van een dwingend organisatiebelang. Daarnaast voert eiseres aan dat de informatieverstrekking ondoorzichtig is geweest en doet zij een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
17.1
Niet in geschil is dat in dit geval sprake is van een door het bevoegd gezag gedane uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging, waardoor bij eiseres verwachtingen zijn gewekt. Vaststaat dat [plv. vestigingsdirecteur] in het gesprek van 10 maart 2014 heeft toegezegd eiseres te benoemen als behandelcoördinator in schaal 13. Deze toezegging is door [plv. vestigingsdirecteur] gedaan omdat hij, blijkens het mailbericht van 10 november 2014, ten tijde van het gesprek in de veronderstelling verkeerde dat de functie van behandelcoördinator was gewaardeerd in schaal 13. Nu de functie van behandelcoördinator per 1 september 2013 is ingedeeld in schaal 12, heeft [plv. vestigingsdirecteur] onjuiste informatie verstrekt over de waardering van de functie, en daarmee ten onrechte de verwachting gewekt dat benoeming in de functie zou leiden tot bevordering naar schaal 13.
17.2
Door de aanvraag van eiseres om haar te benoemen in de functie van behandelcoördinator in schaal 13 af te wijzen, is verweerder op die toezegging teruggekomen. De vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of verweerder bij het terugkomen op die toezegging de betrokken belangen op een behoorlijke wijze heeft afgewogen.
17.3
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. De rechtbank stelt voorop dat verweerder de waardering van de functie behandelcoördinator niet kan vaststellen op schaal 13 omdat hij daartoe niet bevoegd is. Dit is een bevoegdheid die toekomt aan het ECP&O. De rechtbank is dan ook van oordeel dat aanstelling van eiseres in de functie van behandelcoördinator in schaal 13, zoals zij primair heeft gevraagd, niet mogelijk is. De enige mogelijkheid om eiseres tegemoet te komen, is, zoals door de adviescommissie voorgesteld, haar op persoonlijke titel te bevorderen naar schaal 13. Door verweerder is ter zitting meegedeeld dat een wettelijke grondslag om eiseres te bevorderen op persoonlijke titel ontbreekt. Het bevorderen van medewerkers op persoonlijke titel gebeurt echter in de praktijk wel, zij het zelden, en uitsluitend in uitzonderlijke gevallen als praktische oplossing. De vraag is derhalve, of verweerder, gelet op de gedane toezegging, bij afweging van alle belangen in redelijkheid ervan heeft kunnen afzien om eiseres op persoonlijke titel te bevorderen naar schaal 13. Verweerder heeft zich in dit verband beroepen op het organisatiebelang. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het personeelsbudget, wat betreft salariskosten van het eigen personeel, wordt toegekend op basis van de salarisschalen zoals die zijn vastgesteld voor de verschillende functies binnen de organisatie, voor de functie behandelcoördinator dus op basis van schaal 12. Bevordering van eiseres op persoonlijke titel naar schaal 13 heeft dus financiële consequenties voor verweerder. De kosten van het bevorderen van eiseres naar schaal 13 worden door verweerder geschat op €1.000 bruto per maand, mogelijk te betalen tot het moment waarop eiseres de dan geldende pensioengerechtigde leeftijd bereikt. Verweerder heeft voorts gesteld dat nu hij met bezuinigingen wordt geconfronteerd, hogere personeelskosten die boven het toegekende budget uitgaan onwenselijk zijn. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit belang zwaar heeft mogen laten meewegen.
Ook acht de rechtbank van belang dat niet is gebleken dat eiseres (financieel) nadeel heeft ondervonden doordat verweerder heeft besloten terug te komen op de toezegging haar te bevorderen naar schaal 13. Eiseres is die functie gaan vervullen, alleen is haar het financieel voordeel ontnomen dat haar was voorgehouden. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat ook als zij zou hebben geweten dat de functie van behandelcoördinator schaal 12 was geweest, zij die functie zou hebben aanvaard omdat de inhoud haar aanspreekt. Wel zou zij met verweerder over de beloning hebben onderhandeld. Niet is gebleken dat eiseres gedurende de periode van 10 maart 2014 tot augustus 2014, een aanbod om een andere functie op schaal 13 te vervullen heeft afgewezen vanwege de door verweerder gedane toezegging eiseres te zullen bevorderen naar schaal 13.
Ook acht de rechtbank van belang dat niet is gebleken dat eiseres (financieel) nadeel heeft ondervonden doordat verweerder heeft besloten terug te komen op de toezegging haar te bevorderen naar schaal 13. Eiseres is die functie gaan vervullen, alleen is haar het financieel voordeel ontnomen dat haar was voorgehouden. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat ook als zij zou hebben geweten dat de functie van behandelcoördinator schaal 12 was geweest, zij die functie zou hebben aanvaard omdat de inhoud haar aanspreekt. Wel zou zij met verweerder over de beloning hebben onderhandeld. Niet is gebleken dat eiseres gedurende de periode van 10 maart 2014 tot augustus 2014, een aanbod om een andere functie op schaal 13 te vervullen heeft afgewezen vanwege de door verweerder gedane toezegging eiseres te zullen bevorderen naar schaal 13.
De rechtbank acht voorts van betekenis dat verweerder voor de gemaakte fout eiseres heeft gecompenseerd door haar in schaal 12 twee extra periodieken toe te kennen.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen terugkomen op de door hem gedane toezegging.
17.5
Wat betreft de informatieverstrekking stelt de rechtbank vast dat bij brief van 2 september 2013 de directeur Gevangeniswezen, de directeuren van de penitentiaire inrichtingen heeft geïnformeerd over de vaststelling van het functielandschap bij de PPC’s. In de functielijst staat vermeld dat de functie van behandelcoördinator, functietypering Functie Gebouw Rijk (FGR) Medicus/gedragswetenschapper, is gewaardeerd op schaal 12 van het BBRA. Hiermee is formeel vastgesteld dat de functie in schaal 12 is gewaardeerd. Vast staat dat die informatie pas later op intranet is aangepast. Dat er op intranet enige tijd onjuiste informatie heeft gestaan over de waardering van de functie behandelcoördinator is echter niet zodanig zwaarwegend dat verweerder reeds daarom gehouden zou zijn om de op die onjuiste informatie gebaseerde toezegging gestand te doen. Hierbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat eiseres eigenlijk al in juli 2014, toen de vacature van behandelcoördinator schaal 12 bekend werd gemaakt, had kunnen vermoeden dat aan haar in maart 2014 onjuiste informatie over de waardering van die functie was verstrekt.
17.6
Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen nu eiseres niet concreet heeft onderbouwd in welke gevallen verweerder na 1 september 2013 medewerkers heeft benoemd in de functie behandelcoördinator en heeft bevorderd naar schaal 13.
18. Het beroep is ongegrond.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Meijer, rechter, in aanwezigheid van mr. B.J. Platenburg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.