Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/4857 en SGR 15/7169
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 mei 2016 in de zaak tussen
[B.V. X], te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.H. Gaastra),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: drs. A.W. Lameijer).
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschriften 19.6 en 19.8 van de aan haar verleende omgevingsvergunning van 11 juni 2009 voor de inrichting aan de [adres] te [plaats] .
Bij besluit van 16 april 2015 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 30 juli 2015 (bestreden besluit II) heeft verweerder als gevolg van niet-naleving van voornoemde lasten verbeurde dwangsommen van in totaal € 13.000,- ingevorderd.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 maart 2016.
Namens eiseres zijn [persoon A] , [persoon B] , [persoon C] , [persoon D] en [persoon E] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon F] , [persoon G] en zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Eiseres exploiteert een inrichting voor de productie van kunstharsen, epikotes, synthetische carbonzuren en de grondstoffen epichloorhydrine en dyphenylolpropaan. Op de inrichting is het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo) van toepassing. Op 11 juni 2009 is aan [B.V. X] , voor de inrichting een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend. Deze vergunning is per 1 oktober 2010 gelijkgesteld met een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
1.2
Op 5, 11, 25, 26 en 27 februari 2014 hebben zogenoemde Brzo-inspecties plaatsgevonden bij de inrichting van eiseres. Uit het inspectierapport van 1 mei 2014 blijkt dat zestien overtredingen zijn geconstateerd. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder bij brief van 11 juni 2014 het voornemen geuit aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de voorschriften 19.6 en 19.8, verbonden aan de omgevingsvergunning, en gelast
(1) de leidingen te voorzien van deugdelijke en stabiele ondersteuning;
(2) de leidingen te voorzien van deugdelijke isolatie, waardoor het indringen van water wordt voorkomen;
(3) de leidingen deugdelijk te beschermen zodat vervroegde degradatie wordt voorkomen;
(4) alle goten leeg te maken en schoon te houden;
(5) de leidingstraten en tankputten leeg te maken van bouwmateriaal en afval en deze schoon te houden;
(6) niet in gebruik zijnde lekbakken te verwijderen;
(7) loshangende bekabeling vast te maken;
(8) defecte apparatuur direct te repareren;
(9) ervoor te zorgen dat alle flenzen en afsluiters zijn voorzien van bouten en moeren die volledig zijn aangedraaid;
(10) niet in gebruik zijnde leidingen die zijn afgezaagd te voorzien van een stop of blindflens, dan wel deze te verwijderen.
Daarbij is bepaald dat eiseres, indien zij niet binnen twee maanden na inwerkingtreding van deze beschikking aan de lasten heeft voldaan door de overtredingen op te heffen, per overtreding dwangsommen verbeurt met een per overtreding gesteld maximum.
2. Bij bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de lasten onder dwangsom ongegrond verklaard. Hierbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat tijdens de Brzo-inspecties van februari 2014 is geconstateerd dat de voorschriften 19.6 en 19.8 van de omgevingsvergunning zijn overtreden. Omdat binnen de inrichting wordt gewerkt met stoffen die onder bepaalde omstandigheden milieuschade tot gevolg kunnen hebben, moet de bedrijfsvoering binnen de inrichting erop gericht zijn dat de inrichting schoon is en in goede staat van onderhoud verkeert. De opgelegde lasten onder dwangsom beogen niet slechts om de overtredingen ongedaan te maken maar ook om herhaling van de overtredingen te voorkomen. Hierbij heeft verweerder gewezen op eerdere soortgelijke overtredingen in 2012 en 2013.
3. Eiseres heeft aangevoerd dat geen sprake is van overtreding van de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften 19.6 en 19.8. Er is volgens eiseres ook geen sprake geweest van eerdere overtredingen, waarmee de door verweerder gestelde vrees voor herhaling niet gegrond is. Bij bedrijfsbezoeken na februari 2014 zijn geen overtredingen meer geconstateerd. Ook is het tijdsverloop tussen de beweerdelijk geconstateerde overtredingen en het primaire besluit te lang om nog een last onder dwangsom te mogen opleggen. Dat de lasten gelden voor de gehele inrichting maakt deze lasten voorts onduidelijk en onvoldoende concreet. Daarnaast betwist eiseres dat de geconstateerde gebreken tijdens de Brzo-inspecties nadelige gevolgen voor het milieu of de veiligheid zouden kunnen hebben. Verder heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat voormelde, in het primaire besluit onder 1, 2, 3, 9 en 10 opgelegde lasten niet kunnen worden gebaseerd op één van beide voorschriften en dat wat betreft de onder 2 en 3 opgelegde lasten sprake is van een ongeoorloofde cumulatie van herstelsancties. Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat de dwangsommen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
De lasten onder dwangsom (zaaknr. SGR 15/4857)
4.1
De lasten strekken tot naleving van de voorschriften 19.6 en 19.8 van de omgevingsvergunning. In voorschrift 19.6 is bepaald dat de gehele inrichting schoon moet worden gehouden en in goede staat van onderhoud moet verkeren.
In voorschrift 19.8 is bepaald dat alle installatie-onderdelen die niet meer in bedrijf zijn zodanig moeten worden onderhouden dat zij geen nadelige gevolgen voor de veiligheid en/of het milieu kunnen veroorzaken.
4.2
In de inspectierapporten van de Inspectie SZW van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van respectievelijk 13 juni 2012, 1 mei 2013 en het aan het primaire besluit ten grondslag liggende rapport van 1 mei 2014 zijn de waarnemingen van de toezichthouders beschreven en met foto’s onderbouwd. Onder meer is geconstateerd dat sprake was van leidingen die onvoldoende werden ondersteund, beschadigde leidingisolatie en leidingen, waarbij de isolatie open was, en leidingen die onbeschermd in de grond lagen. Verder is geconstateerd dat zich in de goten en leidingstraten rommel/afval bevond. Uit de inspectierapporten volgt verder dat de toezichthouders een lekke lekbak, losgeraakte bekabeling, defecte delen van pompen en flenzen en afsluiters, waarbij bouten en moeren ontbraken of onvoldoende waren aangedraaid, hebben aangetroffen. Verder waren niet in gebruik zijnde leidingen afgezaagd en niet voorzien van een stop of blindflens. De rechtbank stelt vast dat eiseres deze waarnemingen niet heeft betwist.
4.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op grond van deze feiten en omstandigheden terecht op het standpunt gesteld dat de waarnemingen van de toezichthouders overtredingen van de voorschriften 19.6 en 19.8 betreffen. Ten aanzien van de eerste last heeft verweerder terecht in aanmerking genomen dat uit het inspectierapport van 1 mei 2014 volgt dat ten tijde van de inspectie op diverse plaatsen in de inrichting ondersteuningen van leidingen ondeugdelijk, instabiel en niet meer functioneel waren. Het betreft hier de staat van onderhoud van de ondersteuning, waar dit volgens de toezichthouders nodig is, en daarom ook het onderhoud van de leidingen zelf. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat sprake was van overtreding van voorschrift 19.6. Ten aanzien van de tweede last acht te rechtbank aannemelijk dat door het indringen van water corrosie in de leidingen kan ontstaan wanneer, zoals de toezichthouders hebben waargenomen, de isolatie gaten vertoont of is platgetrapt en dat dit milieuschade tot gevolg kan hebben. Waar eiseres de leidingen van isolatie heeft voorzien, dient deze daarom in goede staat van onderhoud te verkeren of opnieuw te worden aangebracht in het kader van het onderhoud. Met het opleggen van de derde last heeft verweerder, naar ter zitting nader is toegelicht, met name het onderhoud van de geheel of gedeeltelijk onbeschermd in de grond liggende leidingen voor ogen gehad. Zonder deugdelijke bescherming kan de kwaliteit van deze leidingen versneld achteruitgaan. Het aanbrengen van een deugdelijke bescherming is volgens verweerder niet alleen gelast om corrosie te voorkomen maar ook om het optreden van vervroegde degradatie van de leidingen tegen te gaan. Een deugdelijke bescherming kan bestaan uit óf het verven óf het isoleren van leidingen, aldus verweerder. Hieruit volgt dat geen sprake is van een ongeoorloofde cumulatie tussen de tweede en de derde last, nu de tweede last is opgelegd om het indringen van water in eenmaal geïsoleerde leidingen te voorkomen en de derde last is opgelegd om het onderhoud van de onbeschermd in de grond losliggende leidingen te waarborgen.
4.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft ook de negende last om ontbrekende en loszittende bouten en moeren van flenzen en afsluiters aan te brengen respectievelijk aan te draaien betrekking op de goede staat van onderhoud, als bedoeld in voorschrift 19.6. Dat het hierbij zou gaan om niet in gebruik zijnde onderdelen van de inrichting, zoals eiseres heeft gesteld, volgt niet uit het inspectierapport van 1 mei 2014. Wat betreft de tiende last acht de rechtbank het betoog van verweerder aannemelijk dat een niet afgesloten leiding, ook als deze niet meer in gebruik is, een open verbinding vormt naar een aangrenzend compartiment en dat als gevolg van een eventueel lek in een compartiment een product zich via die niet afgesloten leiding verder door de leidingstraat kan verspreiden. Hieruit volgt dat de last om leidingen die niet meer in gebruik zijn te voorzien van een stop of blindflens dient ter bescherming van de veiligheid of het milieu, als bedoeld in voorschrift 19.8.
4.5
Gelet op het voorgaande faalt het betoog van eiseres dat verweerder op basis van de waarnemingen ten onrechte heeft geconcludeerd dat voorschriften 19.6 en 19.8 zijn overtreden. Verweerder was bevoegd handhavend op te treden.
4.6
Het betoog van eiseres dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel faalt evenzeer. In het met foto’s onderbouwde inspectierapport van 1 mei 2014 wordt voldoende inzichtelijk gemaakt op welk moment en op welke locatie binnen de inrichting de toezichthouders de waarnemingen hebben gedaan. Daarnaast is van belang dat de toezichthouders tijdens de inspectiedagen voortdurend werden begeleid door medewerkers van eiseres en dat aan het einde van iedere dag met een vertegenwoordiging van eiseres werd besproken op welke locatie van het terrein de inspectie had plaatsgevonden en wat de toezichthouders daar hadden geconstateerd. Kennelijk, zo volgt uit het dossier en het verhandelde ter zitting, hebben deze waarnemingen toen niet tot onduidelijkheden voor eiseres geleid. Ten slotte is van belang dat in de lasten duidelijk wordt omschreven in welke staat eiseres de inrichting moest brengen om de overtredingen ongedaan te maken.
4.7
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.8
De omstandigheid dat de waarnemingen dateren van tien maanden voor het nemen van het primaire besluit, maakt niet dat verweerder deze reeds hierom niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Mede gezien de in voorafgaande jaren in de inrichting van eiseres geconstateerde soortgelijke overtredingen, is aannemelijk dat de waarnemingen tijdens een representatieve bedrijfssituatie zijn verricht. Dat ten tijde van het nemen van bestreden besluit I geen sprake meer was van overtredingen, behoefde voor verweerder voorts geen aanleiding te zijn om de lasten in te trekken. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting volgt dat de opgelegde lasten er ook op zijn gericht herhaling van overtredingen te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval ook geen sprake van overtredingen van geringe aard en ernst, nu bijvoorbeeld niet goed onderhouden isolatie kan leiden tot corrosie en dit, zoals ter zitting door verweerder is toegelicht, milieuschade tot gevolg kan hebben. Ook overigens heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder behoorde af te zien van handhavend optreden.
4.9
Voor zover eiseres heeft betoogd dat de hoogte van de aan de lasten verbonden dwangsommen niet in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang, heeft verweerder toegelicht dat de hoogte van de dwangsommen is gerelateerd aan de zwaarte van de overtreding en de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dan aan de lasten wordt voldaan. De rechtbank acht dit standpunt juist en ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsommen onevenredig is.
4.1
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat bestreden besluit I stand kan houden.
De invorderingsbeschikking (zaaknr. SGR 15/7169)
5.1
Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist het bestuursorgaan alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Nu eiseres zich niet kan verenigen met de invorderingsbeschikking van 30 juli 2015, heeft het beroep dus mede betrekking op deze beschikking.
5.2
In geschil is de vraag of verweerder terecht heeft besloten tot invordering van dwangsommen, omdat eiseres niet heeft voldaan aan de lasten in het dwangsombesluit, waardoor dwangsommen zijn verbeurd.
5.3
Verweerder heeft bestreden besluit II gebaseerd op een verslag van zijn toezichthouders van een controle naar aanleiding van de bij het primaire besluit opgelegde lasten onder dwangsom. Blijkens dit verslag is op 30 juni 2015 geconstateerd dat eiseres niet heeft voldaan aan drie van de tien lasten. Bij het verslag zijn foto’s gevoegd. Eiseres heeft de wijze van verslaglegging niet bestreden.
5.4
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder andere de uitspraak van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1726) vergt een adequate handhaving dat opgelegde sancties worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan van invordering worden afgezien.
5.5
Voor zover de beroepsgronden van eiseres betrekking hebben op de rechtmatigheid van de opgelegde lasten onder dwangsom, verwijst de rechtbank naar haar overwegingen waaruit volgt dat deze lasten in rechte kunnen standhouden.
5.6
Blijkens de invorderingsbeschikking hebben de toezichthouders geconstateerd dat op diverse plaatsen in de inrichting isolatieschaaldelen waren beschadigd en/of platgetrapt waardoor het indringen van water in de leidingen mogelijk werd. Deze waarnemingen worden ondersteund door foto’s die bij de beschikking zijn gevoegd. Gelet op de waarnemingen van de toezichthouders en gezien de foto’s, is aannemelijk dat eiseres ten tijde van de controle niet had voldaan aan de bij het primaire besluit onder 2 opgelegde last. Dat, zoals eiseres heeft gesteld, de overtreding niet heeft geleid tot een onveilige situatie, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van invordering had behoren af te zien.
5.7
Blijkens de invorderingsbeschikking hebben de toezichthouders voorts een zak met afval en los hout aangetroffen onder een leidingstraat. Ook deze waarnemingen worden ondersteund door foto’s. Eiseres heeft betoogd dat het hier geen zak afval betrof maar tijdelijk verwijderd isolatiemateriaal, bedoeld voor hergebruik en dat daarom geen sprake was van een overtreding van de bij het primaire besluit onder vijf opgelegde last. Dat betoog faalt. Volgens de beschrijving in de invorderingsbeschikking en de desbetreffende foto’s lag ten tijde van de controle een zak met afval of bouwmateriaal in de leidingstraat. Dit duidt op overtreding van voorschrift 19.6 van de omgevingsvergunning. Dat het in dit geval wellicht geen zak met afval, maar met materiaal voor hergebruik betrof, betekent niet dat bedoelde last niet is overtreden, nu hierin ook is opgenomen dat leidingstraten leeggemaakt moeten worden van bouwmateriaal en schoon moeten worden gehouden. Bovendien is in de zak ook hout aangetroffen, waarvan niet aannemelijk is dat het dient voor hergebruik als isolatiemateriaal.
5.8
Ten slotte hebben de toezichthouders een low level meter aangetroffen voorzien van een label, waarop stond aangegeven dat op 17 februari 2015 een defect was geconstateerd. Volgens de aan de invorderingsbeschikking ten grondslag gelegde waarnemingen van de toezichthouders, eveneens ondersteund met foto’s, was de low level meter ten tijde van de controle op 30 juni 2015 nog steeds niet gerepareerd. Door het defect niet meteen te repareren heeft eiseres niet voldaan aan de in het primaire besluit onder acht opgelegde last. Het betoog van eiseres dat het defect wel direct is gerepareerd en dat het label enkel nog aan de meter hing om aan te geven dat een nadere controle was vereist, is niet aannemelijk gemaakt. Het door eiseres ter zitting getoonde e-mailbericht, waaruit volgt dat het label is blijven hangen omdat de betreffende reparateur er niet zeker van was dat het probleem was verholpen, is daarvoor niet voldoende. Daarbij betrekt de rechtbank de verklaring ter zitting van toezichthouder [persoon F] , dat hem bij de inspectie van de zijde van eiseres is gezegd dat de meter kapot was.
5.9
In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van invordering had behoren af te zien. Ook bestreden besluit II kan standhouden.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L. Frenkel, voorzitter, mr. H.P.M. Meskers en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.W. Koppe, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2016.
Bij afwezigheid van de voorzitter is deze uitspraak ondertekend door de oudste rechter.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.