Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/6667
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 mei 2016 in de zaak tussen
[eiser A],
[eiser B],
[eiser C],
[eiser D],
[eiser E],
[eiser F],
[eiser G],
[eiser H],
[eiser I],
[eiser J],
[eiser K],
[eiser L],
[eiser M],
[eiser N],
[eiser O],
[eiser P],
[eiser Q],
[eiser R],
[eiser S],
[eiser T],
[eiser U],
[eiser V]en
[eiser W], te [plaats] , eisers,
[eiser B],
[eiser C],
[eiser D],
[eiser E],
[eiser F],
[eiser G],
[eiser H],
[eiser I],
[eiser J],
[eiser K],
[eiser L],
[eiser M],
[eiser N],
[eiser O],
[eiser P],
[eiser Q],
[eiser R],
[eiser S],
[eiser T],
[eiser U],
[eiser V]en
[eiser W], te [plaats] , eisers,
(gemachtigde: mr. J.S. Paulus van Pauwvliet),
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht, verweerder
(gemachtigden: drs. C. Meijer en mr. H.W.J. Visser).
Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de gemeente Dordrecht (vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een Rijksmonument en het slopen binnen een Rijks beschermd stadsgezicht.
Bij besluit van 25 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [eiser A] , [eiser K] , [eiser L] , [eiser O] , [eiser P] , [eiser S] en [eiser W] niet-ontvankelijk verklaard en de overige bezwaren ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2016.
Van de zijde van eisers zijn verschenen [eiser O] , [eiser E] , [persoon A] en [persoon B] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Op 13 maart 2015 heeft vergunninghoudster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van het Rijksmonument [Rijksmonument] (gevels) en voor het slopen van de (school)gebouwen rondom het monument [Rijksmonument] op de locatie [locatie] te [plaats] . Op de plek van de sloop zal een tijdelijk parkeerterrein worden aangelegd.
1.2
Op verzoek van verweerder heeft de Welstands- en Monumentencommissie gemeente Dordrecht (welstandscommissie) advies uitgebracht. De welstandscommissie is van mening dat met de sloop een aanzienlijk gat zal worden geslagen in het stedelijk weefsel om een tijdelijk parkeerterrein aan te leggen, zonder dat er sprake is van een duidelijke visie op de definitieve herinrichting van het gebied. Dit trekt een grote wissel op de toekomst en is niet verantwoord. De welstandscommissie wijst er op dat de straatwanden langs het [straat 2] en de [straat 1] zijn aangeduid als structuurbepalende lijnen en dat aantasting daarvan een deel van de historische stedenbouwkundige structuur van de binnenstad vernietigt. Bij gebrek aan een adequaat (vervangend) bouwplan heeft de welstandscommissie besloten tot een negatief welstandsadvies.
2.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder, in afwijking van het welstandsadvies, aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een Rijksmonument en het slopen binnen een Rijks beschermd stadsgezicht. Aan de omgevingsvergunning is onder meer de voorwaarde verbonden dat binnen de termijn waarvoor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan wordt verleend een gebiedsvisie wordt ontwikkeld, waarbij aannemelijk wordt gemaakt dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd. Uiterlijk vijf jaar na het van kracht worden van deze vergunning dient een gebiedsvisie bij het bevoegd gezag te zijn ingediend.
2.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie, de bezwaren van eisers deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Artikel 2.16 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) staat volgens verweerder niet aan de sloop in de weg. Primair omdat er geen sprake is van een situatie waar artikel 2.16 van de Wabo op ziet, namelijk die waarbij een gat wordt geslagen in aaneengesloten stedenbouwkundige structuur. Subsidiair omdat verweerder in redelijkheid de situatie van een open plek heeft kunnen verkiezen boven de situatie van langdurige leegstaande, incourante panden met alle kosten en complicaties van dien. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat hij in redelijkheid heeft kunnen afzien van het gebruik van de weigeringsbevoegdheid van artikel 2.16 van de Wabo.
3. [eiser A] , [eiser K] , [eiser L] , [eiser O] , [eiser P] en [eiser S] betogen dat hun bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. De omgevingsvergunning heeft naar hun mening grote gevolgen voor de bewoners die binnen de ring van de historische binnenstad wonen. Het aanzienlijke gat dat dreigt te ontstaan maakt dat zij als bewoners direct in hun belang worden geraakt. Voorts stelt [eiser W] dat zij gelet op haar activiteiten ten onrechte niet als belanghebbende is aangemerkt. [eiser W] stelt een eigen belang als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te hebben.
4. De rechtbank ziet zich eerst gesteld voor de vraag of de hiervoor onder rechtsoverweging 3 genoemde eisers terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard in hun bezwaar.
4.1
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft in de uitspraak van 28 oktober 2015 (bekend onder zaaknummers SGR 15/6666 en 15/6655) geoordeeld dat verweerder de bezwaren van [eiser A] , [eiser K] , [eiser L] , [eiser O] , [eiser P] , [eiser S] en [eiser W] op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe is – kort samengevat – overwogen dat de woningen van voornoemde eisers zijn gesitueerd op een afstand van meer dan 100 meter ten opzichte van het perceel in geding, dat zij geen zicht hebben op het perceel en dat zij zich onvoldoende onderscheiden van de overige bewoners van (het centrum van) [plaats] . Ten aanzien van [eiser W] is overwogen dat zij geen rechtspersoon is in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb en dat zij evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat zij voldoet aan de in de jurisprudentie ontwikkelde vereisten om als maatschappelijke entiteit met een eigenstandig belang te worden aangemerkt. De rechtbank onderschrijft dit oordeel volledig. Nu eisers voorts geen feiten of omstandigheden hebben aangevoerd die een ander licht werpen op dit aspect van de zaak, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel en volstaat zij met een verwijzing naar de genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter.
4.2
De overige eisers zijn terecht als belanghebbende aangemerkt en ontvankelijk geacht in hun bezwaar. Daarom zal de rechtbank thans overgaan tot de beoordeling van de door hen aangevoerde gronden
.
.
5. Het geschil spitst zich toe op de sloop van bouwwerken in een beschermd stadsgezicht als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wabo, waarmee de weigeringsbevoegdheid neergelegd in artikel 2.16 van de Wabo van toepassing is.
5.1
Ingevolge artikel 2.16 van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder h, worden geweigerd indien naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk is geworden dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd. De ratio achter het in artikel 2.16 opgenomen beoordelingskader is het voorkomen van braakliggende terreinen in de bebouwing dan wel de beschermde historische structuur en het bewerkstelligen van de indiening van plannen voor de vervangende bebouwing, waarin voldoende rekening wordt gehouden met de ruimtelijke kwaliteit van het beschermde stadsgezicht.
5.2
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Regeling omgevingsrecht (Mor) maakt de aanvrager, in of bij de aanvraag om een vergunning voor het slopen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder h, van de Wabo, aannemelijk dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd.
5.3
Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan “Historische Binnenstad”. Op het perceel rust de bestemming “Gemengd – 1” en de dubbelbestemming “Waarde - Beschermd Stadsgezicht”. Tussen partijen is niet in geschil dat in ieder geval de panden langs de [straat 1] onderdeel zijn van een structuurbepalende lijn als gevolg van de aanwijzing als beschermd stadsgezicht. Ingevolge artikel 15, onderdeel 2.1, onder a, van de planregels, is ter plaatse van een dergelijke lijn vervanging of verandering van de bestaande bebouwing slechts toelaatbaar met behoud en zo nodig verbetering van de structuur van de gevelwand en op zodanige wijze dat voor wat betreft schaal, gevelgeleding, hoogte differentiatie, kapvorm, silhouetvorming en rooilijn, aansluiting wordt gevonden bij de bestaande omgeving.
5.4
De rechtbank stelt voorop dat aan verweerder op grond van artikel 2.16 van de Wabo beoordelingsvrijheid toekomt met betrekking tot zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning voor het slopen al dan niet te weigeren. Daarbij is doorslaggevend of naar zijn (verweerders) oordeel al dan niet aannemelijk is dat een nieuw bouwwerk kan of zal worden gebouwd op de plaats van de sloop. De bestuursrechter toetst dit oordeel van verweerder terughoudend. Dit brengt tevens met zich dat de omstandigheid dat de omgevingsvergunning voor het slopen in het onderhavige geval op grond van 2.16 van de Wabo geweigerd zou kunnen worden, niet betekent dat verweerder verplicht is de aangevraagde vergunning te weigeren.
6. De vraag ligt voor of verweerder de omgevingsvergunning voor het slopen van de schoolgebouwen binnen het beschermd stadsgezicht op goede gronden heeft verleend. Eisers zijn van mening dat daarvan geen sprake is en voeren daartoe – kort samengevat – aan dat na de sloop lange tijd een ‘gat’ in de bebouwing zal bestaan en de omgevingsvergunning en het plan een tijdelijk parkeerterrein aan te leggen onvoldoende zekerheid bieden dat er vervangende bebouwing komt die recht doet aan de geldende welstandseisen behorend bij een beschermd stadsgezicht.
6.1
Verweerder heeft primair doorslaggevende betekenis gehecht aan het argument dat het niet gaat om een ‘aaneengesloten stedenbouwkundige structuur’, nu de te slopen gebouwen aan de [straat 1] en het [straat 2] niet aaneengesloten zijn omdat er openingen dan wel ruimtes tussen de verschillende bouwblokken zijn gelaten. Deze opvatting doet naar het oordeel van de rechtbank echter geen recht aan de bedoeling van de wetgever in dit kader. Volgens de toelichting bij artikel 2.16 van de Wabo moet immers voorkomen worden dat er gaten in het beschermd stadsgezicht ontstaan, hetgeen feitelijk eveneens gebeurt wanneer verschillende naast elkaar gelegen bouwblokken die enigszins los van elkaar staan, wegvallen. Dat de bouwblokken in kwestie volgens verweerder weinig beschermenswaardige kwaliteiten bezitten laat voorts onverlet dat sprake is van een structuurbepalende lijn en het welstandsadvies in navolging van de welstandsnota en het bestemmingsplan daaraan het behoud van bestaande contouren en gevellijnen koppelt.
6.2
Voorts is, om aannemelijk te maken dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd, in beginsel een omgevingsvergunning die is verleend voor het bouwen van het vervangende bouwwerk voldoende. Om aannemelijk te maken dat er, indien de hiervoor bedoelde omgevingsvergunning (nog) niet is verleend, zal worden gebouwd, dient de intentie om het vervangende bouwwerk te bouwen op andere wijze te worden gestaafd, bijvoorbeeld door inzicht te verlenen in vergevorderde bouwplannen (Stcr. 2010, 5162, p. 46). In het onderhavige geval staat vast dat er geen omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een vervangend bouwwerk en dat evenmin sprake is van vergevorderde bouwplannen. Uit de stukken, waaronder de raadsinformatiebrief van 10 december 2013, komt namelijk naar voren dat de locatie [locatie] zal worden benut als tijdelijke parkeergelegenheid om de parkeerdruk in dit deel van de binnenstad te verlichten, in afwachting van de ontwikkeling van een nieuwbouwprogramma met een parkeergarage en andere functies. Op korte termijn zal deze ontwikkeling volgens verweerder niet plaatsvinden, omdat eerst een strategische ontwikkelvisie voor de locatie [locatie] moet worden opgesteld. Daartoe dient, blijkens de aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarde 2, binnen vijf jaar na het van kracht worden van de onderhavige sloopvergunning een gebiedsvisie te worden ingediend bij het bevoegd gezag. In de omgevingsvergunning is aldus een voorwaarde opgenomen die de aannemelijkheid dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd, vergroot. Hiermee is echter naar het oordeel van de rechtbank nog niet met voldoende zekerheid gewaarborgd dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd.
6.3
Op grond van wat onder rechtsoverweging 6.1 en 6.2 is overwogen wordt strikt genomen aan de toepassingsvoorwaarden van de in artikel 2.16 van de Wabo neergelegde weigeringsbevoegdheid voldaan. De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder in dit geval na afweging van de belangen en in weerwil van het advies van de welstandscommissie, in redelijkheid heeft kunnen afzien van het gebruik van deze weigeringsbevoegdheid. Verweerder heeft in redelijkheid de situatie van een open plek kunnen verkiezen boven de situatie van langdurige leegstaande, incourante panden. Daarnaast heeft verweerder de wenselijkheid van het inrichten van het terrein als tijdelijke parkeergelegenheid om de parkeerdruk in dit deel van de binnenstad te verlichten, voldoende toegelicht middels de opgestelde memo parkeerdruk rondom de locatie [locatie] van 20 november 2015 en dit als zwaarwegend belang mogen meewegen. Dat er, zoals door eisers naar voren is gebracht, alternatieven mogelijk zijn voor het verlichten van de parkeerdruk, doet – mede gelet op de aan verweerder toekomende beoordelingsvrijheid – aan het voorgaande niet af. Voorts acht de rechtbank van belang dat verweerder in zijn verweerschrift en ter zitting heeft benadrukt dat het streven van de gemeente er op de lange termijn op gericht blijft de gevelwand langs de [straat 1] te herstellen en te versterken. Dit wordt bevestigd door het tijdelijke karakter van de in te richten parkeergelegenheid op het terrein. Daartoe is aan de omgevingsvergunning de voorwaarde verbonden dat binnen vijf jaar een gebiedsvisie dient te worden ontwikkeld die onder meer ziet op (de mogelijkheid van) de bouw van een vervangend bouwwerk op de betreffende locatie.
6.4
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder met inachtneming van zijn discretionaire bevoegdheid neergelegd in artikel 2.16 van de Wabo in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wabo te verlenen.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Hammer, voorzitter, en mr. C.J. Waterbolk en mr. B. Hammer, leden, in aanwezigheid van mr. M.B. Weel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.