Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/7771
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 augustus 2016 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[eiseres], te [vestigingsplaats] , eiseres
[eiseres], te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.T. Kernkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn, verweerder
(gemachtigden: M. Vogelzang, ir. L.P.M. Hertsig (Hertsig) en W. Landlust (Landlust) van de Omgevingsdienst Midden-Holland).
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2015 (het primaire besluit I) is verweerder overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen.
Bij besluit van 24 maart 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van voorschrift 1.3.2 van de voor de inrichting aan de [adres 1] verleende veranderingsvergunning van 20 maart 2013.
Bij besluit van 22 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen beide besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [persoon 1] , directeur van eiseres en ing. [persoon 2] , verbonden aan [bedrijf 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Eiseres exploiteert een inrichting aan de [adres 1] . De inrichting betreft een overslagterminal, in hoofdzaak voor de overslag van stuk- en bulkgoederen in containers van de weg naar het water. Voor de inrichting is een oprichtingsvergunning verleend op 5 september 2007 en een veranderingsvergunning op 20 maart 2013. In de veranderingsvergunning zijn - voor zover relevant - de volgende voorschriften opgenomen ten aanzien van het maximale geluidniveau:
“1.3.2. Het maximale geluidniveau LAmax (…) mag op onderstaande beoordelingspunten niet meer bedragen dan:
Nr.
Locatie
Beoordelings
hoogte (in m)
RTD-coördinaten
Langtijdgemiddeld beoordelingsniveau LAmax in dB(A)
07:00-19:00
19:00-23:00
23:00-07:00
1
[adres 2]
4,0
105955,48651
70
65
60
1.3.3.
Onverminderd het gestelde in voorschrift 1.3.2 dient in de avond- en nachtperiode aan de noord-, zuid- en westzijde van het terrein van de inrichting een wand van containers aanwezig te zijn van 3 containers hoog, zoals beschreven in het rapport van [bedrijf 1] , kenmerk R065305ah.0006.tc, versie 3 gedateerd op 1 augustus 2012. Deze verplichting geldt niet wanneer in de gehele nachtperiode geen containers worden behandeld.”
1.2
Bij besluit van 16 april 2014 heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens op 3, 6 en 10 januari 2014 geconstateerde overtredingen van voorschrift 1.3.3 van de veranderingsvergunning. De dwangsom houdt in dat eiseres bij controle vanaf één week na het in werking treden van de beschikking een dwangsom verbeurt van € 2.500,-- per geconstateerde overtreding van voorschrift 1.3.3 van de veranderingsvergunning, met een maximum van € 10.000,--. Het daartegen gerichte bezwaar van eiseres is bij besluit van 8 december 2014 door verweerder ongegrond verklaard. Er is tegen dat besluit geen beroep ingesteld.
1.3
Na het verstrijken van voormelde begunstigingstermijn heeft een medewerker toezicht van verweerder geconstateerd dat in de nacht van 2 op 3 oktober 2014 de containerwand niet compleet was. Op een locatie aan de zuidzijde, evenwijdig aan de [adres 3] , gelegen tussen de [provinciale weg 1] en de [provinciale weg 2] , richting de ingang van het terrein, ontbraken drie containers. Op 14 november tussen 23:00 en 23:15 uur is geconstateerd dat de containerwand niet compleet was aan de zuidkant. Hiermee heeft eiseres volgens verweerder voorschrift 1.3.3 van de veranderingsvergunning overtreden en heeft zij tweemaal de in het besluit van 16 april 2014 opgenomen dwangsom van € 2.500,--, dus in totaal € 5.000,--, verbeurd
.Bij het primaire besluit I is verweerder daarom overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen ten bedrage van in totaal € 5.000,--.
.Bij het primaire besluit I is verweerder daarom overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen ten bedrage van in totaal € 5.000,--.
1.4
In april, mei, juni, juli, september, oktober, november en december 2014 is door het uitvoeren van continue onbemande geluidmetingen ter plaatse van de woning aan [adres 1] volgens verweerder komen vast te staan dat eiseres in de dag-, avond-, en nachtperiode herhaaldelijk voorschrift 1.3.2 van de veranderingsvergunning overtreedt. Bij het primaire besluit II heeft verweerder, om verdere overtredingen te voorkomen, aan eiseres daarom een last onder dwangsom opgelegd. De dwangsom houdt in dat eiseres bij controle vanaf 26 maart 2015 een bedrag verbeurt van € 1.000,-- per geconstateerde overschrijding van het maximale geluidsniveau LAmax, zoals weergegeven in voorschrift 1.3.2 van de veranderingsvergunning, met een submaximum van € 5.000,-- per dag en een totaal maximum van € 25.000,--. Aan dit besluit liggen ten grondslag de geluidrapporten van 5 en 10 juni, 8 juli, 19 augustus, 16 september en 19 november 2014 en 13 en21 januari 2015 van de Omgevingsdienst West-Holland (ODWH).
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder – onder verwijzing naar het advies van de Commissie bezwaarschriften – het bezwaar van eiseres tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.
Invorderingsbeschikking
3. Eiseres heeft ter zitting de beroepsgrond dat voorschrift 1.3.3 volgens haar toelaat dat tussenruimtes tussen de gestapelde containers mogen bestaan, laten vallen, zodat daarop niet meer behoeft te worden beslist.
4. Eiseres kan zich niet verenigen met de invorderingsbeschikking omdat volgens haar niet vast is komen te staan dat voorschrift 1.3.3 is overtreden. In de veranderingsvergunning is volgens eiseres niet duidelijk vermeld wat met een niet complete containerwand wordt bedoeld. Volgens eiseres dient de containerwand te voldoen aan de kenmerken zoals opgenomen in het akoestisch rapport van [bedrijf 1] van 1 augustus 2012. Dat betekent volgens haar dat krachtens de vergunning slechts de containerwand aan de westzijde volledig drie hoog opgebouwd dient te zijn als gewerkt wordt en dat voor de overige twee containerwanden geldt dat die voor het overgrote deel zullen moeten zijn opgebouwd. Hier heeft eiseres zich steeds aan gehouden.
4.1
De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 1.3.3 door de verwijzing naar het voornoemde rapport onduidelijk is. Voorschrift 1.3.3 spreekt letterlijk van een wand van containers van drie containers hoog, die in de avond- en nachtperiode aan de noord-, zuid- en westzijde van het terrein van de inrichting aanwezig dient te zijn. Uit dit voorschrift blijkt naar het oordeel van de rechtbank ondubbelzinnig dat de containerwand niet compleet is indien zich aan de genoemde drie zijden van het terrein in de avond- en nachtperiode géén containerwand bevindt van drie hoog. De verwijzing van eiseres naar het rapport, dat in de zienswijze van eiseres voor onduidelijkheid zorgt, gaat naar het oordeel van de rechtbank niet op. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt verwezen naar pagina 12 van voornoemd rapport, waar staat dat er voor de modellering van wordt uitgegaan dat de containerwand aan de noord- en zuidzijde voor het overgrote deel drie hoog zal zijn. Uit de beschrijving van de representatieve bedrijfssituaties op bladzijde 7 van het rapport blijkt evenwel dat in alle onderscheiden bedrijfssituaties de containerwand aan alle zijden, dus ook aan de zuidzijde van het terrein, steeds drie lagen hoog zal zijn. Daarmee bevestigt het rapport dat in de bedrijfsvoering van de inrichting steeds sprake moet zijn van een wand van containers van drie containers hoog, die in de avond- en nachtperiode aan de noord-, zuid- en westzijde van het terrein van de inrichting aanwezig dient te zijn.
4.2
In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder niet heeft mogen opdragen dat de containerwand drie containers hoog dient te zijn aan de genoemde drie zijden van het terrein van de inrichting. Ter zitting heeft Hertsig toegelicht dat soms met minder dan drie gestapelde containers kan worden voldaan aan de gestelde geluidnorm, maar dat omwille van de handhaafbaarheid ervoor is gekozen om aan alle zijden van het terrein dezelfde containerhoogte voor te schrijven. Eiseres heeft dit ter zitting niet weersproken. De rechtbank acht de ten behoeve van de handhaafbaarheid van het voorschrift door verweerder gemaakte keuze niet onredelijk.
4.3
Toezichthouders van verweerder hebben op 2 oktober 2014 en op 14 november 2014 geconstateerd dat er aan de zuidkant van het terrein containers in de containerwand ontbraken en hebben hun bevindingen neergelegd in controlerapporten. De rechtbank stelt vast dat op de foto’s behorende bij de controlerapporten te zien is dat er op voormelde data containers in de wand ontbraken. Er was dus, anders dan eiseres stelt, op die controlemomenten geen sprake van een containerwand van drie hoog, zoals is voorgeschreven in voorschrift 1.3.3.
4.4
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op grond van de constateringen op het terrein van eiseres op 2 oktober en op 14 november 2014 terecht op het standpunt gesteld dat de last niet is nageleefd en dwangsommen zijn verbeurd. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft besloten om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan. Het beroep faalt in zoverre.
Last onder dwangsom
5. Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd en voert daartoe aan dat de metingen waarop de last onder dwangsom is gebaseerd niet overeenkomstig de Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai (HMRI) zijn uitgevoerd. Het meteoraam had niet mogen worden vastgesteld op basis van de meetgegevens van het KNMI-weerstation in De Bilt. De situatie had ter plekke moeten worden bepaald.
5.1
Verweerder heeft toegelicht dat de windsnelheid tijdens de metingen wordt betrokken van het weerstation van het KNMI in De Bilt. Dit weerstation is opgesteld in een open veld en niet tussen diverse obstakels. Dit weerstation is niet nabij de inrichting van eiseres gelegen, maar de meetgegevens van De Bilt kwamen overeen met de gegevens van amateur-weerstations in de directere nabijheid van de inrichting van eiseres, aldus verweerder.
5.2
In paragraaf 3.5.5 van module B bij de HMRI is bepaald dat geluidmetingen op een afstand groter dan 50 meter dienen plaats te vinden onder omstandigheden die voldoen aan de meteoraamcondities om te waarborgen dat een meting plaatsvindt onder gecontroleerde omstandigheden. Het gaat daarbij om de gemiddelde windsnelheid in het open veld (buiten het invloedsgebied van obstakels) op 10 meter hoogte op of nabij de meetlocatie.
5.3
In de onder 1.4.4 genoemde geluidrapporten van de ODWH staat vermeld dat het in theorie juist is dat de meteoraamcondities vastgesteld moeten worden ter plaatse van de locatie waar de meting plaats vindt, maar dat de praktijk zich daartegen verzet. De HMRI schrijft voor dat de meteoraamcondities op 10 meter hoogte moet worden vastgesteld onder vrije veldcondities. Op de meetlocatie (de woning aan [adres 2] ) is geen sprake van een vrije veld conditie als bedoeld in paragraaf 3.5.5 van module B bij de HMRI. In de nabije omgeving staan obstakels (zoals een hefbrug, industriegebouwen, bomen, containerwanden) die de plaatselijke wind kunnen beïnvloeden. Pas op zeer grote afstand van de meetlocatie (kwekerijgebied Boskoop) kan worden gesproken van een vrije veld conditie. Vervolgens zijn de meetgegevens van weerstations in de nabije omgeving (Alphen aan den Rijn en Boskoop) vergeleken met die van het KNMI (De Bilt, Valkenburg en Voorschoten). Uit deze resultaten is gebleken dat tijdens de geluidmetingen de gegevens van het weerstation van De Bilt het beste overeenkwamen met die van de plaatselijke weerstations, aldus de rapporten.
5.4
De rechtbank overweegt dat verweerder erkent dat de meteoraamcondities in beginsel vastgesteld hadden dienen te worden op of nabij de meetlocatie. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat op of nabij de meetlocatie niet kan worden voldaan aan de vereiste meteoraamconditie van een open veld buiten het invloedsgebied van obstakels. Om een representatief resultaat te verkrijgen is verweerder daarom bij de geluidmetingen uitgegaan van de meetgegevens van het KNMI-weerstation in De Bilt. De rechtbank oordeelt dat, hoewel blijkens de HMRI in beginsel moet worden uitgegaan van een meetstation op of nabij de meetlocatie, eiseres niet heeft onderbouwd en er geen aanknopingspunt is om aan te nemen dat, uitgaande van de meetgegevens van het weerstation in De Bilt, geen bruikbare meetresultaten zijn verkregen doordat er ter plaatse van de metingen niet aan het meteoraam is voldaan. Verweerder mocht daarom van de resultaten van de geluidmetingen uitgaan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6. Volgens eiseres had verweerder een correctie moeten toepassen voor omgevingslawaai. Eiseres wijst in dit verband op het naastgelegen bedrijf [bedrijf 2] , dat volgens haar een verklaring vormt voor de gemeten overschrijdingen.
6.1
De rechtbank stelt vast, en tussen partijen is niet in geschil, dat [bedrijf 2] in de nabijheid van de inrichting, op een afstand van ongeveer 100 meter van de meetlocatie, te weten de woning aan [adres 2] , is gelegen en dat ten tijde van de geluidmetingen in de nachtperiode ook bij [bedrijf 2] met containers is gewerkt.
6.2
De rechtbank stelt vervolgens vast dat verweerder heeft gecorrigeerd voor omgevingslawaai. Uit de voornoemde geluidrapporten blijkt namelijk dat verstoringen door verkeerslawaai buiten beschouwing zijn gelaten, waaronder piekgeluiden afkomstig van treinen. Deze beroepsgrond slaagt daarom op dit punt niet.
6.3
Wat betreft de stelling van eiseres dat de geconstateerde geluidpieken ook van [bedrijf 2] afkomstig kunnen zijn, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft in het bestreden besluit en in zijn verweerschrift toegelicht dat het maximale geluidniveau op de meetlocatie per seconde is geregistreerd. Tevens bestaan audiobestanden van de gemeten niveaus van meer dan 65 dB(A). Het karakter van het geluid kan hierdoor worden achterhaald (duidelijk herkenbaar geluid van containers). Zodoende kan worden beoordeeld of het geluid afkomstig is van de inrichting van eiseres of van andere bronnen uit de omgeving, zoals [bedrijf 2] . Dat het geluid niet afkomstig is van [bedrijf 2] kan daarnaast nog worden bevestigd door de metingen die door de geluidmeter op het dak van het kantoor van eiseres zijn verricht, aldus verweerder. Volgens verweerder zijn de gemeten geluidsoverschrijdingen waarop de dwangsom is gebaseerd aldus te koppelen aan handelingen die op dat moment op het terrein van eiseres plaatsvonden.
6.4
Ter zitting hebben Vogelzang en Landlust hierover nader toegelicht dat de geluiden als gevolg van de bedrijfsvoering bij [bedrijf 2] te onderscheiden zijn van het containergeluid van de inrichting van eiseres. Bij het bedrijf van eiseres wordt namelijk gewerkt met grote, rechthoekige containers bedoeld voor het vervoer van stuk- en bulkgoederen, terwijl [bedrijf 2] werkt met afvalcontainers van een ander, kleiner formaat. Bovendien worden de containers bij [bedrijf 2] , anders dan bij de inrichting van eiseres, geladen met een vrachtwagen en dat brengt door het gebruik van kettingen een tikkend, rammelend geluid mee, terwijl het plaatsen van de containers bij de inrichting van eiseres een knallend geluid voortbrengt. De rechtbank acht dit niet onaannemelijk en eiseres heeft dit niet voldoende weersproken.
Hertsig heeft ter zitting voorts toegelicht dat ook de gemeten geluidpieken op de geluidmeter op het dak van het kantoor van de inrichting van eiseres zijn opgenomen en bij de beoordeling zijn betrokken. Als op een bepaald tijdstip op de meetlocatie een geluid werd geregistreerd dat leek op het geluid van een container zoals die bij eiseres in gebruik is, is ook het audiobestand van hetzelfde tijdstip, afkomstig van de geluidmeter op het dak van het kantoor van eiseres afgeluisterd door medewerkers van de ODWH. Op deze wijze konden de medewerkers met zekerheid vaststellen dat het geluid afkomstig was van de inrichting van eiseres, aldus Hertsig ter zitting. Gelet op deze toelichting acht de rechtbank het aannemelijk dat de op de meetlocatie geconstateerde geluidpieken die door verweerder als overschrijding zijn aangemerkt, afkomstig zijn van eiseres.
7. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op grond van de metingen in april, mei, juni, juli, september, oktober, november en december 2014 op goede gronden op het standpunt gesteld dat vergunningvoorschrift 1.3.2 door eiseres is overtreden. Hiermee staat vast dat verweerder in zoverre bevoegd was handhavend op te treden.
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
9. Gesteld noch gebleken is dat er enig concreet zicht op legalisering van de overtredingen zou zijn. Evenmin is sprake van feiten en omstandigheden die meebrengen dat handhaven in dit geval onevenredig zou zijn. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de geconstateerde overtredingen, anders dan eiseres lijkt te stellen, niet van geringe aard en ernst zijn. Blijkens de specificatie bij het primaire besluit II zijn in de periode van 3 april 2014 tot en met 27 december 2014 in totaal 56 overschrijdingen van het LAmax geconstateerd. De overschrijdingen varieerden van 1 tot en met 11 dB(A). Er waren 14 overschrijdingen van 5 dB(A) of meer. Dat volgens eiseres geen sprake is van klachten of hinder kan voorts niet tot de conclusie leiden dat verweerder de belangen van eiseres zwaarder had moeten laten wegen dan het algemeen belang dat met handhaving van wettelijke voorschriften is gediend.
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. C.J. Waterbolk en mr. F.X. Cozijn, leden, in aanwezigheid van mr. M.B. Weel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 augustus 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.