Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/3438
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 19 september 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. P.J.A. van Kleef),
en
de minister van Defensie, verweerder,
(gemachtigde: mr. W.R.C. Adang).
Procesverloop
Bij besluit van 9 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een tegemoetkoming als bedoeld in ‘Tijdelijke regeling tegemoetkoming en ondersteuning slachtoffers blootstelling chroom VI houdende stoffen defensie’ (hierna: Coulanceregeling) toegekend van € 5.000,-.
Bij besluit van 5 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 augustus 2017.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Eiser is beroepsmilitair en werkte in de periode 1986 – 2004 op het Marinevliegkamp [plaats] als vliegtuigmonteur. Hij werkte daar onder andere met chroom VI, uitlaatgassen met daarin pak’s (polycyclische aromatische koolwaterstoffen) en asbest. Sinds 1992 heeft eiser irritatie aan het neusslijmvlies en zijn er twee neuspoliepen verwijderd. In 2003 is bij eiser blaaskanker geconstateerd. In mei 2015 is door de longarts de diagnose allergisch beroepsastma gesteld.
1.2
Verweerder heeft, nadat eiser bezwaar had gemaakt tegen het primaire besluit, advies gevraagd aan Yellow Factory B.V. [klinisch arbeidsgeneeskundige], klinisch arbeidsgeneeskundige in dienst van dit bedrijf, komt in zijn advies van 21 juli 2016 tot de volgende conclusies:
- Er zijn beperkte aanwijzingen voor een verband tussen blaaskanker en blootstelling aan chroom VI. Naast deze blootstelling moet bij de aanvrager ook zijn blootstelling aan uitlaatgassen van vliegtuigen nadrukkelijk als oorzakelijke factor genoemd worden.
- Het is onwaarschijnlijk dat de in 2014 gestelde diagnose astma veroorzaakt is door blootstelling aan chroom VI.
- Het is niet uitgesloten dat bij het ontstaan respectievelijk verergeren van chronische klachten van de bovenste luchtwegen, chroom VI blootstelling wel een rol gespeeld kan hebben door haar irriterende eigenschappen.
In de aanvullende brief van 18 augustus 2016 licht [klinisch arbeidsgeneeskundige] toe dat de neuspoliepen onderdeel zijn van de chronische klachten van de bovenste luchtwegen.
1.3
In opdracht van eiser heeft E.C. van der Eijk, verzekeringsarts/medisch adviseur van Triage, op 25 januari 2017 een medisch advies opgesteld. In het advies staat het volgende:
- Uit de wetenschappelijke literatuur blijkt (vooralsnog) niet evident van een causale relatie tussen blootstelling aan chroom VI en blaaskanker, hoewel in laboratoriumsetting wel de carcinogene werking van chroom VI op urotheel is aangetoond hetgeen een causale relatie wel in theorie mogelijk maakt gezien chroom VI via de urinewegen/blaas wordt uitgescheiden. Deze causale relatie is wel met zekerheid bekend bij blootstelling aan pak’s, waarvan eveneens sprake zou zijn geweest in het onderhoudswerk van cliënt.
- Voor tumoren, zoals neuskanker, is de causale relatie met chroom VI bekend, maar aangezien het bij cliënt gaat om neuspoliepen is de relatie niet zeker, doch wel aannemelijk.
- Ook na meerdere jaren kan een allergie tegen een agens, zoals chroom, worden ontwikkeld, waarbij wordt verwezen naar de website van het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten (NCvB). Het is niet uitgesloten dat er tussen chroom VI blootstelling en het allergische astma een causaal verband bestaat.
1.4
De directeur van Yellow Factory B.V. heeft in twee brieven gereageerd op nadere vragen van verweerder. In de brief van 4 juli 2017 staat:
- Het gaat in de beoordeling van de casus niet om kennis van de luchtwegaandoening op zichzelf, maar met name over de kennis of een bepaalde (luchtweg)aandoening in verband kan worden gebracht met blootstelling op het werk. Dit nu, is het expertiseterrein van een klinisch arbeidsgeneeskundige. Een klinisch arbeidsgeneeskundige verbindt de kennis van de aandoening met kennis over werkomstandigheden.
- [klinisch arbeidsgeneeskundige] is zeer deskundig op het terrein van de werkgebonden luchtwegaandoening.
- In dit dossier zijn relevante medische gegevens opgevraagd bij de behandeld longarts. Een onderzoek door een al dan niet gespecialiseerde longarts heeft dan ook geen toegevoegde waarde.
- Er is dossieronderzoek verricht, er is medische informatie opgevraagd bij de behandelaar, er is een medische anamnese en een arbeidsanamnese afgenomen en er is literatuuronderzoek verricht naar de mogelijke verbanden tussen de klachten en aandoening van [eiser] en de blootstellingen in het werk.
- De enige manier om deskundig te worden op een bepaald terrein is het verrichten van studies en daarover te publiceren. [klinisch arbeidsgeneeskundige] heeft verder geen belangen bij bepaalde uitkomsten van de RIVM studies.
In de brief van 24 juli 2017 staat:
- Op basis van de Richtlijn werkgerelateerd astma en het bijbehorende achtergrond document op de website NCvB, is het niet waarschijnlijk dat een blootstelling in de periode 1986-2004 kan leiden tot het ontstaan van astma in 2014.
- Ook is een contra-expertise voor diagnostisch uitsluitsel of er sprake is van allergisch astma dan wel een chronische longaandoening, wat voor de categorie indeling van belang zou zijn, niet zinvol. De longarts heeft inmiddels volgende de gebruikelijke werkwijze vastgesteld dat er sprake is van de diagnose astma.
- Een expertise in het licht van een aansprakelijkheidsprocedure, waarbij een bredere vraag centraal staat of klachten of aandoeningen van [eiser] (nu of in het verleden) een gevolg kunnen zijn geweest van blootstellingen in het werk en welke schade hij daarvan heeft ondervonden, kan echter wel zinvol zijn voor het bepalen van aansprakelijkheid en de financiële gevolgen daarvan.
2 Verweerder handhaaft in bezwaar het besluit om aan eiser een tegemoetkoming van € 5.000,- toe te kennen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser alleen in aanmerking komt voor een tegemoetkoming vanwege allergisch beroepsastma, een aandoening uit categorie 2 (overige aandoeningen met sterke aanwijzingen op basis van het NCvB rapport) van bijlage II bij de Coulanceregeling.
3 Eiser stelt dat hij in aanmerking komt voor een hogere tegemoetkoming. Ter zitting stelt eiser primair dat de bij hem gediagnosticeerde blaaskanker als categorie 1-aandoening moet worden aangemerkt naar aanleiding waarvan een tegemoetkoming van € 15.000 is aangewezen. Eiser verwijst naar de studie ‘Hexavalent Chromium Induces Chromosome Instability in Human Urothelial Cells’ waarop het advies van [klinisch arbeidsgeneeskundige] van 21 juli 2016 mede is gebaseerd, waarin staat dat blaaskanker wel kan ontstaan door chroom VI. Verder stelt eiser dat hij met een beroep op de hardheidsclausule, artikel 5.1 van de Coulanceregeling, in aanmerking komt voor een tegemoetkoming conform categorie 1, omdat hij meerdere aandoeningen heeft (gehad) en hij zijn reukvermogen is verloren vanwege het meermalen verwijderen van neuspoliepen. Verweerder heeft volgens eiser niet voldoende gemotiveerd waarom dat beroep niet slaagt. Meer subsidiair stelt eiser dat zijn astma een chronische longaandoening is, zijnde een aandoening in categorie 3. Verder voert eiser aan dat [klinisch arbeidsgeneeskundige] niet beschikt over het juiste specialisme en niet onafhankelijk is, omdat hij als medicus betrokken is geweest bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten (NCvB) dat advies heeft gegeven over de in de Coulanceregeling op te nemen aandoeningen. Ook voert eiser aan dat verweerder in het besluit onvoldoende is ingegaan op het medische advies van dr. E.C. van Eijck en het artikel uit het Nederlands Juristenblad (NJB 2016/2219, L.B. Barentsen & J.B. van de Bunt, ‘een vergoeding voor chroom VI – slachtoffer bij defensie’).
4.1
De rechtbank zal eerst ingaan op het betoog van eiser dat [klinisch arbeidsgeneeskundige] niet beschikt over het juiste specialisme en niet onafhankelijk is. De directeur van Yellow Factory B.V. heeft in de brief van 4 juli 2017 de deskundigheid van [klinisch arbeidsgeneeskundige] nader toegelicht. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het noodzakelijk is om op bepaald terrein studies te verrichten en daarover te publiceren om als deskundige te kunnen worden aangemerkt. De omstandigheid dat [klinisch arbeidsgeneeskundige] heeft geadviseerd aan verweerder en aan het RIVM maakt niet dat hij niet als onafhankelijk medisch deskundige in de zin van artikel 3.2, vierde lid, van de Coulanceregeling is aan te merken. [klinisch arbeidsgeneeskundige] is juist als onafhankelijk deskundige gevraagd om deel te nemen aan het onderzoek van het RIVM. Gesteld noch gebleken is dat [klinisch arbeidsgeneeskundige] belangen heeft bij bepaalde uitkomsten bij de advisering aan verweerder en het RIVM. Dat [klinisch arbeidsgeneeskundige] werkzaam is geweest bij het NCvB en zich daar bezig heeft gehouden met de bestudering van werkgebonden luchtwegaandoeningen, maakt evenmin dat hij niet als onafhankelijk medisch deskundige kan worden aangemerkt. Het betoog van eiser faalt.
4.2
Ten aanzien van het betoog van eiser dat hij lijdt aan een chronische longaandoening en dat verweerder een contra-expertise van een longarts had moeten (laten) verrichten, zoals door Triage is geadviseerd, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt vast dat eisers behandeld longarts, M. Bülbül, heeft vermeld op het ‘formulier medische gegevens’ van 11 mei 2015 dat eiser lijdt aan allergische beroepsastma. Op het formulier stond ook een chronische longaandoening als optie, desondanks heeft de behandeld longarts die aandoening niet aangekruist. Op 7 september 2015 bevestigt de behandeld longarts nogmaals dat eiser lijdt aan een allergische beroepsastma. Nu eiser niet met stukken heeft onderbouwd dat hij lijdt aan een chronische longaandoening, hetgeen blijkens bijlage II bij de Coulanceregeling en voornoemd formulier medische gegevens wat anders is dan allergische beroepsastma, bestaat er geen reden om te twijfelen aan de diagnose van de behandeld longarts. Verweerder heeft daarom in redelijkheid kunnen afzien van het (laten) verrichten van een contra-expertise. Nu eiser lijdt aan allergische beroepsastma, komt hij in ieder geval in aanmerking voor een tegemoetkoming uit categorie 2, te weten € 5.000,-, zoals verweerder heeft beslist.
4.3
Vervolgens is de vraag aan de orde of eiser voor een hogere tegemoetkoming in aanmerking komt.
In dit kader betoogt eiser eerst dat hij in aanmerking komt voor een tegemoetkoming uit categorie 1, te weten € 15.000,-, omdat hij blaaskanker heeft gehad. Ten onrechte is de aandoening blaaskanker volgens eiser niet opgenomen in categorie 1 van bijlage II bij de Coulanceregeling. Ter onderbouwing van zijn betoog verwijst eiser naar hetgeen Triage in haar medisch rapport van 25 januari 2017 over het causaal verband tussen blaaskanker en chroom VI heeft gesteld. Verder stelt eiser zich op het standpunt dat de verwijzing van verweerder naar het advies van [klinisch arbeidsgeneeskundige] in dit verband onvoldoende is. [klinisch arbeidsgeneeskundige] baseert zijn advies dat er slechts beperkte aanwijzingen zijn voor een verband tussen blaaskanker en blootstelling aan chroom VI, onder meer op de meest recente studie ‘Hexavalent Chromium Induces Chromosome Instability in Human Urothelial Cells’. Eiser wijst erop dat in die studie nu juist is geconcludeerd dat ‘these data demonstrate that Cr (VI) had an strong likelihood of initiating carcinogenic events leading to bladder cancer’. Die conclusie verhoudt zich niet met voornoemd advies van [klinisch arbeidsgeneeskundige]. Bovendien, zo stelt eiser, is een extra indicatie voor causaliteit dat bij hem al op relatief jonge leeftijd (34 jaar) blaaskanker is geconstateerd, hetgeen zeer uitzonderlijk is.
De rechtbank overweegt hierover het volgende. Vast staat dat blaaskanker niet is opgenomen in de lijst van aandoeningen, zoals genoemd in bijlage II van de Coulanceregeling. In de toelichting bij de Coulanceregeling staat vermeld dat de aandoeningen die in bijlage II zijn opgenomen, de aandoeningen zijn waarvan uit publicaties blijkt dat er sterke of beperkte aanwijzingen zijn dat zij veroorzaakt kunnen zijn door blootstelling aan chroom VI. Voorts blijkt uit de toelichting dat het doel van de tijdelijke tegemoetkomingsregeling is om mensen in een schrijnende situatie hulp te bieden en niet zo lang te laten wachten op de uitkomsten van het (complexe) onderzoek naar de blootstelling aan chroom VI houdende stoffen en de causaliteit tussen de blootstelling en verschillende ziektebeelden. Voorts blijkt uit bijlage II bij de Coulanceregeling dat het NCvB in december 2014 een oriënterend literatuuronderzoek heeft uitgevoerd waarin is gekeken welke chronische aandoeningen verband kunnen houden met blootstelling aan chroom VI op de werkplek. Daaruit is een tiental aandoeningen, verdeeld over een viertal categorieën, naar voren gekomen waarbij sprake is van sterke dan wel beperkte aanwijzingen voor een verband met chroom VI blootstelling. Deze aandoeningen zijn vermeld in de lijst met aandoeningen van bijlage II. De rechtbank is van oordeel dat verweerder er in het belang van de snelle verlichting van de situatie van de betrokkenen voor heeft mogen kiezen om na advies van de NCvB slechts een beperkt aantal aandoeningen op te nemen in bijlage II bij de Coulanceregeling. Hoewel de Coulanceregeling een tijdelijke regeling is, waarvan de verwachting is dat die mogelijk in de toekomst wordt gewijzigd, zijn er op dit moment geen aanknopingspunten om de regeling ruimer toe te passen. De conclusie is dat blaaskanker niet is opgenomen in bijlage II van de Coulanceregeling, zodat dat geen reden is om op die grond aan eiser een hogere tegemoetkoming toe te kennen.
De rechtbank overweegt voorts dat in de toelichting bij artikel 5.1 van de Coulanceregeling, de (anti)hardheidsclausule, het volgende staat vermeld: “Ondanks het tijdelijke karakter van de regeling is er toch in een hardheidsclausule voorzien voor zover de uitvoering leidt tot uitkomsten die onbillijk zijn. Zo bevat de lijst van aandoeningen genoemd in bijlage II alleen die aandoeningen waarvoor sterke of beperkte aanwijzingen zijn dat die veroorzaakt kunnen worden aan blootstelling aan chroom VI houdende stoffen. Om de (voormalige) werknemer met een aandoening die niet voorkomt in bijlage II niet bij voorbaat uit te sluiten, is er in een hardheidsclausule voorzien.” Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat toepassing van de hardheidsclausule er in individuele gevallen toe kan leiden dat als door een deskundige wordt vastgesteld dat er (sterke) aanwijzingen zijn dat een aandoening die niet in bijlage II is vermeld toch in causaal verband staat tot de blootstelling aan chroom VI houdende stoffen, er alsnog een tegemoetkoming kan volgen.
Uit het betoog van eiser begrijpt de rechtbank dat eiser stelt dat er sterke (dan wel beperkte) aanwijzingen zijn voor een relatie tussen blaaskanker en blootstelling aan chroom VI. In zijn advies van 21 juli 2016 heeft [klinisch arbeidsgeneeskundige] ter onderbouwing van onder meer zijn conclusie dat er beperkte aanwijzingen zijn voor een verband tussen blaaskanker en blootstelling aan chroom VI, verwezen naar een drietal literatuurbronnen waaronder de door eiser genoemde studie uit 2016 van Wise S.S. et al. De betreffende studie is door eiser in beroep overgelegd. Op pagina 7, laatste alinea, van de studie staat – na vermelding dat “More work will be needed to fully elucidate this potential mechanism for Ch(VI)-induced urothelial cancer, including the role of DNA repair as well as the possible role of centrosome amplification in the induction of aneuploidy and further chromosome instability” – vermeld: “However, these data demonstrate that Ch(VI) has a strong likelihood of initiating carcinogenic events leading to bladder cancer.” Voorts staat deze bevinding op pagina 11 van de studie als een van de vier highlights van de studie benoemd. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat deze bevinding niet strookt met de conclusie van [klinisch arbeidsgeneeskundige] dat slechts sprake is van beperkte aanwijzingen voor een verband tussen blaaskanker en blootstelling aan chroom VI.
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit, waaraan het advies van [klinisch arbeidsgeneeskundige] ten grondslag is gelegd, in het kader van eisers beroep op de hardheidsclausule onvoldoende gemotiveerd.
Voorts is verweerder noch in de besluitvorming, noch in het verweerschrift, ingegaan op eisers betoog dat vanwege de combinatie van meerdere aandoeningen, zoals de neuspoliepen, de dyspnoe, de blaaskanker en eisers verlies van reukvermogen, toepassing had moeten worden gegeven aan de hardheidsclausule. Ook op dit punt is het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd.
5 Zoals hiervoor is overwogen onder 4.3 is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank geeft verweerder daarbij in overweging (opnieuw) een deskundige te raadplegen, waarbij expliciet wordt ingegaan op de conclusie uit voornoemde studie “Hexavalent Chromium Induces Chromosome Instability in Human Urothelial Cells” met betrekking tot blaaskanker. Ook dient verweerder expliciet in te gaan op de vraag of de combinatie van meerdere aandoeningen aanleiding geeft voor toepassing van de antihardheidsclausule. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
6 Verweerder dient op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, mee te delen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser daarna in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
7 De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- stelt eiser vervolgens in de gelegenheid om hierop te reageren binnen vier weken;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. drs. L.B.M. Klein Tank, voorzitter, mr. J.L.E. Bakels en kapitein ter zee (A) b.d. mr. H.T. Wagenaar, leden, in aanwezigheid van mr. B.J. Dekker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.