Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/798
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 oktober 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. A. Post),
en
het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop, verweerder,
(gemachtigde: mr. L.C.J. Dekkers en [gemachtigde 1] ).
Als belanghebbenden hebben aan het geding deelgenomen:
1. Gebruikersbelang Plassengebied Nieuwkoop (GPN)te Nieuwkoop,
(gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
2. Natuurmonumentente ’s-Graveland,
(gemachtigden: [gemachtigde 3] en [gemachtigde 4] ).
3. [belanghebbende 3]te [plaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een ontheffing verleend voor het zeilen in het Nieuwkoopse Plassengebied.
Bij besluit van 13 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van belanghebbenden 1, 2 en 3 gegrond verklaard en heeft verweerder de aan eiser verleende ontheffing ingetrokken.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 september 2017.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Namens GPN is verschenen [gemachtigde 2] .
Namens Natuurmonumenten zijn verschenen [gemachtigde 3] en [gemachtigde 4] .
Tevens zijn verschenen [belanghebbende 3] en [persoon A] .
Overwegingen
1 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1
Op 25 april 2016 heeft verweerder een verkeersbesluit genomen, waarin onder meer is besloten om een aantal borden te plaatsen waardoor een aantal sloten van het Nieuwkoopse Plassengebied wordt afgesloten voor zeilboten.
Het verkeersbesluit is genomen uit het oogpunt van:
- het verzekeren van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer;
- het instandhouden van scheepvaartwegen en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
- het voorkomen of beperken van schade door het scheepvaartverkeer aan de waterhuishouding, oevers en waterkeringen, of werken gelegen in of over scheepvaartwegen;
- het voorkomen of beperken van externe veiligheidsrisico’s in verband met schepen;
- het voorkomen of beperken van verontreiniging door schepen.
1.2
Voorafgaand aan het nemen van het verkeersbesluit heeft eiser gesproken met burgemeester, tevens portefeuillehouder recreatie, [persoon B] . In de e-mail van [gemachtigde 1] aan eiser van 23 februari 2016 is bevestigd dat de burgemeester heeft toegezegd dat leden van [watersportvereniging] een persoonlijke ontheffing kunnen krijgen van de zeilverboden.
1.3
In het primaire besluit is aan eiser als lid van [watersportvereniging] de ontheffing verleend. Na het door belanghebbenden gemaakte bezwaar daartegen is de ontheffing ingetrokken.
2 Verweerder acht, na heroverweging van alle belangen, de nadelige gevolgen van de ontheffing onevenredig in verhouding met het doel van de ontheffing, gezien eisers belang ten opzichte van de belangen van een veel grotere groep van belanghebbenden, natuurbeschermers en recreanten. Volgens verweerder heeft de ontheffing nadelige gevolgen voor de veiligheid en de natuur en vreest verweerder voor precedentwerking.
3 Eiser stelt dat de intrekking van zijn ontheffing in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat bij hem het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat hij de ontheffing zou krijgen en hij daarom geen bezwaar heeft gemaakt tegen het verkeersbesluit. Volgens eiser zijn de diverse belangen, zoals het algemeen belang en het persoonlijk belang, al meegewogen bij het verlenen van de ontheffing. Verder stelt eiser dat zeilers geen aantoonbare schade aan de natuur toebrengen. Ter onderbouwing van die stelling heeft eiser in beroep het advies ‘effectbeoordeling natuurwanden van zeilen in het Nieuwkoopse Plassengebied’ van mei 2017 van [B.V. X] overgelegd. Eiser merkt verder op dat hij één van zijn boetes niet hoefde te betalen na overleg met [gemachtigde 3] van Natuurmonumenten. Volgens eiser was zeilen eerder wel mogelijk op de aangegeven electroroutes zonder het onderbord ‘alleen roeiboten en kano’s’, hetgeen wordt bevestigd in de overgelegde verklaringen.
4 Voor de beoordeling van deze zaak gaat de rechtbank uit van het wettelijke kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
5 De rechtbank overweegt als volgt.
5.1
Zoals blijkt uit de behandeling ter zitting staan partijen lijnrecht tegenover elkaar met betrekking tot de vraag of het vóór het verkeersbesluit van 25 april 2016 wel of niet was toegestaan om te zeilen in de sloten waar het verkeerbesluit betrekking op heeft. De rechtbank begrijpt het belang van die discussie tussen partijen, maar zij zal zich hierover niet uitlaten, nu dat voor de beoordeling van deze zaak niet relevant is. Verweerder heeft immers altijd een bevoegdheid om een dergelijk verkeersbesluit te nemen, nog afgezien van hoe de situatie voorafgaand aan dat besluit was.
In deze beroepsprocedure is aan de orde of verweerder de aan eiser verleende ontheffing in redelijkheid heeft kunnen intrekken.
5.2
Eiser betoogt dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld doordat in de voorfase ondubbelzinnig door/namens de burgemeester is toegezegd dat eiser in aanmerking zou komen voor een ontheffing.
De ter zitting naar voren gekomen ervaringen van eiser zijn invoelbaar. De toezegging die eiser had is in zoverre ook nageleefd, omdat aan eiser aanvankelijk een ontheffing is verleend. Die toezegging kan echter niet zover strekken, dat verweerder zonder meer gehouden was de verleende ontheffing in bezwaar te handhaven. Daarbij verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 7 augustus 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:622). Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb diende op grondslag van het bezwaar een heroverweging van de verleende ontheffing plaats te vinden, waarbij de gestelde concrete toezegging, mede in het licht van de door belanghebbenden aangevoerde bezwaren, opnieuw diende te worden gewogen. Daarbij geldt voorts dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, dat aan het vertrouwensbeginsel, in een geval als het onderhavige waarin belangen van derden een rol spelen, slechts een beperkte betekenis toekomt. Onder die omstandigheden heeft verweerder bij de beoordeling van het bezwaar geen doorslaggevende betekenis hoeven toe te kennen aan de toezegging aan eiser in de voorfase.
Voor zover eiser betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het verbod van reformatio in peius, omdat hij door de heroverweging in bezwaar in een slechtere positie is geraakt, overweegt de rechtbank als volgt. Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3135) volgt dat het verbod van reformatio in peius niet geldt als meerdere belanghebbenden bezwaar hebben gemaakt en de ene bezwaarmaker ten gunste van de andere bezwaarmaker in een nadeligere positie wordt gebracht. Aangezien het bestreden besluit in het voordeel is van belanghebbenden die bezwaar hebben gemaakt, is het verbod van reformatio in peius niet geschonden.
5.3
De rechtbank overweegt dat verweerder een discretionaire bevoegdheid heeft bij het al dan niet verlenen van een ontheffing zoals hier aan de orde, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank ook geldt met betrekking tot het besluit tot intrekking van een ontheffing. Dit brengt met zich dat de rechtbank het onderhavige besluit slechts terughoudend kan toetsen. Ter beoordeling staat daarom of verweerder na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de ontheffing kon intrekken.
Verweerder heeft in het bestreden besluit de belangen van de veiligheid en de natuur en de vrees voor precedentwerking afgewogen tegen eisers belang, waarbij verweerder van belang acht dat het gaat om de belangen van één persoon ten opzichte van de belangen van een veel grotere groep van belanghebbenden, natuurbeschermers en recreanten. Hoewel de rechtbank begrijpt dat bij eiser het gevoel leeft dat hij als jarenlange gebruiker van het Nieuwkoopse plassengebied opzij wordt gezet voor eendaagse recreanten, betekent dat nog niet dat het bestreden besluit onrechtmatig is, gelet op het onderstaande.
Op het punt van de veiligheid heeft verweerder meegewogen dat de voorrangsregels in smalle vaarwegen met betrekking tot laverende zeilboten anders zijn, hetgeen de verkeerssituatie complex maakt voor onervaren recreanten. Verder heeft verweerder meegewogen dat de combinatie van electroboten en kano’s met zeilboten een onvoldoende veilige, onoverzichtelijke situatie kan opleveren en dat ook onervaren zeilers lid kunnen zijn van [watersportvereniging] . Zelfs indien ervan uit wordt gegaan dat laveren niet mogelijk is door de smalle vaarwegen zoals eiser stelt, bestaat de mogelijkheid dat de giek van een zeilboot andere passanten raakt. Verweerder heeft daarom in redelijkheid kunnen concluderen dat er gevaar dreigt als onervaren recreanten met kano’s en electroboten met zeilboten worden geconfronteerd, ook indien de zeilboten niet laveren en de zeilverrichtingen normaal worden uitgevoerd.
Bij de belangen van de natuur heeft verweerder meegewogen dat klapperende zeilen of uitslaande tuigen een verstoring voor in het gebied aanwezige/broedende dieren kunnen opleveren. En ook dat de smalle vaarwegen extra risico meebrengen op beschadiging van de oevers, zeker indien het zeilen met overig vaarverkeer wordt gecombineerd. Met het overleggen van het rapport ‘effectbeoordeling natuurwaarden van zeilen in het Nieuwkoopse Plassengebied’ van [B.V. X] heeft eiser willen aantonen dat zeilboten geen schade toebrengen aan natuurwaarden. Hoewel de conclusie van het rapport is dat er geen sprake is van (opzettelijke) vernieling van habitat of het verstoren van broedende vogels bij normale stuurmanskunst en normale uitvoering van de activiteit, betekent dat niet dat er nimmer schade aan natuurwaarden zal kunnen ontstaan. Zoals hiervoor is overwogen zullen de zeilboten in smalle vaarwegen worden geconfronteerd met onervaren recreanten met kano’s en electroboten. Juist door die combinatie van boten in smalle vaarwegen bestaat er een kans op schade aan de natuur. Dit aspect is in het advies niet meegenomen. Of het zeilen door de smalle vaarwegen wel of geen klapperende zeilen oplevert, laat de rechtbank onbesproken, nu bij de afweging van het natuurbelang niet alleen de optische verstoring is betrokken.
Tot slot heeft verweerder de vrees voor precedentwerking van de ontheffing bij de belangenafweging betrokken. Nu niet is uitgesloten dat ook andere leden van [watersportvereniging] een ontheffing zullen aanvragen, heeft verweerder in redelijkheid dat belang kunnen meewegen. Zelfs als verweerder een limiet aan het aantal ontheffingen had gesteld, zoals door eiser voorgesteld, valt niet uit te sluiten dat andere aanvragers met een beroep op het gelijkheidsbeginsel alsnog in het bezit dienen te worden gesteld van een ontheffing.
5.3
De conclusie van het vorenstaande is dat verweerder in redelijkheid de belangen van de veiligheid en de natuur en de vrees voor precedentwerking heeft kunnen prevaleren boven eiser belang, zodat verweerder de ontheffing in bezwaar heeft kunnen intrekken.
6 Het beroep is ongegrond.
7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.E. Bakels, rechter, in aanwezigheid van mr. B.J. Dekker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Artikel 2
1Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen is dan wel zijn, tenzij daarin anders is bepaald, het bevoegd gezag: a. indien het betreft een scheepvaartweg in beheer bij 1°. het Rijk: Onze Minister;
2°. een provincie: gedeputeerde staten;
3°. een gemeente: burgemeester en wethouders;
4°. een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen: het dagelijks bestuur.
b. indien het betreft een scheepvaartweg die niet in beheer is bij enig openbaar lichaam: burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de scheepvaartweg is gelegen.
Artikel 5 Vaarwegbeheer lijst B Vaarwegenverordening Zuid-Holland 2015
1. De gemeenten Rotterdam, Schiedam, Gorinchem en Nieuwkoop zijn belast met het vaarwegbeheer van de in die gemeenten gelegen vaarwegen en sluizen die in bijlage 3 bij deze verordening horende vaarwegenlijst B zijn aangeduid met onderscheidenlijk de nummers B-1, B-2, B-3, B-4, B-5 en B-10.
bijlage 3
B-10, Ziendevaart vanaf de Ziendesluis en vaarroute door Nieuwkoopse plassen tot Slikkendammersluis, Gemeente Nieuwkoop
Artikel 3 Scheepvaartverkeerswet
1. Toepassing van de artikelen 4, 11 en 12 kan, behoudens het bepaalde in het tweede lid, slechts geschieden in het belang van:
a. het verzekeren van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer;
b. het instandhouden van scheepvaartwegen en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
c. het voorkomen of beperken van schade door het scheepvaartverkeer aan de waterhuishouding, oevers en waterkeringen, of werken gelegen in of over scheepvaartwegen;
d. het voorkomen of beperken van externe veiligheidsrisico’s in verband met schepen;
e. het voorkomen of beperken van verontreiniging door schepen.
2 Toepassing van artikel 4 ten behoeve van een in het eerste lid genoemd belang kan mede geschieden in het belang van het voorkomen of beperken van:
a. hinder of gevaar door het scheepvaartverkeer voor personen die zich anders dan op een schip te water bevinden;
b. schade door het scheepvaartverkeer aan de landschappelijke of natuurwetenschappelijke waarden van een gebied waarin scheepvaartwegen zijn gelegen.
artikel 7 Scheepvaartverkeerswet
1. Van een gebod of verbod, aangegeven met een verkeersteken, kan door het bevoegd gezag, zonodig onder beperkingen, vrijstelling of ontheffing worden verleend. Aan een besluit tot vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
2 Bij de toepassing van het eerste lid wordt rekening gehouden met het belang of de belangen, ten dienste waarvan het desbetreffende gebod of verbod is gesteld.
3 Een besluit met betrekking tot een vrijstelling of een kennisgeving van een besluit met betrekking tot een ontheffing wordt door de zorg van het bevoegd gezag bekendgemaakt.
4 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld inzake de totstandkoming van besluiten met betrekking tot een vrijstelling of een ontheffing en de wijze van bekendmaking als bedoeld in het derde lid.
5 Het bevoegd gezag kan van de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, mandaat verlenen aan degene die is belast met de uitoefening van de bij of krachtens deze wet verleende bevoegdheden ten aanzien van de deelname aan het scheepvaartverkeer op de desbetreffende scheepvaartweg.