ECLI:NL:RBDHA:2017:1274

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 16/1461

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 februari 2017 in de zaak tussen

[eiser], eiser, in zijn hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordiger van zijn minderjarige zoon
[persoon 1], te [woonplaats] ,

het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer, verweerder

(gemachtigde: M.A.C. Kerkvliet).

Procesverloop

Bij besluit van 28 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser en [persoon 2] (de moeder van [persoon 1] ) voor de periode van 21 april 2015 tot 20 april 2016 ten behoeve van [persoon 1] een individuele voorziening ingevolge de Jeugdwet (Jw) verstrekt, inhoudende begeleiding individueel door een professionele zorgverlener met een omvang van 2 uur per week en begeleiding individueel door niet‑professionele zorgverleners met een omvang van in totaal vier uur per maand, zulks in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb).

Bij besluit van 20 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder eisers bezwaar tegen dat besluit ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft bij schrijven van 10 mei 2016 een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 7 november 2016 heeft verweerder vervolgens aangegeven dat de motivering van het bestreden besluit niet in stand kan blijven en is een nadere motivering gegeven. Verzocht is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2016. Eiser is in persoon verschenen. Ook aanwezig was [persoon 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder waren voor verweerder aanwezig [persoon 3] en [persoon 4] .

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser en de moeder ontvingen tot en met 20 april 2015 zorg voor [persoon 1] ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) op basis van een op 21 april 2014 door Bureau Jeugdzorg (BJZ) afgegeven indicatie. Deze zorg bestond uit Begeleiding Groep (1 dagdeel per week) en Begeleiding Individueel (2‑3,9 uur per week). De indicatie is door BJZ gesteld aan de hand van de landelijke werkinstructie Indicatiestelling en berust op het gegeven dat [persoon 1] in oktober 2012 door [naam instelling] , een instelling voor geestelijke gezondheidszorg, is gediagnosticeerd met PDD‑NOS. Eiser en de moeder hebben, omdat de AWBZ-zorg voor [persoon 1] na 20 april 2015 zou eindigen, jeugdhulp op grond van de Jw bij verweerder aangevraagd. In dit kader is een ondersteuningsplan alsmede een begeleidingsmatrix ten behoeve van [persoon 1] opgesteld.

2. Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen, waarin ten behoeve van [persoon 1] een voorziening begeleiding individueel is toegekend door zowel professionele als niet-professionele zorgverleners in de vorm van een pgb. Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze voorziening gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat met de Jw een omslag is gemaakt van een stelsel gebaseerd op een wettelijk recht op zorg op grond van de AWBZ naar een stelsel op basis van een voorzieningenplicht voor gemeenten op basis van de Jw. Gemeenten bepalen de aard en omvang van die voorzieningen (maatwerk). Per situatie wordt beoordeeld wat passend is, afhankelijk van wat betrokkenen kunnen en willen. Alle feiten en omstandigheden van een hulpvraag worden daartoe onderzocht. Zo onderzoekt verweerder ook het vermogen van de jeugdige en de ouders om zelf of met ondersteuning van de naaste omgeving een oplossing voor de hulpvraag te vinden. Anders dan voorheen bij de AWBZ, staat bij de Jw meedoen, zelfredzaamheid en eigen kracht voorop. Uitgangspunt is dat betrokkenen in eerste instantie zelf het vermogen hebben om hun problemen op te lossen. Daarbij hoort ook dat wordt beoordeeld welke zorg uitgaat boven de normale dagelijkse zorg die een jeugdige van dezelfde leeftijd zonder beperkingen redelijkerwijs nodig heeft. Verweerder heeft geconcludeerd dat de hulpvraag voor [persoon 1] voor een groot deel bestaat uit normale dagelijkse zorg die de ouders geacht worden aan hem te bieden. Ook de zorgmatrix die ten behoeve van [persoon 1] is opgesteld laat dat volgens verweerder zien.

3. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder [persoon 1] te weinig individuele begeleiding heeft toegekend en de omvang van de wel toegekende jeugdhulp onvoldoende heeft onderbouwd en gemotiveerd. Verweerder heeft ten onrechte geen beleidsregels vastgesteld waarop het bestreden besluit zou kunnen berusten. Eiser stelt met stukken – waaronder een geactualiseerde matrix – onderbouwd te hebben aangetoond dat [persoon 1] veel meer begeleiding nodig heeft dan verweerder hem nu heeft toegekend. Verweerder heeft alleen naar de begeleidingsmatrix gekeken en is volgens eiser ten onrechte tot de conclusie gekomen dat die alleen algemene opvoedkundige taken in de normale gezinssituatie rond een puber weergeeft. Eiser is van mening dat de matrix niet de dagelijkse realiteit weergeeft; de aard en de mate van zorg voor [persoon 1] verschillen daarvoor te zeer. Ondanks eerdere stevige diagnoses en zorgbeschrijvingen van het Centrum voor Autisme en [naam instelling] en de indicatie van BJZ is er volgens verweerder niets bijzonders met [persoon 1] aan de hand. De enige verklaring die verweerder heeft gegeven is dat de regels zijn veranderd, maar niet wat er veranderd is, hoe de situatie nu is, of hoe die regels moeten worden toegepast, aldus eiser.

4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

4.1

Op 1 januari 2015 is de Jw van kracht geworden. Sindsdien is het college van burgemeester en wethouders van de woongemeente van de belanghebbende verantwoordelijk voor het treffen van voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening. Eén van de uitgangspunten van de Jw is eigen kracht in het jeugdbeleid waarbij participatie, zelfredzaamheid en wat de jeugdige en de ouders zelf kunnen om het probleem op te lossen, voorop staan. Daarnaast is het college verantwoordelijk voor de indicatiestelling.

4.2

Ingevolge artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Jw is het gemeentelijke beleid inzake preventie, jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering en de uitvoering van jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering gericht op het voorkomen en de vroege signalering van en vroege interventie bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen.

Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van de Jw stelt de gemeenteraad periodiek een plan vast dat richting geeft aan de door de gemeenteraad en het college te nemen beslissingen betreffende preventie en jeugdhulp, de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering.

Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van de Jw beoordeelt verweerder of een jeugdige jeugdhulp nodig heeft om gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Ten behoeve hiervan treft verweerder voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt verweerder een deskundige toeleiding naar de aangewezen voorziening. Daarbij houdt verweerder rekening met de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige en de ouders.

De raad van de gemeente Zoetermeer heeft ingevolge de Jw de Verordening Jeugdhulp gemeente Zoetermeer (de Verordening) vastgesteld, die op 1 januari 2015 in werking is getreden. Daarnaast heeft verweerder Nadere regels Jeugdhulp gemeente Zoetermeer 2015 vastgesteld, die op 9 januari 2015 in werking zijn getreden.

Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening, onderzoekt verweerder in een gesprek tussen deskundigen en de jeugdige of zijn ouders het vermogen van de jeugdige of zijn ouders om zelf of met ondersteuning van de naaste omgeving een oplossing van de hulpvraag te vinden. Verweerder heeft aangegeven dat door gedragswetenschappers en andere professionals van de afdeling Jeugd- en Gezinshulp per geval wordt beoordeeld wat er voor de jeugdige nodig is. Bij die beoordeling wordt rekening gehouden met de eigen mogelijkheden.

4.3

De rechtbank stelt vast dat eiser en de moeder van [persoon 1] een individuele voorziening hebben aangevraagd in het kader van de Jw bestaande uit individuele begeleiding voor [persoon 1] . Uit de beroepsgronden en het verhandelde ter zitting blijkt dat de door eiser gestelde omvang van de behoefte van [persoon 1] aan jeugdhulp in de zin van individuele begeleiding gemiddeld negen uur per week is. Volgens eiser moet deze hulp worden gezien als zorg die bovenop de gebruikelijke zorg van de ouders komt. De moeder heeft deze bovengebruikelijke zorg eerder – in het kader van de AWBZ – aan [persoon 1] gegeven en wil dat onder de Jw blijven doen. De moeder is gedragswetenschapper en staat blijkens de dossierstukken ingeschreven bij de Stichting Kwaliteitsregister Jeugd (SKJ).

4.4

De rechtbank stelt verder vast dat verweerder slechts een gedeelte van de gevraagde individuele begeleiding voor [persoon 1] heeft toegekend. Zo krijgt eiser een pgb van € 49,99 per uur, waarvan hij twee uur per week professionele begeleiding voor [persoon 1] bij onder meer de moeder kan inkopen. Daarnaast heeft verweerder hem een pgb van € 20,- per uur toegekend voor twee uur per maand begeleiding voor deelname aan de Scouting door [persoon 1] . Onder de AWBZ kocht eiser ook nog voor negen uur per week huiswerkbegeleiding voor [persoon 1] in (voor structureren en plannen). In plaats van deze negen uur heeft verweerder hem bij wijze van overgangsregeling twee uur begeleiding in de maand toegekend (á € 20,- per uur).

4.5

Gelet op de beroepsgronden staat de vraag centraal of het bestreden besluit berust op een deugdelijke en kenbare motivering, in die zin dat daaruit blijkt aan welke criteria is getoetst bij de beoordeling van het bezwaar en of in dat besluit inzichtelijk is uiteengezet dat en waarom de door eiser gevraagde zorg bestaat uit normale door de ouders te verlenen zorg en niet uit zorg die de gebruikelijke door ouders te verlenen zorg overstijgt.

4.6

De rechtbank stelt vast dat verweerder – ook naar eigen zeggen – eerst bij brief van 7 november 2016 een nadere motivering heeft gegeven voor zijn standpunt dat de gevraagde hulp de gebruikelijke zorg niet overstijgt. Nu deze motivering in het bestreden besluit ontbreekt, is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. In het navolgende zal de rechtbank bezien of – rekening houdend met de nadere motivering van verweerder – de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.

4.7

Onder het kopje "Toegekende extra zorg" vermeldt verweerder in voornoemde brief:
"Het kan op grond van het wettelijk toetsingskader voorkomen dat de beoordeling van nodige aanvullende zorg afwijkt van hetgeen de ouders specifiek vragen. Hieronder gaan wij in op de kern van de nadere motivering. Hoewel de ouders van [persoon 1] met alle inzet zorg bieden, heeft ons college bij de toekenning van zorg een sterke voorkeur voor de inzet van een gekwalificeerde derde die [persoon 1] kan helpen op het smalle pad door de puberteit waarbij hij moet leren om zelf zijn weg te vinden. Toch is bij wijze van overbrugging voor het jaar 2015, gezien zijn stoornis, nog besloten tot verstrekking van een deel van de door de ouders gevraagde voorziening voor begeleiding. Naast de individuele voorziening – de (huiswerk)begeleiding – waaraan moeder zelf uitvoering heeft gegeven, is ook individuele begeleiding toegekend ten behoeve van zijn maatschappelijke participatie en zijn sociale contacten."Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat de voorkeur voor hulp door een externe derde, nu deze voorkeur pas in de beroepsprocedure kenbaar is gemaakt, niet ten grondslag kan worden gelegd aan de onderhavige besluitvorming die ziet op de verstrekking van jeugdhulp over de periode van 21 april 2015 tot 20 april 2016. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat de grondslag van het bestreden besluit uitsluitend is gelegen in de conclusie dat geen sprake is van bovenmatige zorg door de ouders, zodat er geen aanspraak is op meer jeugdhulp dan bij het primaire besluit is verstrekt.

4.8

Ten aanzien van de vraag of de benodigde zorg voor [persoon 1] door de ouders al dan niet bovenmatig is, stelt de rechtbank voorop dat uit het bestreden besluit noch uit de aanvullende motivering in de brief van 7 november 2016 naar voren komt dat verweerder samen met zijn deskundigen aan de hand van gesprekken heeft vastgesteld in hoeverre [persoon 1] en zijn ouders in staat moeten worden geacht zelf of met ondersteuning van de naaste omgeving een oplossing voor de hulpvraag te vinden. Het dossier geeft verder ook geen uitsluitsel over de vraag of verweerder een onderzoek, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder c, van de Verordening, door zijn deskundigen heeft laten uitvoeren ter beoordeling van de jeugdhulpvraag van [persoon 1] . Verweerder stelt weliswaar in de aanvullende motivering dat er op 21 en 25 september 2015 gesprekken zijn geweest met de ouders van [persoon 1] , maar uit het dossier (gedingstukken B7 en B8) volgt dat dit gesprekken zijn geweest in het kader van bemiddeling naar aanleiding van de behandeling van het bezwaar. Hieruit blijkt niet zonder meer van een onderzoek, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Verordening. Het dossier bevat ook overigens geen verslagen van gesprekken, waaruit wel van een dergelijk onderzoek blijkt. Verweerder heeft in de aanvullende motivering uitsluitend geconcludeerd dat in de gesprekken van 21 en 25 september 2015 onvoldoende is gebleken dat de zorg die de ouders [persoon 1] bieden bovenmatig is, maar een inzichtelijke onderbouwing van deze conclusie ontbreekt. Het aanwezige gespreksverslag bevat immers geen aanknopingspunten voor de conclusie dat een onderzoek heeft plaatsgevonden naar het eigen vermogen van de ouders of [persoon 1] om een oplossing van de hulpvraag te vinden. Evenmin bevat het gespreksverslag inzichtelijke onderzoeksresultaten. Naar het oordeel van de rechtbank is gelet op het voorgaande sprake van een gebrekkig onderzoek naar de jeugdhulpbehoefte van [persoon 1] en daarmee van een onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit.

4.9

Ten slotte stelt de rechtbank vast dat verweerder, ondanks het bepaalde in artikel 2.1 van de Jw, (nog) geen beleidsregels voor de uitvoering van jeugdhulp heeft vastgesteld. De door verweerder opgestelde Nadere regels Jeugdhulp zijn hiertoe onvoldoende. Dit brengt mee dat objectieve criteria voor de beoordeling of al dan niet sprake is van bovenmatige zorg volledig ontbreken. Mede daardoor heeft verweerder, naast de onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit, niet inzichtelijk kunnen maken waarom de gevraagde zorg in het geval van [persoon 1] als niet-bovenmatig dient te worden aangemerkt. Daarom is – rekening houdend met de aanvullende motivering bij brief van 7 november 2016 – onverminderd sprake van een gebrekkige motivering. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden geen aanleiding om, zoals door verweerder is verzocht, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

5. De rechtbank ziet met het oog op finale geschilbeslechting wel aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal daartoe het bezwaar gegrond verklaren en bepalen dat verweerder eiser, in aanvulling op de reeds verstrekte voorziening in het primaire besluit, voor de in geding zijnde periode een pgb toekent voor negen uur individuele begeleiding per week door een professionele zorgverlener.

5.1

De rechtbank neemt bij het toekennen van voornoemd pgb tot uitgangspunt dat [persoon 1] onder de AWBZ een zorgbehoefte had die de gebruikelijke hulp van zijn ouders te boven ging. Het betrof de behoefte aan negen uur in de week individuele begeleiding door zijn moeder of een derde. Blijkens de eerdere indicatiestelling van BJZ was [persoon 1] destijds aangewezen op AWBZ-zorg, omdat sprake is van een chronische situatie, waarbij de gebruikelijke zorg in vergelijking tot gezonde jongeren van dezelfde leeftijdscategorie substantieel werd overschreden. Uit diverse rapportages komt naar voren dat de situatie van [persoon 1] sindsdien niet wezenlijk is veranderd. Door [naam instelling] Leiden is voor [persoon 1] al een aantal malen de diagnose van een Pervasieve ontwikkelingsstoornis, niet anders omschreven (PDD-NOS) gesteld, laatstelijk nog in de verklaring van 25 juli 2014. In de verklaring van kinderarts Y. Heijnen‑van den Berg van 15 maart 2016 wordt die diagnose nog eens bevestigd. Ook verklaart de kinderarts dat eiser weinig zelfstandig is en dat hij veel aansturing nodig heeft. Volgens de kinderarts moeten de ouders van [persoon 1] excessief toezicht houden op zelfverzorging, huiswerk, naar afspraken gaan en dergelijke. Dit kan volgens haar deels beschouwd worden als noodzakelijke mantelzorg (acht tot tien uur per week), echter voor ouders die [persoon 1] dag en nacht aan het begeleiden zijn, is extra zorg voor [persoon 1] voortgaand noodzakelijk, los van het feit dat [persoon 1] de hulp van zijn ouders niet altijd accepteert en ouders deels ook ontlast moeten worden. Met de zorg tot nu toe, aldus de kinderarts, zijn kleine verbeteringen op korte termijn behaald, waardoor terugval en naar verwachting grensoverschrijdend gedrag in de toekomst voorkomen worden. Reden waarom de kinderarts de wens uitspreekt dat de vóór 1 januari 2015 verleende extra zorg ook na die datum in voldoende mate financieel wordt ondersteund.

5.2

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiser de door hem naar voren gebrachte zorgbehoefte van gemiddeld negen uur per week voldoende heeft onderbouwd. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze zorgbehoefte overeenstemt met de eerder vastgestelde behoefte aan individuele begeleiding op grond van de AWBZ en voorts wordt ondersteund door voornoemde medische informatie. Dit geldt temeer nu verweerder niet aan de hand van de resultaten van een onderzoek aannemelijk heeft weten te maken dat [persoon 1] en zijn ouders zelf of met ondersteuning van de naaste omgeving een oplossing voor de hulpvraag kunnen vinden, waardoor zij niet op jeugdhulp zouden zijn aangewezen. De rapportages van de deskundigen bevestigen dat eiser negen uur per week aan individuele begeleiding door zijn moeder of een derde nodig heeft. Dit is bovendien in lijn met de eerdere indicatie van BJZ. Ter zitting heeft verweerder de juistheid van deze rapportages niet betwist. Bij het toekennen van het pgb neemt de rechtbank ten slotte in aanmerking dat eiser te kennen heeft gegeven dat de zorg zal worden ingekocht bij de moeder, die vanwege haar deskundigheid als gedragswetenschapper en SKJ-inschrijving als professioneel zorgverlener beschouwd kan worden.
6. Er is, nu eiser geen gebruik heeft gemaakt van professionele rechtshulp en evenmin is gebleken van kosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen, geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Wel dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 20 januari 2016;

- verklaart het bezwaar gegrond en bepaalt dat verweerder eiser, in aanvulling op de reeds verstrekte voorziening bij het primaire besluit, voor de periode van 21 april 2015 tot en met 20 april 2016 begeleiding individueel verstrekt voor negen uur per week, in de vorm van een pgb met een tarief van € 49,99 per uur (voor een professioneel zorgverlener);

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 46,-, vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.E.M.G. van Wezel, voorzitter, en mr. A.L. Frenkel en mr. B. Hammer, leden, tevens kinderrechter, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2017.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.