Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/2907
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 november 2017 in de zaak tussen
[N.V. X] , te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.R.J. Baneke),
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. S. de Bruin, werkzaam bij Rijkswaterstaat).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[B.V. Y], te [plaats] , vergunninghoudster
[B.V. Y], te [plaats] , vergunninghoudster
(gemachtigde: [persoon A] van [B.V. Z]).
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder vergunninghoudster een watervergunning verleend voor (1) het behouden van 2 buispalen, het tijdelijk ligplaats nemen van diverse vaartuigen aan deze buispalen aan de rechterkant van de Benedenmaas (Afgedamde Maas) en (2) het tijdelijk ligplaats nemen van diverse vaartuigen aan de steiger, loswal aan de linkerkant van de Benedenmaas te [plaats].
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer SGR 17/2464).
Voordat een zitting in de voorlopige voorzieningenprocedure plaats kon vinden, heeft verweerder bij besluit van 24 april 2017 (het bestreden besluit) het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft ter zitting van
26 april 2017 haar verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken. De beroepsgronden zijn nadien aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2017. Namens eiseres is
[persoon B] verschenen, bijgestaan door gemachtigde mr. Baneke. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. de Bruin, [persoon C] en [persoon D]. Namens vergunninghoudster zijn verschenen [persoon E], [persoon F] en [persoon A].
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Tijdens een vrijeveldcontrole op 4 mei 2016 is door een inspecteur geconstateerd dat 2 stalen buispalen aan de rechteroever van de Benedenmaas (Afgedamde Maas) te [plaats] zijn geplaatst waaraan een dekschuit, ponton en 2 beunbakken liggen afgemeerd en dat aan de steiger, loswal aan de linkeroever van de Benedenmaas achter het remmingwerk van [sluis] een woonark, ponton en een werkschip liggen afgemeerd zonder dat daarvoor een watervergunning is verleend.
1.2
Op 13 juli 2016 heeft vergunninghoudster een aanvraag bij verweerder ingediend op grond van de Waterwet (Wtw) voor (1) het behouden van 2 buispalen, het tijdelijk ligplaats nemen van 2 beunbakken, 2 pontons, een woonark (drijvende directiekeet) en een dekschuit aan deze buispalen aan de rechterkant van de Benedenmaas en (2) het tijdelijk ligplaats nemen van diverse vaartuigen aan de steiger, loswal aan de linkerkant van de Benedenmaas te [plaats].
1.3
Er worden door vergunninghoudster met enige regelmaat werkzaamheden (bouwen, graven, aanleggen en andere activiteiten) op en aan het water uitgevoerd. Het innamepunt voor de bereiding van drinkwater van eiseres ligt op een afstand van circa 500 meter stroomafwaarts van de buispalen, waaraan regelmatig schepen ligplaats nemen. Het innamepunt is beschermd door een beschermingszone die geldt voor oppervlaktewateren en in het Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren (BPRW) is vastgelegd. De buispalen aan de rechterkant van de Benedenmaas liggen binnen de beschermingszone.
1.4
Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde vergunning op grond van artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Wtw verleend.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Volgens verweerder is voldoende duidelijk wat er is vergund. Het gaat om een permanente situatie voor het afwisselend tijdelijk laten liggen van verschillende vaartuigen van vergunninghoudster. Wat betreft de angst voor calamiteiten stelt verweerder zich op het standpunt dat de vergunning alleen is aangevraagd en verleend voor het mogen afmeren van schepen en niet voor het lozen van stoffen of het uitvoeren van werkzaamheden en/of activiteiten op de vaartuigen, zodat die laatstgenoemde activiteiten ook niet zijn toegestaan. Verder dient vergunninghoudster er op grond van artikel 6.15 van de Wtw voor te zorgen dat lekkages en opwervelend vuil niet voor kunnen komen, dan wel niet kunnen leiden tot negatieve gevolgen voor het oppervlaktewaterlichaam. Het is volgens verweerder lastig om calamiteiten te voorzien dan wel in een watervergunning te reguleren. Eventueel kunnen eiseres en vergunninghoudster afspraken maken over optreden in geval van een calamiteit. Bij vergunningverlening voor lozingen wordt rekening gehouden met de ligging van de beschermingszone. Als een nieuwe aangevraagde functie wellicht niet verenigbaar is met een reeds bestaande functie, is een afweging van de maatschappelijke functies aan de orde. In dit geval is het volgens verweerder niet zo dat door het gebruik maken van een waterstaatswerk zoals vergund, de functie drinkwater in het gedrang komt. Met het verlenen van de watervergunning heeft verweerder zijn verantwoordelijkheden in het kader van het uitvoeringsprogramma van gebiedsdossier waterwinning [plaats] niet geschonden. Tot slot had het volgens verweerder in de rede gelegen om eiseres in de voorfase van de vergunningverlening te betrekken.
3. Eiseres voert aan dat de verleende watervergunning in strijd met artikel 2, tweede lid, van de Drinkwaterwet is verleend, omdat verweerder er geen rekening mee heeft gehouden dat de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening een dwingende reden van groot openbaar belang is. Daarnaast voert eiseres aan dat verweerder op grond van paragraaf 4.4.2 van het BPRW bij vergunningverlening de beschermingszones in acht moet nemen. Ondanks het feit dat blijkens het bestreden besluit werkzaamheden op de pontons en schepen niet zijn vergund, is volgens eiseres niet gegarandeerd dat er geen materialen op de schepen zullen worden gestald. Hierdoor bestaat bij verplaatsing of onderhoud een risico op olie-morsingen. Omdat daarnaast calamiteiten, zoals brand, niet te reguleren zijn, moet men naar de mening van eiseres binnen de beschermingszones geen activiteiten toestaan waarbij zich calamiteiten kunnen voordoen. In geval van brand kan immers vervuild bluswater in het water terechtkomen. Verweerder heeft de belangen van eiseres in het licht van artikel 2.1, lid b. en lid c., van de Wtw en beleidsdocumenten daarom onvoldoende meegewogen en had de vergunning niet kunnen verlenen. Het bestreden besluit moet dan ook worden vernietigd, aldus eiseres.
4. Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder c., van de Wtw -voor zover van belang- kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor rijkswateren worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van het Waterbesluit is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
a. werken te maken of te behouden;
b. vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
Ingevolge artikel 6.21 van de Wtw wordt een vergunning geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wtw is de toepassing van deze wet gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Drinkwaterwet geldt bij de uitoefening van bevoegdheden en toepassing van wettelijke voorschriften door bestuursorganen de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening als een dwingende reden van groot openbaar belang.
5.1
De rechtbank stelt vast dat het beroep van eiseres uitsluitend is gericht tegen het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit is gehandhaafd ten aanzien van het behouden van 2 buispalen, het tijdelijk ligplaats nemen van 2 beunbakken, 2 pontons, een woonark (drijvende directiekeet) en een dekschuit aan deze buispalen aan de rechterkant van de Benedenmaas.
5.2
Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bezwaar van eiseres zich niet richt tegen het behouden van de 2 buispalen aan de rechterkant van de Benedenmaas. Eiseres heeft dit standpunt bestreden.
5.3
De rechtbank stelt vast dat in het bezwaarschrift van eiseres van 17 januari 2017 is vermeld dat bezwaar wordt gemaakt tegen verweerders besluit van 13 december 2016 ten behoeve van het behouden van 2 buispalen en het tijdelijk ligplaats nemen van diverse vaartuigen. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder er dan ook ten onrechte vanuit gegaan dat het bezwaar van eiseres niet tevens tegen het behouden van de twee buispalen was gericht. Dat het behouden van de buispalen op de hoorzitting niet uitdrukkelijk aan de orde is geweest, zoals verweerder stelt, ontslaat verweerder niet van zijn plicht om te motiveren of het primaire besluit op dat punt al dan niet kan worden gehandhaafd. Dit betekent dat verweerder ten onrechte niet op het bezwaar van eiseres, voor zover dat betrekking heeft op het behouden van de 2 buispalen, heeft beslist.
5.4
Het beroep is reeds daarom gegrond en het bestreden besluit wordt, voor zover bestreden, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigd.
5.5
Vervolgens zal de rechtbank bezien of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd, in stand te laten of de rechtbank zelf in de zaak kan voorzien.
6.1
Niet in geschil is - en ook de rechtbank gaat daar van uit - dat zowel voor het behouden van de 2 buispalen als voor het tijdelijk laten liggen van vaartuigen op grond van artikel 6.12, eerste lid, van het Waterbesluit in samenhang met artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Wtw een watervergunning is vereist.
6.2
Gelet op hetgeen is bepaald in artikel 6.21 van de Wtw in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, van de Wtw, dient verweerder bij de beoordeling van de aanvraag om een watervergunning met de doelstellingen (1) bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en (2) vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen rekening te houden en vergunning te weigeren indien de aanvraag in strijd is met één of beide doelstellingen.
6.3
De rechtbank stelt vast dat in het BPRW 2016-2021 (op pagina 108) is vermeld dat Rijkswaterstaat verantwoordelijk is voor de kwaliteit van het oppervlaktewater op de zeven (directe) onttrekkingspunten in de rijkswateren en hier beschermingszones instelt. De waterkwaliteit moet hier voldoen aan de specifieke milieukwaliteitseisen voor drinkwaterproductie uit het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. Rijkswaterstaat voert deze taak uit in samenwerking met andere overheden en drinkwaterbedrijven. Rijkswaterstaat voert daarbij de maatregelen uit die tot zijn reguliere beheertaken behoren. Deze zijn te vinden in Paragraaf 3.3 Schoon en gezond water. Daarbij gaat het om vergunningverlening en handhaving, monitoring en informatievoorziening, afstemming met andere beheerders en agendering van knelpunten bij de verantwoordelijke partijen. Daarnaast is in het BPRW (op pagina 110) vermeld dat ook bij vergunningverlening en bij het beoordelen van ruimtelijke plannen van provincies en gemeenten Rijkswaterstaat gebruik maakt van de beschermingszones.
6.4
Blijkens het bestreden besluit is volgens verweerder een afweging tussen maatschappelijke functies die voor de Benedenmaas gelden aan de orde als een nieuwe aangevraagde functie wellicht niet verenigbaar is met een reeds bestaande functie. In dit geval is het niet zo dat het gebruik maken van een waterstaatswerk zoals vergund de functie drinkwater in het gedrang komt, omdat lozingen en het uitvoeren van werkzaamheden en/of activiteiten op de (werk)schepen niet zijn toegestaan, aldus verweerder.
6.5
Weliswaar zijn het lozen van stoffen alsmede het uitvoeren van werkzaamheden en/of activiteiten op de vaartuigen van vergunninghoudster gelet op de inhoud van de verleende vergunning inderdaad niet toegestaan, maar ter zitting is op grond van door eiseres overgelegd fotomateriaal gebleken dat aan de buispalen niet alleen vaartuigen van vergunninghoudster aanmeren, maar ook binnenvaartschepen van derden. Namens verweerder is hieromtrent ter zitting verklaard dat weliswaar wekelijkse controles plaatsvinden, maar op grond van het Binnenvaartpolitiereglement niet tegen het aanmeren van binnenvaartschepen van derden aan de buispalen kan worden opgetreden. De rechtbank stelt vast dat verweerder het risico op en de mogelijke gevolgen van het aanmeren van binnenvaartschepen van derden aan de buispalen niet bij het bestreden besluit heeft betrokken. Aangezien de binnenvaartschepen vanwege mogelijke lekkages, lozingen of activiteiten die daarop plaatsvinden een potentiële bron van verontreiniging van de Benedenmaas kunnen opleveren, brengt de enkele aanwezigheid van de buispalen naar het oordeel van de rechtbank een groter risico op vervuiling van de Benedenmaas met zich, waardoor de veiligheid van het drinkwater gelet op de nabijheid van het innamepunt in het gedrang kan komen. Het had daarom naar het oordeel van de rechtbank op de weg van verweerder gelegen om het risico op het aanmeren van binnenvaartschepen van derden en de gevolgen daarvan bij de voorbereiding en de belangenafweging te betrekken. Hoewel verweerder inderdaad niet alle calamiteiten kan uitsluiten, omdat er nu eenmaal sprake is van doorgaand vaarverkeer op de Benedenmaas, ligt het wel op zijn weg om het risico op calamiteiten zo gering mogelijk te houden gelet op het grote belang dat gemoeid is met schoon drinkwater. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank bij zijn besluitvorming ook te weinig oog gehad voor de positie waarin eiseres verkeert. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat vervuilingen van het drinkwater grote gevolgen hebben voor haar bedrijfsvoering waaronder het moeten stilleggen van het betreffende innamepunt en het omleiden van de watervoorziening. Nu een dergelijke belangenafweging waarbij de relevante omstandigheden van het geval kenbaar zijn betrokken ontbreekt, is het bestreden besluit ook op dit punt ondeugdelijk gemotiveerd.
6.6
Uit het oogpunt van de finale geschilbeslechting overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft gezien het buiten beschouwing laten van voornoemde belangen van eiseres door het vergunnen van het behouden van de buispalen onvoldoende rekening gehouden met de verantwoordelijkheid die hij heeft voor de kwaliteit van het oppervlaktewater, zoals vermeld in het BPRW en voor de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening, die als een dwingende reden van groot openbaar belang als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Drinkwaterwet moet worden aangemerkt. Een vergroting van de kans op vervuiling van de Benedenmaas op een afstand van circa 500 meter van het innamepunt voor drinkwater van eiseres acht de rechtbank niet verenigbaar met de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Drinkwaterwet.
6.7
Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid niet het belang van vergunninghoudster boven het belang van eiseres kunnen laten prevaleren. Daarbij heeft de rechtbank ook in aanmerking genomen dat er voor vergunninghoudster een alternatieve aanmeerlocatie voor haar vaartuigen buiten de beschermingszone voorhanden is, zij het dat die alternatieve locatie een kostbare aangelegenheid voor vergunninghoudster is en verweerder daaraan niet wil meebetalen. Echter dit louter financiële belang is naar het oordeel van de rechtbank ondergeschikt aan het belang van de duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening alsmede de waarborging van de kwaliteit van het drinkwater(systeem). Het bestreden besluit is, voor zover bestreden, dus tevens in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb genomen. Er is dan ook geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd, in stand te laten.
6.8
Aangezien het vorenstaande betekent dat verweerder de vergunning, voor zover bestreden, in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen, ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen, voor zover door eiseres bestreden. De rechtbank zal voorts bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd.
7. Gelet op deze uitkomst behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Niet gebleken is van voor vergoeding in aanmerking komende kosten in bezwaar.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de verleende vergunning voor het behouden van 2 buispalen, het tijdelijk ligplaats nemen van 2 beunbakken, 2 pontons, een woonark (drijvende directiekeet) en een dekschuit aan deze buispalen aan de rechterkant van de Benedenmaas is gehandhaafd;
- herroept het primaire besluit in zoverre;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.S.M. Lubbe, rechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 november 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.