Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 16/8970 (beroep)
AWB 16/8972 (voorlopige voorziening)
V-nummer: [volgnummer]
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken en de voorzieningenrechter van 13 januari 2017 in de zaak tussen
[de vrouw] ,
geboren op [geboortedatum] 1991, van Nigeriaanse nationaliteit, eiseres en verzoekster, hierna te noemen: eiseres
(gemachtigde: mr. I.M. Hagg),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J. Tromp).
Procesverloop
Bij besluit van 22 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de verblijfsvergunning van eiseres voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vreemdelingenwet (Vw) 2000, onder de beperking ‘studie’ met terugwerkende kracht ingetrokken tot 31 augustus 2014. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 4 april 2016 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Op 28 april 2016 heeft de rechtbank het beroepschrift van eiseres ontvangen. Bij brief van dezelfde datum is verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de uitzetting te verbieden totdat op het beroep is beslist. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigde. Ook waren ter zitting aanwezig de moeder van eiseres en mevrouw Lumsden, tolk in de Engelse taal.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder de gelegenheid te geven na te gaan of de telefoonnotitie van het gesprek tussen verweerder en referent van 13 april 2015 in het geding kan worden gebracht. Partijen hebben toestemming gegeven om nader onderzoek ter zitting achterwege te laten. De rechtbank heeft het onderzoek daarop gesloten.
Overwegingen
Ten aanzien van het beroep
1.1
De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 11 december 2013 heeft [bedrijf] (referent) namens eiseres een aanvraag om een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) ingediend. De mvv is bij besluit van 7 februari 2014 verstrekt. Vervolgens is aan eiseres een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, onder de beperking ‘studie’ verstrekt, met als ingangsdatum 15 januari 2014 en geldig tot 1 mei 2018.
1.2
Referent heeft zich per 31 augustus 2014 afgemeld als referent van eiseres wegens onvoldoende studievoortgang. Naar aanleiding hiervan heeft de gemachtigde van eiseres contact opgenomen met referent en verzocht eiseres in ieder geval te laten doorstuderen totdat duidelijk is of de verblijfsvergunning zal worden ingetrokken. Hierbij is aangegeven dat de studievertraging is ontstaan door medische problematiek. Referent heeft in reactie hierop aangegeven dat ten tijde van de uitschrijving een verschoonbare reden voor onvoldoende studievoortgang niet bekend was, waardoor de uitschrijving en afmelding als referent volgens de wet heeft plaatsgevonden. Indien de IND aan eiseres alsnog verblijf zou toestaan, zou zij zich weer kunnen inschrijven als student.
1.3
Op 20 januari 2015 heeft verweerder zijn voornemen tot intrekking van de verblijfsvergunning van eiseres kenbaar gemaakt. Op 24 februari 2015 heeft eiseres een zienswijze ingediend.
2. Verweerder heeft aan het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres niet meer voldoet aan de beperking waaronder de vergunning is verleend. Referent heeft eiseres immers afgemeld per 31 augustus 2014 wegens onvoldoende studievoortgang. Het is niet aan verweerder om vast te stellen of sprake is van verschoonbare redenen met betrekking tot de studievertraging, het is referent die daarover moet oordelen. Verweerder refereert zich aan het oordeel van referent.
3.1
Eiseres voert aan dat artikel 12 van Pro Richtlijn 2004/114/EG betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk van de Raad van 13 december 2004 (de Studierichtlijn) niet volledig geïmplementeerd is nu de uitvoering hiervan vastgelegd is in een regeling in plaats van in formele wetgeving. Artikel 12 van Pro de Studierichtlijn is geïmplementeerd in artikel 3.91b van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000, maar de daadwerkelijke uitvoering is vastgelegd in de Regeling normering studievoortgang vanwege verblijfsvergunning in verband met studie (de Regeling).
3.2.1
De rechtbank onderzoekt of het criterium “onvoldoende studievoortgang” uit artikel 12 van Pro de Studierichtlijn op juiste wijze is geïmplementeerd.
Artikel 12 van Pro de Studierichtlijn luidt als volgt:
1. Er wordt aan de student een verblijfstitel afgegeven voor ten minste een jaar met de mogelijkheid van verlenging zolang de houder ervan blijft voldoen aan de in de artikelen 6 en 7 gestelde voorwaarden. Indien de studie korter duurt dan een jaar, wordt de verblijfstitel afgegeven voor de studieperiode.
2. Onverminderd artikel 16 kan Pro de verblijfstitel worden ingetrokken of niet worden verlengd indien de houder:
a) zich niet houdt aan de beperkingen die krachten artikel 17 van Pro deze richtlijn worden gesteld aan de toegang tot economische activiteiten;
b) volgens de nationale wetgeving of de bestuurlijke gebruiken onvoldoende voortgang boekt bij zijn studie.
De rechtbank stelt vast dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Studierichtlijn is geïmplementeerd in artikel 3.91b, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. In dit artikel is bepaald dat een verblijfsvergunning kan worden ingetrokken indien de studievoortgang onvoldoende is. Vervolgens is in artikel 1 van Pro de Regeling vastgesteld dat voor de norm voor voldoende studievoortgang wordt aangesloten bij de norm zoals vastgelegd in artikel 5.5 van de Gedragscode internationale student hoger onderwijs (Gedragscode). Dit is een gedragscode die is ontwikkeld door diverse partijen die betrokkenheid hebben bij het hoger onderwijs. In deze Gedragscode is bepaald dat jaarlijks minimaal de helft van het te behalen aantal studiepunten moet zijn behaald door de internationale student.
3.2.2
Uit artikel 288 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie volgt dat de nationale autoriteiten vrij zijn vorm en middelen te kiezen om de implementatie van (bepalingen uit) de richtlijn in nationaal recht te verzekeren. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof), bijvoorbeeld de arresten van 25 mei 1982 in de zaak Commissie tegen Nederland (zaaknummer C-97/81), van 30 mei 1991 in de zaak Commissie tegen Duitsland (C-361/88) en van 17 oktober 1991 in de zaak Commissie tegen Duitsland (C-58/89), ontslaat dat lidstaten niet van de verplichting de bepalingen van de richtlijn om te zetten in dwingende bepalingen van intern recht. Indien een richtlijnbepaling blijkens aard, inhoud en strekking, direct of indirect, beoogt rechten en/of verplichtingen voor particulieren in het leven te roepen, dient sprake te zijn van een dwingend normatief kader: het beoogde implementatie-instrument moet dan vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voor particulieren duidelijk kenbare, rechtens afdwingbare rechten en verplichtingen kunnen scheppen.
3.2.3
Artikel 12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Studierichtlijn voorziet in de mogelijkheid het verblijf van een student, die onderdaan is van een land buiten de Europese Unie, te beëindigen indien door hem of haar in de lidstaat onvoldoende studievoortgang wordt geboekt. Deze bepaling beoogt dus verplichtingen, als hiervoor bedoeld, in het leven te roepen. Dit brengt mee dat met het oog op de rechtszekerheid en rechtsbescherming strenge eisen worden gesteld aan implementatie van deze bepaling; de richtlijnbepaling dient nauwkeurig omgezet te worden in een dwingende bepaling van intern recht.
3.2.4
De uit artikel 12 van Pro de Studierichtlijn volgende verplichting voor de buitenlandse student om te zorgen voor voldoende studievoortgang, is vastgelegd in artikel 3.91b van het Vb 2000, dus in een algemeen verbindend voorschrift. Aan het vereiste om richtlijnen nauwkeurig om te zetten in een dwingende bepaling van intern recht die duidelijk kenbaar is, is daarmee – naar het oordeel van de rechtbank – voldaan. Het feit dat in een ministeriële regeling en een gedragscode verder en nader is uitgewerkt hoe exact wordt bepaald of sprake is van (on)voldoende studievoortgang, maakt dit niet anders. In de Studierichtlijn zelf is immers ook niet nader omschreven hoe moet worden bepaald of sprake is van (on)voldoende studievoortgang. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
4.1
Eiseres voert verder aan dat verweerder ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt. Uit artikel 5.5 van de Gedragscode blijkt dat verweerder na afmelding van de referent niet altijd over hoeft te gaan tot intrekking van de verblijfsvergunning. Intrekking is een discretionaire bevoegdheid. Eiseres voert aan dat er medische redenen zijn voor de studievertraging. Het is daarom verschoonbaar dat zij niet voldoende studievoortgang heeft geboekt. Na een val op haar hoofd heeft eiseres blijvend medische klachten. Ter onderbouwing van deze stelling heeft zij bij de zienswijze van 24 februari 2015 een brief overgelegd van 19 september 2014 van de behandelend arts.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het aan referent is om een afweging te maken van de betrokken belangen en daarbij te beoordelen of in geval van onvoldoende studievoortgang er sprake is van verschoonbare redenen daarvoor. Referent heeft immers zicht op de situatie, verweerder heeft dat niet. Verweerder volgt daarom in principe referent in zijn oordeel.
In deze zaak heeft verweerder echter – hoewel daartoe dus niet gehouden - op 13 april 2015, naar aanleiding van de zienswijze van eiseres, telefonisch contact opgenomen met referent. Verweerder heeft toen gevraagd of referent heeft onderzocht of in het geval van eiseres sprake is van verschoonbare studievertraging. Verweerder heeft ook gevraagd of referent bij de afmelding blijft. In het telefoongesprek tussen verweerder en referent van 13 april 2015 heeft referent meegedeeld dat studenten binnen een bepaalde termijn redenen kunnen aandragen die maken dat de studievertraging verschoonbaar moet worden geacht. Eiseres heeft ver na het verstrijken van deze termijn verschoonbare redenen opgegeven. Daarnaast was de reden die eiseres had aangedragen ook nog eens vaag en niet onderbouwd met bewijsstukken. Referent had ook de indruk dat de verschoonbare reden (een val op het hoofd) was opgelopen nadat was vastgesteld dat eiseres onvoldoende studievoortgang had geboekt en dat dit dus niet de daadwerkelijke reden was voor de studievertraging. Referent heeft naar aanleiding van het telefoongesprek op 20 april 2015 een aanvullend e-mailbericht gezonden aan verweerder. Dit e-mailbericht vermeldt het volgende:
“ [de vrouw] is door [bedrijf] actief geïnformeerd over de Wet Modern Migratiebeleid, welke op 1 juni 2013 van kracht is geworden. Deze informatievoorziening heeft gedurende het studiejaar 2013/2014 plaatsgevonden. Daarbij is zij nadrukkelijk gewezen op het vereiste aantal studiepunten dat zij binnen een studiejaar moet behalen om haar inschrijving bij [bedrijf] voort te kunnen zetten. Daarnaast hebben in de opleiding de gebruikelijke studievoortgangsgesprekken plaatsgevonden, het eerste gesprek eind februari 2014 en vervolgens nog op 15 mei 2014 en op 12 juni 2014. Tevens is zij ook vanuit de leiding van de opleiding meerdere malen zowel mondeling als schriftelijk gewezen op een tekortschietende studievoortgang. Tijdens het studiejaar is door [de vrouw] nooit melding gemaakt van een fysieke reden waardoor studievoortgang werd belemmerd.
Vanwege het feit dat er onvoldoende studievoortgang is geweest in het studiejaar 2013-2014 en er geen verschoonbare reden is aangegeven voor deze onvoldoende studievoortgang hebben wij deze student afgemeld.”.
4.3.1
De rechtbank stelt vast dat de zienswijze van eiseres en de reactie van referent, die verweerder naar aanleiding van de zienswijze aan referent heeft gevraagd, niet met elkaar te rijmen zijn. Referent zegt immers dat de opgegeven verschoonbare reden vaag is en niet met stukken onderbouwd, terwijl eiseres bij de zienswijze nu wel degelijk medische stukken heeft overgelegd. De rechtbank noemt hier de brief van 19 september 2014 van de behandelend arts, die het volgende vermeldt:
“Bovengenoemde patiënt zag ik op 29-7-2014 op de polikliniek Neurologie. Sinds 2 maanden acuut ontstane hoofdpijn, continu aanwezig, geen duidelijk dag/nachtritme, zeer hevig bonkend. N, V-. Niet wakker van in de nacht. Na 1 maand plots toename stijve nek, hierbij visusklachten, wv pijnstillers (onbekend welke). Wazig zien, moete met focussen dichtbij. Duizeligheid. Braken alleen bij inname na pijnstillers via huisarts. Aanhoudende visusklachten, opticien met hoge oogdruk, toen naar oogarts. Sinds 2 weken geen N, V of hoofdpijn meer. Nu ook geen medicatie meer. Niet ziek, wel chronisch verkouden. Trauma, val op hoofd in mei. Nooit eerder, niet zwanger, niet HIV-positief.”
4.3.2.
Het had op de weg van verweerder gelegen om te onderkennen dat referent niet inhoudelijk in is gegaan op de bij de zienswijze overgelegde medische informatie en om daarom opnieuw contact met referent op te nemen om de zaak verder uit te zoeken. Verweerder en referent stellen zich allebei op het standpunt dat het de ander is die moet beoordelen of sprake is van dusdanige redenen dat de studievertraging verschoonbaar is. Door deze verantwoordelijkheid bij de ander neer te leggen heeft noch verweerder, noch referent een volledige beoordeling gemaakt van alle door eiseres aangedragen feiten en omstandigheden met inachtneming van alle ingebrachte medische stukken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee gehandeld in strijd met artikel 3.91b, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000, op grond waarvan verweerder de bevoegdheid heeft om een verblijfsvergunning in te trekken bij onvoldoende studievoortgang. Verweerder kan pas overgaan tot intrekking van de verblijfsvergunning nadat hij alle relevante feiten en omstandigheden in kaart heeft gebracht en een kenbare belangenafweging heeft gemaakt, waarvan de vraag of sprake is van redenen die de studievertraging verschoonbaar maken onderdeel uitmaakt. Omdat het bij intrekking van een verblijfsvergunning gaat om een belastend besluit, heeft verweerder een grote verantwoordelijkheid wat betreft de feitenvaststelling. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder in dit geval hierin te kort geschoten. Verweerder heeft immers de medische stukken die eiseres heeft overgelegd buiten de beoordeling gehouden, waardoor de cruciale vraag of de medische situatie van eiseres is aan te merken als een verschoonbare reden voor de studievertraging, onbeantwoord is gebleven.
4.3.3
De rechtbank wijst in dit kader ook op punt 22 van de preambule van de Onderwijsrichtlijn. Voorwaarden en procedures met betrekking tot verblijf in verband met studie moeten transparant zijn. De handelwijze van verweerder in deze zaak strookt hier niet mee. De beroepsgrond slaagt.
5.1
Eiseres voert tot slot aan dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gehoord. Tijdens een hoorzitting hadden partijen wellicht tot een oplossing kunnen komen.
5.2
De vraag of in bezwaar al dan niet een hoorplicht bestaat, wordt beheerst door hoofdstuk 7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uitgangspunt is dat er een hoorplicht bestaat, tenzij een van de uitzonderingen van artikel 7:3 van Pro de Awb zich voordoet. Er is sprake van een kennelijk ongegrond bezwaar wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Daarbij moet de inhoud van het bezwaarschrift worden beoordeeld in samenhang met hetgeen betrokkene in eerste instantie heeft aangevoerd en met de motivering van de primaire beslissing.
5.3
In bezwaar heeft eiseres naar voren gebracht dat er een verschoonbare reden was voor de studievertraging. Nu verweerder hier onderzoek naar had moeten doen, kan niet worden volgehouden dat sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar. Verweerder heeft dan ook ten onrechte afgezien van het horen van eiseres. De beroepsgrond slaagt.
6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening
7. De gevraagde voorziening strekt ertoe de uitzetting te verbieden totdat is beslist op het beroep. In het onderhavige geval is er geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorziening, gelet op het feit dat de rechtbank heden op het beroep heeft beslist.
Ten aanzien van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.485,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,--, en een wegingsfactor 1).
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,-- (zegge: honderdachtenzestig euro) aan eiseres te vergoeden;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.485,-- (zegge: duizend vierhonderdvijfentachtig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, rechter, in aanwezigheid van mr. C.A.C. Schaap, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 januari 2017.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Conc.: CS
D: B
VK
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van Pro de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.