Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/6787
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 februari 2017 in de zaak tussen
Stichting Jeugd en Samenleving Rijnland (Stichting JES), te Leiden, eiseres
(gemachtigde: drs. M.C. de Groot)
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F.A. Gelauff).
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidie voor het project “Slim voor ouders” van de Stichting JES vastgesteld op een bedrag van € 27.971,05 en een bedrag van € 34.304,08 teruggevorderd.
Bij besluit van 11 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, de subsidie vastgesteld op een bedrag van € 29.081,23 en een bedrag van € 34.304,08 teruggevorderd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2017.
Voor eiseres zijn verschenen drs. M.C. de Groot, [persoon 1] en [persoon 2] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De subsidie is verleend uit het Europees Integratiefonds (EIF), één van de structuurfondsen van de Europese Unie. Dit fonds vindt zijn grondslag in de Beschikking van de Raad van 25 juni 2007 tot oprichting van het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemeen programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen” (Pb. 2007/435/EG). Ter uitvoering hiervan zijn regels gesteld in de Beschikking2008/457/EG van 5 maart 2008, gewijzigd bij beschikking van 9 juli 2009 (2009/543/EG), het meerjarenprogramma EIF 2007-2013 en het Jaarprogramma 2013 EIF Nederland.
Van toepassing zijn voorts de Algemene Voorwaarden Europees Integratiefonds (EIF) maart 2013 (VENJ/PEF/EIF03-2013). Artikel 13 van Pro de Algemene Voorwaarden luidt als volgt:
13. DeelnemersadministratieDe deelnemers moeten behoren tot de doelgroep van het EIF. Om dit aan te tonen moet een deelnemersadministratie worden bijgehouden. De deelnemersadministratie moet voldoen aan de eisen die de Wet Bescherming Persoonsgegevens (Wbp) stelt, indien en voor zover de deelnemersadministratie daaronder valt. De deelnemersadministratie moet tevens inzicht geven in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemersuren dan wel in termen van geleverde producten of diensten. Van de deelnemers aan projecten dient de projectorganisatie een kopie van het verblijfsdocument te bewaren waaruit blijkt dat de deelnemer tot de doelgroep van het EIF behoort.
14. Subsidiabele kostenAlleen de kosten die daadwerkelijk gemaakt worden in de projectperiode zijn subsidiabel, mits deze kosten zijn opgenomen in de projectbegroting en zijn betaald binnen 6 weken na afloop van de projectperiode. In de Beschikking 2008/457/EG (Uitvoeringsbeschikking) gewijzigd bij beschikking van 9 juli 2009 (2009/534/EG), beschikking van 22 maart 2010 (2010/173/EU) en beschikking van 3 maart 2011 (2011/151/EU, Bijlage 11, zijn de kostensoorten omschreven die als subsidiabel gelden
Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Ingevolge artikel 4:57 van Pro de Awb kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
2 Eiseres heeft op 11 juni 2013 bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een aanvraag om subsidie uit het Europees Integratie Fonds (EIF) ingediend voor het project “SLIM voor ouders”. De subsidie ten bedrage van € 124.550,26 is aangevraagd voor de periode van 1 juni 2014 tot en met 30 juni 2015. Uit de aanvraag blijkt dat de doelstelling van het project is het vergroten van de betrokkenheid van ouders bij het onderwijs van hun kinderen en het stimuleren van de participatie binnen de samenleving door het geven van lessen Nederlandse taal en cultuur aan laagopgeleide en geïsoleerde ouders van kinderen van 0-9 jaar. In de aanvraag staat verder vermeld dat de doelgroep onderdanen betreft van derde landen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben of de nationaliteit van andere EU-landen en in het bezit zijn van of in aanmerking komen voor een geldige verblijfsvergunning in Nederland. De aanvraag heeft betrekking op 90 deelnemers.
Bij besluit van 31 oktober 2013 heeft de minister de gevraagde subsidie verleend voor de periode 1 juli 2015 tot 1 juli 2015 ten bedrage van € 124.550,26.
Op 4 februari 2015 heeft eiseres een verzoek tot wijziging van de projectbegroting ingediend. Op 17 februari 2015 hebben medewerkers van het Agentschap SZW een werk- en monitorbezoek bij de Stichting gebracht.
Op 10 juni 2015 heeft eiseres een aanvullende verklaring inzake de cofinanciering ingediend. Bij besluit van 23 juni 2015 heeft de minister de eerdere subsidieverlening herzien en de projectbegroting en projectfinanciering aangepast.
Bij brief van 20 juli 2015 heeft eiseres de vaststellingsrapportage voor het project ingediend en daarin verzocht de subsidie vast te stellen op een bedrag van € 149.609,12.
Bij brief van 7 januari 2016 heeft verweerder het voornemen geuit de subsidie ten opzichte van de verleende subsidie lager vast te stellen op een bedrag van € 27.595,16. De zienswijze van eiseres van 13 januari 2016 op dit voornemen heeft er toe geleid dat verweerder bij besluit van 18 januari 2016 de subsidie heeft vastgesteld op een bedrag van € 27.971,05. Aangezien verweerder gedurende de looptijd van het project voorschotten heeft verstrekt tot een totaal van € 62.275,13 wordt een bedrag van € 34.304,08 teruggevorderd.
Naar aanleiding van de bezwaren van eiseres heeft verweerder bij het bestreden besluit de subsidie opnieuw vastgesteld in die zin dat het maximale bedrag wordt verhoogd met een bedrag van € 1.110,18. De subsidie wordt vastgesteld op € 29.081,23
3 Verweerder heeft de lagere vaststelling van de subsidie gebaseerd op het feit dat van de 99 deelnemers aan het project slechts 37 voldeden aan de eisen die aan de doelgroep waren gesteld. Om die reden heeft verweerder niet de gedeclareerde volledige kosten voor vergoeding in aanmerking gebracht maar een korting toegepast die heeft geleid tot een correctie van € 67.775,15.
4 Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder een onjuiste toerekeningssystematiek heeft toegepast. Er is geen grondslag voor het toepassen van een 37/99 correctie op alle kosten. De verplichtingen zijn aangegaan en de kosten zijn gemaakt ten behoeve van de EIF-doelgroep zodat aan de subsidievoorwaarden is voldaan. Ook aan de inspanningsverplichting zoals omschreven in de subsidieverlening is voldaan. Volgens eiseres was verweerder er van op de hoogte dat er mogelijk onvoldoende EIF-deelnemers te vinden waren en heeft verweerder, zo blijkt uit de brief van 19 februari 2015 en de e-mail van 3 april 2015, er mee ingestemd dat de groepen deelnemers aangevuld konden worden met niet EIF-deelnemers. Dit is ook gebeurd in het vorige project en dat heeft niet tot een lagere vaststelling van de subsidie geleid. Overigens was op 19 februari 2015 de eerste fase van het project al voorbij; er waren reeds drie groepen gestart. Verweerder heeft nagelaten er op te wijzen dat een deel van de kosten zou worden toegerekend aan niet EIF-deelnemers en niet zou worden vergoed. De door verweerder gehanteerde verhoudingscijfers zijn onnavolgbaar. Nu het om twee trajecten met groepen gaat, zou het redelijk zijn deze los van elkaar te beoordelen.
Ook zou het redelijk zijn als verweerder bij het hanteren van een percentage van het werkelijke totaal van 99 deelnemers zou zijn uitgegaan en niet van het begrote aantal van 90 nu hiervoor reeds een akkoord was afgegeven in de toekenningsbeslissing.
5.1
De rechtbank stelt vast dat tegen het besluit tot subsidieverlening van 31 oktober 2013 geen rechtsmiddel is aangewend zodat dat besluit in rechte is komen vast te staan. Dit betekent dat voor de beantwoording van de vraag of verweerder terecht tot lagere vaststelling is overgegaan, van de aan de subsidieverlening verbonden voorwaarden moet worden uitgegaan.
In het verleningsbesluit is de eis opgenomen dat het project gerealiseerd wordt onder de voorwaarde dat aan de van toepassing zijnde regelgeving en aan de specifieke subsidievoorwaarden wordt voldaan. Daarbij is artikel 13 van Pro de Algemene Voorwaarden (deelnemersadministratie) waarin staat vermeld dat de deelnemers tot de doelgroep van het EIF moeten behoren van belang.
Onder 3 (specifieke subsidievoorwaarden) onder b (bijzonderheden ten aanzien van doelgroep) staat vermeld dat tot de doelgroep van het EIF behoren: Onderdanen van derde landen die niet de Nederlandse nationaliteit of de nationaliteit van een andere EU-lidstaat bezitten in de zin van artikel 17, lid 1van het EU-Verdrag en die in het bezit zijn van of in aanmerking komen voor een geldige verblijfsvergunning in Nederland. In beginsel gaat het om onderdanen van een derde land die zich al op het grondgebied van de lidstaat bevinden. Personen die de status van vluchteling hebben (artikel 29, lid 1 onder a Vw), in het bezit zijn van een verblijfstitel op andere gronden van internationale bescherming (artikel 29, lid 1 onder b Vw) en asielzoekers vallen buiten de doelgroep. Zij vallen als doelgroep onder het Europees Vluchtelingenfonds (EVF).
Hierna staat vermeld: “De activiteiten in het project mogen zich richten op geïsoleerde en laagopgeleide ouders. De activiteiten in het project mogen zich richten op personen die tot de EIF doelgroep behoren. Activiteiten die zijn uitgevoerd en kosten die zijn gemaakt ten behoeve van personen die niet tot de EIF doelgroep behoren zijn niet subsidiabel.”
5.2
Niet in geschil is dat van de in totaal 99 deelnemers 37 deelnemers tot de officiële doelgroep behoorden. Evenmin is in geschil dat de door eiseres opgevoerde kosten (mede) betrekking hebben op de vaste kosten van personeel en huur voor alle deelnemers. De variabele kosten die zijn terug te voeren op de niet EIF-deelnemers maken daarvan geen deel uit. Verweerder heeft een bedrag van € 67.775,15 -zijnde het bedrag van de vaste kosten toegerekend naar de niet EIF- deelnemers (62 van de 99) niet subsidiabel geacht.
5.3
Om te kunnen bepalen of de gedeclareerde kosten subsidiabel zijn, dienen de kosten van het project te worden onderbouwd waarbij wordt gekeken naar de deelnemersadministratie van de EIF-doelgroep deelnemers. De deelnemersadministratie moet inzicht geven in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemersuren dan wel in termen van geleverde producten of diensten. Op basis van deze informatie moet derhalve inzichtelijk worden op welke wijze de kosten van het project tot stand zijn gekomen en of deze rechtmatig en subsidiabel zijn.
5.4
Partijen zijn verdeeld over de vraag of de vaste kosten voor (algehele) vergoeding in aanmerking komen.
Wat betreft het betoog van eiseres over het ten onrechte naar evenredigheid toerekenen van de vaste kosten omdat deze kosten ook bij een lager aantal deelnemers tot dezelfde bedragen zouden hebben geleid en daarom in hun geheel subsidiabel zijn, overweegt de rechtbank als volgt. Het standpunt van verweerder dat uitsluitend kosten die zijn toe te rekenen aan deelname van tot de doelgroep behorende personen aan het project subsidiabel zijn en dat, voor zover aan een project wordt deelgenomen door personen van wie niet kan worden aangetoond dat zij behoren tot de doelgroep van het project waarvoor de EIF-subsidie is verleend, de kosten daarvan niet subsidiabel worden geacht, is op zichzelf niet onjuist of onredelijk te achten. De door verweerder gehanteerde toerekeningsystematiek en het daaraan ten grondslag liggende standpunt van evenredige toerekening acht de rechtbank voorts niet in strijd met de bedoeling van de EIF-regeling op grond waarvan uitgaven om subsidiabel te zijn binnen de werkingssfeer en doelstellingen van het fonds moeten vallen en verband moeten houden met de daarin beschreven doelgroepen.
Het betoog van eiseres dat de vaste kosten van personeel en huisvesting, ongeacht de omvang van de doelgroep, toch gemaakt hadden moeten worden voor de EIF-deelnemers zodat overeenkomstig de subsidieverlening is gehandeld, slaagt evenmin omdat voor de rechtbank niet is komen vast te staan dat deze kosten daadwerkelijk gemaakt hadden moeten worden. In de aanvraag onder 8.3 (risico) staat immers vermeld dat, mocht blijken dat er zich weinig potentiële deelnemers uit de doelgroep (mensen zonder paspoort) in Leiden bevinden, eiseres dit probleem doorgeeft aan het EIF en dat zal worden overwogen te stoppen of minder groepen te gaan draaien. Vast staat dat eiseres dit probleem niet heeft doorgegeven. Hoewel het probleem van te weinig deelnemers dus bij aanvang is onderkend en eiseres andere keuzes had kunnen maken door, bijvoorbeeld, tijdig met verweerder afspraken te maken om de subsidie veilig te stellen heeft eiseres dit nagelaten. De door verweerder gehanteerde toerekeningsystematiek acht de rechtbank in dit geval, gelet op de scheve verhouding tussen de deelnemers, niet onredelijk.
Dat verweerder bij het vorige project in 2012 waarbij sprake was van een andere verhouding tussen wel EIF-deelnemers en niet EIF-deelnemers eiseres toestemming heeft verleend de groepen aan te vullen met niet EIF-deelnemers en de vaste kosten wel subsidiabel heeft geacht, maakt dit niet anders
5.5
Het betoog dat verweerder met de gang van zaken waarbij de groepen zijn aangevuld met niet EIF-deelnemers akkoord is gegaan en, meer subsidiair, eiseres onvoldoende heeft gewaarschuwd voor de gevolgen van deze handelwijze, slaagt niet.
Zowel in de aanvraag om subsidie als in het verleningsbesluit staat vermeld om welke doelgroep het gaat. Bij de ondertekening van de aanvraag heeft eiseres verklaard kennis te hebben genomen van de regels en zich te zullen houden aan alle uitvoeringsvoorschriften. In het verleningsbesluit heeft verweerder duidelijkgesteld dat de activiteiten die zijn uitgevoerd en de kosten die zijn gemaakt ten behoeve van de niet tot de EIF-doelgroep behorende personen niet subsidiabel zijn.
In het monitorverslag van 19 februari 2015 punt 2.3 bladzijde 4 (deelnemersadministratie) staat -met zoveel woorden- dat alleen kosten die worden gemaakt voor deelnemers die tot de EIF doelgroep behoren, subsidiabel zijn. In het e-mailbericht van 3 april 2015 van verweerder staat dat, in tegenstelling tot de beoordeling van het vorige project (jaartranche 2012), consequenties zullen worden verbonden aan de verhouding tussen wel en niet EIF-deelnemers.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen besluiten de subsidie op een lager bedrag vast te stellen.
5.6
Aangezien ten aanzien van de terugvordering geen feiten of omstandigheden zijn gesteld of gebleken die voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om van terugvordering af te zien kan niet worden geoordeeld dat het besluit om die reden niet in stand kan worden gelaten.
5.7
Het beroep dient ongegrond te worden verklaard. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. M. Meijers, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.