Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 16/8496, SGR 16/8501 en SGR 16/8486
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 augustus 2017 in de zaak tussen
[Stichting X] , te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.I. Robichon-Lindenkamp)
en
De raad van bestuur van de kansspelautoriteit, verweerder
(gemachtigde: mr.I.M. Zuurendonk).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
Staatsloterij B.V.en
Lotto B.V.
Staatsloterij B.V.en
Lotto B.V.
(gemachtigde: mr. C.E.E. Zoïs).
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2014 heeft verweerder een vergunning voor het organiseren van de sporttotalisator 2015/2016 verleend aan de Stichting de Nationale Sporttotalisator (SNS).
Bij besluit van 25 november 2014 heeft verweerder een vergunning voor het organiseren van de instantloterij verleend aan SNS.
De Beschikking Staatsloterij is in 1992 door de staatssecretaris van Financiën afgegeven aan de Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij (SENS).
Bij besluiten van 1 april 2016 (de primaire besluiten) heeft verweerder de tenaamstelling van de sporttotalisatorvergunning en de instantloterijvergunning gewijzigd in Lotto B.V. en de tenaamstelling van de staatsloterijvergunning gewijzigd in Staatsloterij B.V.
Bij besluiten van 9 september 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2017.
Het beroep is gevoegd behandeld met de beroepen van [bedrijf Y] (16/8474), [bedrijf Z] (17/1849 en 17/2956) en [bedrijf A] (17/1880).
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Na sluiting van het onderzoek zijn de gevoegde zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Bij besluit van 7 december 2015 heeft de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) een vergunning verleend voor de fusie tussen de Staatsloterij B.V. (voorheen SENS) en Lotto B.V. (voorheen SNS). Deze vergunning is een zogenoemd concentratiebesluit.
Bij beschikkingen van 18 februari 2016 heeft de rechtbank Den Haag toestemming verleend tot omzetting van SENS en SNS naar een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. SENS is thans genaamd Staatsloterij B.V. en SNS is thans genaamd Lotto B.V.
SENS was sinds 1992 in het bezit van een vergunning voor het organiseren van de staatsloterij. SNS heeft op 25 november 2014 een vergunning verkregen op grond van de Wet op de kansspelen (hierna: Wok) voor het organiseren van de sporttotalisator en voor het organiseren van een instantloterij.
Naar aanleiding van de wijzigingen in rechtsvorm en naam heeft verweerder de tenaamstellingen van de eerder verleende kansspelvergunningen gewijzigd.
2 Verweerder heeft de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard omdat eiseres niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij de besluiten tot wijziging van de tenaamstelling van de vergunningen. Eiseres is een stichting en een stichting heeft geen leden voor wier belangen eiseres kan opkomen. Het belang van de individuele leden, dat wellicht gelegen is in het realiseren van toegang tot de Nederlandse kansspelmarkt voor bepaalde aanbieders, volgt niet uit de doelstellingen van de stichting. De algemeen geformuleerde doelstellingen zoals het streven naar hoge integriteitsstandaarden en maatschappelijke verantwoordelijkheid op de online kansspelmarkt worden niet geraakt door het bestreden besluit.
3 Eiseres heeft gesteld dat zij een brancheorganisatie is die de belangen van de bij haar aangesloten leden behartigt in het kader van de regulering van het online kansspelaanbod en andere kansspel gerelateerde belangen. Haar leden zijn in Europa gevestigde en gereguleerde online kansspelaanbieders die willen toetreden tot de Nederlandse (online) kansspelmarkt. Deze leden beschikken over een rechtstreeks belang omdat de bestaande monopolies door de fusie van SENS en SNS worden versterkt zodat het nog moeilijker is toegang te verkrijgen tot de gesloten Nederlandse kansspelmarkt.
De vergunningverlening aan SENS en SNS, en als gevolg daarvan ook de wijzigingsvergunning, is volgens eiseres onrechtmatig omdat verweerder voorafgaand daaraan, in strijd met het Europese recht, geen transparante vergunningprocedure heeft gevoerd. Verder heeft eiseres betoogd dat het besluit in strijd is met de Wok omdat er geen wettelijke basis bestaat voor overdracht van de vergunning aan een andere rechtspersoon en omdat de vergunning ingevolge artikel 16 van Pro de Wok slechts aan één rechtspersoon mag worden verleend.
4 Beoordeeld dient te worden of verweerder de bezwaren van eiseres terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met het begrip rechtshandeling wordt een handeling bedoeld die is gericht op rechtsgevolg.
De rechtbank ziet zich allereerst, ambtshalve, voor de vraag gesteld of de primaire besluiten, waarbij de tenaamstelling van de vergunningen is gewijzigd, op rechtsgevolg zijn gericht en dus als besluiten zijn aan te merken.
De rechtbank ziet niet in op welke wijze door deze besluiten rechtsgevolgen in het leven zijn geroepen die niet al door de oorspronkelijke besluiten tot vergunningverlening teweeg zijn gebracht. Het gaat om lopende vergunningen waarbij uitsluitend de naam van de vergunninghouder is gewijzigd. De vergunning is in essentie niet gewijzigd. De kernbegrippen zoals de entiteit van de vergunninghouder, de aard van het spel, de spelvorm, de voorwaarden van vergunningverlening en de looptijd zijn onveranderd gebleven. De naamswijziging op zichzelf kwalificeert dan ook niet als een rechtens relevante wijziging waardoor een rechtsgevolg ontstaat maar als een technisch/administratieve wijziging. Van besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb is dan ook geen sprake.
Reeds hierom zijn de bezwaren ongegrond.
Het betoog ter zitting dat sprake is van besluiten omdat anders een lacune in de rechtsbescherming zou ontstaan slaagt, om de volgende redenen, niet. De naamswijziging is een gevolg van de wijziging van de rechtsvorm die samenhangt met de fusie tussen SENS en SNS. Zowel tegen de wijziging van de rechtsvorm als het concentratiebesluit kon in rechte worden opgekomen. Voor de wijziging van de rechtsvorm is toestemming verleend door de civiele rechter van deze rechtbank. Het feit dat in de aangepaste vergunning een regeling is getroffen voor de eventuele overgang naar een andere aanbieder door vervreemding van de aandelen is een logisch uitvloeisel van de wijziging van de rechtsvorm van stichting naar B.V. en kan niet als een op zich zelf staand rechtsgevolg worden beschouwd. Een oordeel van de bestuursrechter over de gewijzigde rechtsvorm zou overigens tot gevolg hebben dat de civiele machtiging geen betekenis meer zou hebben. Voor zover eiseres met de onderhavige procedure wil bereiken dat een rechterlijk oordeel wordt verkregen over de rechtmatigheid van de eerder verleende kansspelvergunningen in relatie tot het transparantiebeginsel, verwijst de rechtbank naar het eerder gegeven oordeel in haar uitspraken van, onder meer, 7 maart 2016 en 20 oktober 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:2390 en ECLI:NL:RBDHA:2016:13064). Deze zaken zijn inmiddels onderwerp van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Van een lacune in de rechtsbescherming is dan ook geen sprake.
5 De rechtbank komt, gezien het vorenstaande, tot de conclusie dat de primaire besluiten geen besluiten zijn in de zin van de Awb. Gelet daarop heeft verweerder de bezwaren van eiseres terecht, zij het op een onjuiste grondslag, niet-ontvankelijk verklaard. Voor vernietiging van de besluiten om die reden bestaat geen aanleiding aangezien aannemelijk is dat eiseres hierdoor niet is benadeeld.
6 De beroepen dienen ongegrond te worden verklaard.
7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Sleeswijk Visser-de Boer, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.