Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/1880
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 augustus 2017 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. I.E.M. Verheijen-Scholten)
en
De raad van bestuur van de kansspelautoriteit, verweerder
(gemachtigde: mr. I.M. Zuurendonk)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Lotto B.V.
(gemachtigde: mr. C.E.E. Zoïs).
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2014 heeft verweerder een vergunning voor het organiseren van de sporttotalisator 2015/2016 verleend aan de Stichting de Nationale Sporttotalisator (SNS).
Bij besluit van 1 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de tenaamstelling van de sporttotalisatorvergunning gewijzigd in Lotto B.V
Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Bij besluit van 31 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2017.
Het beroep is gevoegd behandeld met de beroepen van de [Stichting X] (16/8496, 16/8501 en 16/8486), [bedrijf Y] (16/8474) en [Bedrijf Z] (17/1849 en 17/2956).
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Na sluiting van het onderzoek zijn de gevoegde zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Bij besluit van 7 december 2015 heeft de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) een vergunning verleend voor de fusie tussen de Staatsloterij B.V. (voorheen SENS) en Lotto B.V. (voorheen SNS). Deze vergunning is een zogenoemd concentratiebesluit.
Bij beschikkingen van 18 februari 2016 heeft de rechtbank Den Haag toestemming verleend tot omzetting van SENS en SNS naar een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. SENS is thans genaamd Staatsloterij B.V. en SNS is thans genaamd Lotto B.V.
2 Verweerder heeft de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk verklaard omdat eiseres niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het besluit tot wijziging van de tenaamstelling van de vergunning.
De wijziging van de rechtsvorm die heeft geleid tot wijziging van de naam is een aparte procedure die los staat van het concentratiebesluit. Het had op de weg van eiseres gelegen bezwaar te maken tegen de wijziging van de rechtsvorm van SNS dan wel tegen het concentratiebesluit. De onderhavige procedure is daarvoor niet de geëigende weg.
3 Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder op 1 april 2016 een vergunning heeft verleend aan een nieuwe entiteit, Lotto B.V., die is ontstaan als gevolg van een fusie tussen SENS en SNS. De vergunningverlening is onrechtmatig omdat verweerder in strijd met het Europese recht, heeft nagelaten een transparante vergunningprocedure te voeren. De uitzondering hierop zoals bedoeld in het Betfair-arrest die inhoudt dat hiervan kan worden afgeweken als sprake is van een particuliere exploitant op wie de overheid strenge controle kan uitoefenen, doet zich in het geval van de nieuwe entiteit, Lotto B.V., niet voor. Van een beperkte wijziging is geen sprake nu in de aangepaste vergunning een regeling is getroffen voor de eventuele overgang naar een andere aanbieder door vervreemding van de aandelen omdat de betrouwbaarheid van de nieuwe aanbieder moet kunnen worden getoetst. Daarmee is sprake van een rechtsgevolg, aldus eiseres.
Verder heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat haar belang is gediend bij de vaststelling dat de vergunningverlening onrechtmatig is en dat een transparante procedure dient te worden geïnitieerd. Gelet op de niet-ontvankelijkverklaring door verweerder kan geen beoordeling van de rechtmatigheid plaatsvinden.
4 Beoordeeld dient te worden of verweerder de bezwaren van eiseres terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met het begrip rechtshandeling wordt een handeling bedoeld die is gericht op rechtsgevolg.
De rechtbank ziet zich allereerst, ambtshalve, voor de vraag gesteld of het primaire besluit, waarbij de tenaamstelling van de vergunning is gewijzigd, op rechtsgevolg is gericht en dus als besluit is aan te merken.
De rechtbank ziet niet in op welke wijze door dit besluit rechtsgevolgen in het leven zijn geroepen die niet al door het oorspronkelijke besluit teweeg zijn gebracht.
Het gaat om een lopende vergunning waarbij uitsluitend de naam van de vergunninghouder is gewijzigd. De vergunning is in essentie niet gewijzigd. De kernbegrippen zoals de entiteit van de vergunninghouder, de aard van het spel, de spelvorm, de voorwaarden van vergunningverlening en de looptijd zijn onveranderd gebleven. De naamswijziging op zichzelf kwalificeert dan ook niet als een rechtens relevante wijziging waardoor een rechtsgevolg ontstaat maar als een technisch/administratieve wijziging. Van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb is dan ook geen sprake.
Reeds hierom zijn de bezwaren ongegrond.
Het betoog ter zitting dat sprake is van een besluit omdat anders een lacune in de rechtsbescherming zou ontstaan slaagt, om de volgende redenen, niet. De naamswijziging is een gevolg van de wijziging van de rechtsvorm die samenhangt met de fusie tussen SENS en SNS. Zowel tegen de wijziging van de rechtsvorm als het concentratiebesluit kon in rechte worden opgekomen. Voor de wijziging van de rechtsvorm is toestemming verleend door de civiele rechter van deze rechtbank. Het feit dat in de aangepaste vergunning een regeling is getroffen voor de eventuele overgang naar een andere aanbieder door vervreemding van de aandelen is een logisch uitvloeisel van de wijziging van de rechtsvorm van stichting naar B.V. en kan niet als een op zich zelf staand rechtsgevolg worden beschouwd. Een oordeel van de bestuursrechter over de gewijzigde rechtsvorm zou overigens tot gevolg hebben dat de civiele machtiging geen betekenis meer zou hebben. Voor zover eiseres met de onderhavige procedure wil bereiken dat een rechterlijk oordeel wordt verkregen over de rechtmatigheid van de eerder verleende kansspelvergunningen in relatie tot het transparantiebeginsel, verwijst de rechtbank naar het eerder gegeven oordeel in haar uitspraken van, onder meer, 7 maart 2016 en 20 oktober 2016 (ECLI:NL:RBDHA:2016:2390 en ECLI:NL:RBDHA:2016:13064). Deze zaken zijn inmiddels onderwerp van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Van een lacune in de rechtsbescherming is dan ook geen sprake.
5 De rechtbank komt, gezien het vorenstaande, tot de conclusie dat het primaire besluit geen besluit is in de zin van de Awb. Gelet daarop heeft verweerder de bezwaren van eiseres terecht, zij het op een onjuiste grondslag, niet-ontvankelijk verklaard. Voor vernietiging van het besluit om die reden bestaat geen aanleiding aangezien aannemelijk is dat eiseres hierdoor niet is benadeeld.
6 Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Sleeswijk Visser-de Boer, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.