Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/456
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 augustus 2017 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. A.C.H. Jansen),
en
de Registratiecommissie Geneeskundig Specialisten, verweerder
(gemachtigde: mr. M.E.F. Bots).
Procesverloop
Bij besluit van 5 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om herregistratie als huisarts in het zogenoemde BIG-register afgewezen.
Bij besluit van 7 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 augustus 2017.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder waren verder aanwezig [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D]. Verder waren aanwezig [persoon E] (huisarts en opdrachtgever van eiser) en [persoon F] (huisarts).
Overwegingen
1. Eiser stond sinds 1977 ingeschreven in het register van huisartsen. Sindsdien is zijn registratie periodiek hernieuwd. In 2011 is zijn registratie voor de laatste maal verlengd, met een geldigheidsduur tot 1 april 2016. Op 8 december 2015 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend voor herregistratie als huisarts. Hij heeft daarbij op het aanvraagformulier aangegeven een herregistratie te verzoeken ‘geclausuleerd met betrekking tot de bijzondere doelgroep justitiabelen’.
2. Verweerder heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 mei 2016 deze aanvraag afgewezen. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eiser niet heeft voldaan aan de eisen, omdat hij in de periode van 1 april 2011 tot 1 april 2016 zijn specialisme als huisarts niet in voldoende mate en regelmatig heeft uitgeoefend. Eiser heeft in de voornoemde periode, behoudens een aantal avond-, nacht- of weekenddiensten in 2012 en 2013 enkel werkzaamheden in een penitentiaire inrichting verricht. Deze werkzaamheden zijn niet gelijk te stellen met werkzaamheden als huisarts. Eiser heeft daarmee niet voldaan aan de eisen zoals omschreven in het Besluit herregistratie specialisten, de Beleidsregels van de RGS en het Besluit huisartsgeneeskunde.
Wettelijk kader
3.1.
Op grond van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) is verweerder belast met de publieke taak tot inschrijving van specialisten in een wettelijk erkend register.
Op grond van artikel 14 van de Wet BIG heeft de KNMG de Regeling specialismen en profielen geneeskunst (Regeling) vastgesteld.
Krachtens de Regeling erkende specialismen en de daaraan verbonden wettelijke titels verwerven wettelijke bescherming op grond van artikel 17 van de Wet BIG. Alleen de in het register van specialisten opgenomen artsen mogen de titel van specialist voeren.
3.2.
Op grond van artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b van de Regeling is verweerder verantwoordelijk voor herregistratie van personen in het specialistenregister en doorhaling van deze inschrijving.
3.3.
Herregistratie in een register van specialisten vindt plaats op aanvraag van een betrokkene, indien hij of zij voldoet aan de door verweerder vastgestelde eisen. Deze eisen met betrekking tot herregistratie zijn thans vastgelegd in het Besluit herregistratie specialisten van 9 september 2015 (Besluit herregistratie).
In artikel B.2 van het Besluit herregistratie zijn de eisen voor herregistratie vermeld:
1. De RGS herregistreert een specialist in een register als bedoeld in artikel 32 van de Regeling, als de specialist in de vijf jaar direct voorafgaand aan de expiratie van de vigerende registratie heeft voldaan aan de volgende eisen:
a. het specialisme in voldoende mate en regelmatig heeft uitgeoefend;
b. in voldoende mate heeft deelgenomen aan geaccrediteerde deskundigheidsbevorderende activiteiten;
c. in voldoende mate aan regelmatige evaluatie van individueel functioneren heeft deelgenomen;
d. aan externe kwaliteitsevaluatie heeft deelgenomen.
2. Onvoorziene omstandigheden of verplichtingen, al dan niet vrijwillig aangegaan, waardoor de specialist niet voldoet aan de eisen, bedoeld in het eerste lid, worden bij de beoordeling van de aanvraag tot herregistratie niet in aanmerking genomen.
3. De RGS kan in bijzondere gevallen en met redenen omkleed afwijken van de in dit besluit gestelde eisen.
Artikel B.3 bevat een uitwerking van het bepaalde in artikel B.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit herregistratie.
1. Een specialist heeft zijn specialisme in voldoende mate en regelmatig uitgeoefend als bedoeld in artikel B.2., eerste lid, onder a., indien deze gemiddeld over vijf jaar ten minste 16 uur per week in het betreffende specialisme werkzaamheden heeft verricht.
2. Van regelmatige uitoefening van het specialisme als bedoeld in artikel B.2., eerste lid, onder a., is geen sprake indien de werkzaamheden langer dan twee jaar aaneengesloten zijn onderbroken.
3.4.
In artikel D.2 van het Besluit huisartsgeneeskunde is bepaald wat wordt verstaan onder het werkzaam zijn als huisarts.
1. Het werkzaam zijn (als huisarts) omvat:
a. het houden van spreekuren;
b. het afleggen van huisbezoeken;
c. acute hulpverlening;
d. gemiddeld over vijf jaar ten minste 50 uur avond-, nacht- of weekenddiensten per jaar.
2. Onder huisartsgeneeskundige zorg wordt verstaan:
a. welke wordt verleend in en vanuit huisartspraktijken;
b. ten aanzien van een grotendeels vaste groep van de bevolking ter plaatse;
c. zonder selectie naar leeftijd, geslacht, en aard van de ziekte of klacht;
d. waarbij de zorg zich als regel over jaren uitstrekt;
e. waarbij de continuïteit van de zorgverlening is gewaarborgd door een goede regeling voor waarneming bij afwezigheid van de huisarts, en
f. waarbij de zorg zich uitstrekt over ten minste 800 ingeschreven patiënten.
3. In afwijking van artikel B.3. van het Besluit herregistratie specialisten, is van regelmatige uitoefening van het specialisme sprake, indien de huisarts gemiddeld over vijf jaar tenminste werkzaam is geweest:
a. acht uur per week als huisarts als bedoeld in dit besluit en daarnaast;
b. voor ten minste 16 uur per week in de algemene medische zorg ten aanzien van asielzoekers, psychiatrische patiënten, gedetineerden, militairen, verstandelijk gehandicapten of in de avond-nacht-of weekend-zorg bij een huisartsenpost.
4. In afwijking van het eerste lid geldt voor een huisarts die 25 jaar aaneengesloten als huisarts is geregistreerd, gemiddeld over vijf jaar ten minste 25 uur avond-, nacht- of weekenddiensten per jaar.
3.5.
In artikel 17 van de Beleidsregels RGS is het volgende opgenomen.
1. De hernieuwing van de inschrijving in het register vindt plaats voor de kortste periode waarvoor op grond van de verschillende herregistratie-eisen recht is opgebouwd.
2. Indien de inschrijving in het register voor een beperkte periode eenmalig is hernieuwd op grond van artikel D.17, eerste lid, onder b of onder c, van het Kaderbesluit CHVG wordt na afloop van die beperkte periode beoordeeld of er in aan de dan vigerende expiratiedatum voorafgaande vijf jaar volledig aan de betreffende herregistratie-eisen is voldaan.
Beoordeling van de beroepsgronden
4. Eiser is primair van mening dat hij aan de geldende vereisten als bedoeld in artikel D.2 van het Besluit huisartsgeneeskunde voldoet door zijn werkzaamheden als huisarts in een penitentiaire inrichting. Hij wijst in dit kader op een verklaring van [persoon E], afgelegd tijdens de hoorzitting in bezwaar op 22 september 2016. Verweerder is ongemotiveerd voorbij gegaan aan deze verklaring en aan de schriftelijke verklaring van de FMMU van 8 oktober 2015.
De rechtbank overweegt dat in het Besluit huisartsgeneeskunde zeer specifiek wordt ingegaan op wat wordt verstaan onder huisartsgeneeskundige zorg. Het betreft zorg die wordt verleend vanuit een huisartspraktijk, en voldoet aan een aantal specifieke kenmerken. Verder wordt in het Besluit huisartsgeneeskunde duidelijk onderscheid gemaakt tussen huisartsgeneeskundige zorg en algemeen medische zorg ten aanzien van onder meer gedetineerden. Het verschil tussen beide zorgsoorten wordt dus al in het Besluit huisartsgeneeskunde zelf aangekaart.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarnaast in het bestreden besluit afdoende heeft gemotiveerd waarom eiser niet heeft aangetoond dat zijn werkzaamheden gelijk te stellen zijn met die van een huisarts. Daartoe heeft verweerder overwogen dat eiser voornamelijk mannen behandeld heeft en in mindere mate of in het geheel geen kinderen, jeugdigen, vrouwen of ouderen. Daarnaast bevat de gezondheidsproblematiek in een penitentiaire inrichting relatief veel psychiatrische en verslavingsproblematiek en minder algemene problematiek. Dat in het bestreden besluit niet expliciet is ingegaan op de verklaringen van [persoon E] en de FMMU, doet niet af aan het feit dat de argumenten die door [persoon E] zijn besproken, wel degelijk gemotiveerd zijn weersproken.
Dat het verrichten van voldoende avond-, nacht, of weekenddiensten betekent dat eiser aan de eisen voor herregistratie zou voldoen, volgt de rechtbank niet. Deze eis geldt namelijk los van de eis dat werkzaamheden in een huisartsenpraktijk moeten zijn verricht.
5. Eiser is verder van mening dat verweerder niet enkel dient te toetsen aan het Besluit huisartsgeneeskunde, doch ook dient te mee te wegen dat eiser jarenlange ervaring heeft opgedaan als huisarts. Eiser wijst ter onderbouwing van dit standpunt op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:936) en van 29 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5957). Eiser is van mening dat hij ook overigens voldoende bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die maken dat van de bestaande regels dient te worden afgeweken. Het besluit op bezwaar is daarom niet genomen in lijn met de Wet BIG en het algemeen belang en het bestreden besluit voldoet niet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
De rechtbank overweegt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016 (r.o 5.4.) volgt dat verweerder niet alleen tot inschrijving in het specialistenregister kan en moet besluiten, indien wordt voldaan aan de eisen die het Besluit Herregistratie en het Besluit huisartsgeneeskunde stellen. Dit neemt niet weg dat verweerder bij de beoordeling van verzoeken om registratie die regelingen wel als uitgangspunt dient te nemen. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat de door verweerder te stellen regels met betrekking tot de eisen die gesteld worden aan de inschrijving als specialist beperkte betekenis zouden hebben.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit op de juiste wijze heeft getoetst aan de vereisten zoals die worden gesteld in het Besluit Herregistratie en het Besluit huisartsgeneeskunde. Nu eiser, onweersproken, niet heeft voldaan aan de eis om minimaal acht uren per week werkzaam te zijn in een algemene huisartsenpraktijk, kon verweerder de aanvraag in beginsel afwijzen. Dit zou slechts anders zijn indien de nadelige gevolgen onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit afdoende gemotiveerd dat van een dergelijke onevenredigheid geen sprake is. Hierbij heeft verweerder, anders dan door eiser gesteld, wel degelijk betrokken dat eiser reeds lange tijd als huisarts werkzaam is geweest. Daar heeft verweerder tegenover gesteld dat deze ervaring de laatste jaren niet is bijgehouden, nu eiser in de referteperiode in het geheel niet als huisarts in een huisartsenpraktijk werkzaam is geweest. Een dergelijke recente werkervaring is noodzakelijk om de ervaring en deskundigheid op peil te houden.
Dat eiser wordt benadeeld met het bestreden besluit doordat hij, indien zijn herregistratie als huisarts niet wordt hernieuwd, zich evenmin kan inschrijven als justitieel geneeskundige in het CHBB-register, kan hem in onderhavige procedure niet baten. Daarover kan hij in de procedure omtrent de inschrijving in het CHBB-register zijn beklag doen.
Ter zitting heeft eiser overigens erkend dat hij wel zou kunnen voldoen aan het vereiste om minimaal acht uren per week in een huisartsenpraktijk werkzaam te zijn, doch dat hij hiervan de toegevoegde waarde niet inziet voor zijn werkzaamheden in een penitentiaire inrichting. Dit maakt echter niet dat de gevolgen van het besluit voor eiser onevenredig zijn.
6. Eiser is voorts van mening dat geclausuleerde herregistratie op grond van de huidige regelgeving mogelijk is, nu niet expliciet in de regelgeving is opgenomen dat geclausuleerde herregistratie niet mogelijk is. Nu eiser enkel als detentiearts werkzaamheden wil verrichten, is een geclausuleerde herregistratie de aangewezen weg.
Anders dan door eiser betoogd, stelt de rechtbank vast dat het Besluit huisartsgeneeskunde geen ruimte laat voor een geclausuleerde herregistratie. Blijkens de toelichting op het Besluit Herregistratie (toelichting op hoofdstuk D van het Besluit Huisartsgeneeskunde, p. 7) was een geclausuleerde herregistratie in het verleden wel mogelijk, maar bestaat deze mogelijkheid niet langer omdat de Wet BIG geen mogelijkheid biedt voor verankering van een geclausuleerde specialistenregistratie.
Dat eiser enkel werkzaamheden als detentiearts zou willen verrichten doet aan het voorgaande niet af en maakt niet dat eisers belang voor het algemeen belang dient te worden gesteld.
7. Eiser beroept zich ten slotte op het gelijkheidsbeginsel. Nu artsen die werkzaam zijn als waarnemer wel in aanmerking komen voor herregistratie, is sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel als eiser, werkzaam als penitentiair huisarts, niet voor deze herregistratie in aanmerking zou komen, nu de gronden die aan eiser worden tegengeworpen in gelijke mate gelden voor waarnemend huisartsen.
De rechtbank is van oordeel dat eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Zoals verweerder uiteengezet heeft, worden aanvragen van waarnemend artsen op gelijke wijze getoetst aan de geldende regelgeving. Daarbij is van belang dat waarnemend huisartsen zorg verlenen vanuit huisartsenpraktijken, ten aanzien van een grotendeels vaste groep van de bevolking ter plaatse, zonder selectie naar leeftijd, geslacht en aard van de ziekte of klacht. Dat waarneming zich niet altijd over een langere periode uitstrekt, betekent niet dat bij voorbaat niet kan worden voldaan aan de eisen van artikel D.2 van het Besluit huisartsgeneeskunde en wordt per individueel geval beoordeeld. De rechtbank is van oordeel dat voornoemde situatie niet vergelijkbaar is met de situatie van een detentiearts, die per definitie een beperkt gedeelte van de bevolking behandelt, een gedeelte dat ook overigens gedeeltelijk een andere hulpvraag heeft dan het gemiddelde lid van de bevolking.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. J.M. Ghrib en mr. G.A.C.M. van Ballegooij, leden, in aanwezigheid van mr. I.M. Bijvank, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.