Uitspraak
Rechtbank den haag
Team handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/535028 / KG ZA 17-866
Vonnis in kort geding van 21 augustus 2017
in de zaak van
de besloten vennootschap
[eiseres],
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
eiseres,
advocaat mr. N.N. Boonstra te Joure, gemeente De Fryske Marren,
tegen:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, meer specifiek de Minister van Infrastructuur en Milieu),
zetelende te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mr. R.D. Reinders te Den Haag.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘ [eiseres] ’ en ‘de Staat’.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 7 juli 2017, met 27 producties;
- de conclusie van antwoord, met 30 producties;
- de brief van mr. Boonstra van 26 juli 2017, met producties 28 en 29;
- de brief van mr. Boonstra van 28 juli 2017, met producties 30 tot en met 33;
- de faxbrief van mr. Boonstra van 31 juli 2017, met productie 34;
- de op 31 juli 2017 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.
1.2.
Ter zitting is vonnis bepaald op heden.
2.Feiten: algemeen
2.1.
Op grond van artikel 3 van Pro de ‘Wet ammoniak en veehouderij’ (Wav) worden door het bevoegd gezag bij de beslissing over het al dan niet verstrekken van een omgevingsvergunning voor de oprichting of wijziging van een veehouderij de gevolgen betrokken van ammoniakemissie uit de dierenverblijven behorende bij die veehouderij.
2.2.
Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Wav wordt de ammoniakemissie berekend door het aantal toegestane dieren te vermenigvuldigen met de emissiefactor. De emissiefactor is blijkens het eerste lid van dit artikel de bij ministeriële regeling vastgestelde ammoniakemissie per dierplaats, behorende bij een daarbij aangewezen diercategorie en huisvestingssysteem.
2.3.
De onder 2.2. bedoelde ministeriële regeling is de ‘Regeling ammoniak en veehouderij’ (Rav). In bijlage 1 bij de Rav zijn per huisvestingssysteem en per diercategorie de emissiefactoren opgenomen die toegepast worden bij het berekenen van de ammoniakemissie.
2.4.
Bijlage 1 bij de Rav behelst geen limitatieve opsomming van het aantal huisvestingssystemen. Een ondernemer die een nieuw huisvestingssysteem heeft ontwikkeld, zoekt veehouders die het desbetreffende systeem willen bouwen. Deze veehouders dienen een proefstalstatus aan te vragen. Bij deze aanvraag dient een beschrijving van het huisvestingssysteem te worden gevoegd, op grond waarvan wordt beoordeeld of het emissie-reducerende principe functioneert en voldoende onderscheidend is. Daarnaast dienen stalgegevens en een meetplan bij de aanvraag te worden gevoegd.
2.5.
Op een proefstalstatus-aanvraag wordt door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna: ‘de Staatsecretaris’) beslist. De Staatssecretaris wordt hierbij geadviseerd door de ‘Technische adviescommissie van de Regeling ammoniak en veehouderij’ (TacRav), die de aanvraag toetst en adviseert over de werking van het aangevraagde huisvestingssysteem. Per 1 januari 2017 is de TacRav vervangen door de ‘Technische advies pool’ (Tap).
2.6.
Met een positieve beschikking van de Staatssecretaris verkrijgt een veehouder toestemming om een proefstal in gebruik te nemen. In deze beschikking wordt een bijzondere emissiefactor verleend. Nadat vier proefstallen voor een nieuw huisvestingssysteem zijn aangevraagd, wordt door de Staatssecretaris, daarbij geadviseerd door de TacRav, op grond van de ‘Beleidsregels voorlopige emissiefactor’ (hierna: ‘de Beleidsregels’) een voorlopige emissiefactor vastgesteld. Daarbij geldt onder meer als voorwaarde dat voldoende meetgegevens ter beschikking komen voor het uiteindelijk vaststellen van de definitieve emissiefactor.
2.7.
Na vaststelling van een voorlopige emissiefactor wordt het huisvestingssysteem opgenomen in bijlage 1 bij de Rav. Vanaf dat moment staat het veehouders vrij om het huisvestingssysteem te gebruiken en de daarbij behorende voorlopige emissiefactor toe te passen.
2.8.
De producent van het huisvestingssysteem dient binnen drie jaar nadat het systeem in bijlage 1 bij de Rav is opgenomen, meetresultaten over te leggen om de voorlopige emissiefactor om te zetten in een definitieve emissiefactor. Deze termijn kan eenmalig met twee jaar worden verlengd. Het is de Staatssecretaris die over de toekenning van een definitieve emissiefactor beslist.
2.9.
De TacRav toetst of op basis van de meetresultaten, die zijn vastgelegd in een bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) ingediend meetrapport, een definitieve emissiefactor kan worden vastgesteld en brengt ter zake advies uit.
2.10.
Bij een positief advies van de TacRav wordt de voorlopige emissiefactor omgezet in een definitieve emissiefactor en wordt het huisvestingssysteem definitief opgenomen in bijlage 1 bij de Rav. Bij een negatief advies heeft de producent vijf jaar de tijd om de meetrapporten aan te vullen of te wijzigen. Indien na vijf jaar geen definitieve emissiefactor wordt vastgesteld, kan het huisvestingssysteem niet langer worden gebruikt voor nieuwe stallen. Het desbetreffende huisvestingssysteem verdwijnt daarmee niet van bijlage 1 bij de Rav, maar wordt wel voorzien van een voetnoot (een zogenaamde ‘eindnoot 28’). Stallen die het systeem op basis van de voorlopige emissiefactor in gebruik hebben genomen mogen dat gebruik voortzetten.
2.11.
Huisvestingssystemen die met een voorlopige emissiefactor zijn opgenomen in bijlage 1 bij de Rav hebben een code. Bij die code hoort een systeembeschrijving, die is uitgewerkt in een door de TacRav in samenwerking met de producent van het huisvestingssysteem opgestelde leaflet. Het leaflet behelst een kwalitatieve omschrijving van de uitgangspunten waarmee is gerekend bij het vaststellen van de emissiefactor (systeembeschrijving). Ingeval van handhaving wordt de werking van een huisvestingssysteem gecontroleerd aan de hand van het bijbehorende leaflet. Leaflets kunnen op verzoek van de producent dan wel op initiatief van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu worden gewijzigd door de Staatsecretaris. De TacRav beoordeelt de wijzigingen. Wijziging vindt onder meer plaats ingeval van gewijzigd beleid of gewijzigde wetgeving dan wel indien blijkt dat het leaflet de praktijksituatie onvoldoende beschrijft en onduidelijkheden bestaan waardoor handhaving wordt bemoeilijkt. Voor nieuwe proefstallen geldt een gewijzigd leaflet onmiddellijk; voor bestaande proefstallen heeft de handhaver ter zake beoordelingsvrijheid.
Feiten: zaakspecifiek
2.12.
De heer [A] heeft, daarbij destijds handelend in naam van [AAC] (hierna: ‘AAC’) de navolgende vier proefstalaanvragen ingediend in verband met een nieuw huisvestingssysteem, te weten een melkveestal met luchtwasser (hierna: ‘het huisvestingssysteem’):
- 21 september 2011: proefstal namens [X] te [plaats 1] (RAV11050);
- 1 november 2011: proefstal namens [Maatschap 1] te [plaats 2] (RAV11054);
- 6 februari 2012: proefstal namens [Maatschap 2] te [plaats 3] (RAV12020);
- 6 maart 2012: proefstal namens [Maatschap 3] te [plaats 4] (RAV12022).
2.13.
In de aanvragen voor de proefstallen in [plaats 1] , [plaats 3] en [plaats 4] is onder meer het volgende vermeld:
“Onderbouwing van het ammoniakemissiereducerende principe:
De voor en achtergevel van de stal zijn dicht evenals de nok. De zijgevels kunnen maximaal 0-30 centimeter open. Dit betekent dat er geen dwarsventilatie plaatsvindt. In de stal wordt hierdoor onderdruk opgebouwd waardoor bijna alle stallucht door de wasser gaat. Er wordt verwacht dat er maximaal 15% van de lucht via ‘natuurlijke bypass’ verdwijnt.”
2.13.1.
In de aanvraag voor de proefstal te [plaats 2] is onder meer het volgende vermeld:
“Onderbouwing van het ammoniakemissiereducerende principe:
De gevelopeningen zijn mogelijk gesloten. De stalnok is dicht. Er vindt in deze stal geen natuurlijke dwarsventilatie plaats. In de stal wordt door ventilatoren van het luchtwassysteem onderdruk opgebouwd. Waardoor bijna alle stallucht door de wasser gaat. Er wordt verwacht dat maximaal 15% van de lucht via ‘natuurlijke bypass verdwijnt’.”
2.14.
De Staatssecretaris heeft op 11 april 2012 beschikt op de proefstalaanvragen voor de percelen te [plaats 1] en [plaats 2] en op 15 mei 2012 voor de percelen te [plaats 3] en [plaats 4] . De Staatsecretaris heeft daarbij geoordeeld dat het huisvestigingssysteem voldoet aan de in artikel 3 van Pro de Rav gestelde eisen en heeft voor dit systeem een bijzondere emissiefactor vastgesteld van 2,6 kg NH3 per dierplaats per jaar bij permanent opstallen van het melkrundvee (melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar) en van 2,3 kg NH3 per dierplaats per jaar indien beweiding wordt toegepast.
2.14.1.
Rekening houdend met een correctiefactor is voor het huisvestingssysteem een voorlopige emissiefactor vastgesteld van 4,0 kg NH3 per dierplaats per jaar. De voorlopige emissiefactor is in het kader van een wijziging van de Rav op 24 juni 2015 vastgesteld op 5,1 kg NH3 per dierplaats per jaar.
2.14.2.
Uit het bij de beschikking op de proefstalaanvraag voor het perceel te [plaats 1] gevoegde eindadvies van de TacRav blijkt onder meer het volgende:
“Bijzonderheden De luchtwasser (…) wordt op een gesloten stal voor melkrundvee geplaatst. De dieren worden traditioneel gehuisvest.
(…)
Ammoniak
Wanneer de luchtwasser (…) als nageschakelde techniek gaat worden toegepast zal de emissie van ammoniak worden gereduceerd voor zover de lucht via de luchtwasser de stal verlaat. Het is echter niet ondenkbaar dat een deel van de ventilatielucht via een natuurlijk by-pass (leklucht) de stal verlaat. Onderhavige stal is voorzien van dakisolatie waardoor er minder lucht de stal via kieren en naden via het dak naar buiten kan treden. De luchtinlaat wordt gereguleerd met luchtinlaatventielen die handmatig worden bediend.
Hierin wijkt de stal af van de initiële aanvraag (…). Om zoveel mogelijk lucht te wassen zal er in de stal een onderdruk worden gecreëerd waardoor maximaal 15% van de stallucht de stal ongewassen verlaat als leklucht. Dit betekent dat 85% van de lucht gereinigd wordt met een luchtwasser waarvan bewezen is dat deze 90% ammoniakemissie kan reduceren. De geadviseerde emissiefactor is dan ook 11 kg NH3 – (11 kg NH3 x 85% van de stallucht x 90% emissiereductie wasser) = 2,6 kg NH3 per dierplaats per jaar.”
2.14.3.
Uit het bij de beschikkingen op de proefstalaanvragen voor de percelen te [plaats 2] , [plaats 3] en [plaats 4] gevoegde eindadvies van de TacRav blijkt onder meer het volgende:
“Bijzonderheden De luchtwasser (…) wordt op een gesloten stal voor melkrundvee geplaatst. De dieren worden traditioneel gehuisvest. In het voorstel wordt gesteld dat de stal een natuurlijke by-pass heeft zodat niet alle uit de stal geventileerde lucht door de wasser gaat. De benaming van de by-pass werkt verwarrend, het betreft hier namelijk de leklucht die er mogelijk door dwarsventilatie kan plaats vinden. De indiener van het voorstel geeft aan dat de leklucht maximaal 15% van de uit de stal geventileerde lucht zal zijn.”
en uit het eindadvies van de TacRav bij de beschikkingen voor de percelen te [plaats 3] en [plaats 4] tevens het volgende:
“Ammoniak
Wanneer de luchtwasser (…) als nageschakelde techniek gaat worden toegepast zal de emissie van ammoniak worden gereduceerd. Het is echter niet ondenkbaar dat een deel van de ventilatielucht als leklucht de stal verlaat. De door de indiener van het voorstel verstrekte tekening laat zien dat de dat dak van de stal gesloten is en dat de luchtinlaat wordt gereguleerd met luchtinlaatkleppen.
Om zoveel mogelijk lucht te wassen zal er in de stal een onderdruk worden gecreëerd waardoor de leklucht maximaal 15% van de stallucht de stal verlaat. Dit betekent dat 85% van de lucht gereinigd wordt met een luchtwasser waarvan geacht wordt dat deze 90% van de ammoniakemissie reduceerd. De voorgestelde emissiefactor zal dan ook (…) 2,6 kg NH3 per dierplaats per jaar zijn.
Bij beweiden is een emissiefactor van 2,3 kg NH3 per dierplaats per jaar vastgesteld”
2.15.
Het huisvestingssysteem is op 18 oktober 2012 opgenomen in bijlage 1 bij de Rav onder code A 1.17: ‘mechanisch geventileerde stal met een chemisch luchtwassysteem (BWL 2012.02)’. Hierbij is een leaflet voor het huisvestingssysteem opgesteld (nummer BWL 2012.02), waarin onder meer het volgende is opgenomen:
“De ammoniakemissie wordt beperkt door de ventilatielucht te behandelen in een chemisch luchtwassysteem. (…) Alle uit de stal geventileerde lucht moet via de luchtwasser de stal verlaten. Dit betekent dat er in de stal altijd een onderdruk moet zijn. Ook wanneer de dieren worden beweid zal de wasser aan moeten staan om emissies uit de stal te reduceren.”
2.15.1.
In maart 2013 is het leaflet van oktober 2012 vervangen door het leaflet met nummer BWL 2012.02.V1 (hierna: ‘leaflet V1’). In leaflet V1 is onder meer het volgende opgenomen:
“De ammoniakemissie wordt beperkt door de ventilatielucht te behandelen in een chemisch luchtwassysteem. (…) De wasser is geplaatst op een melkrundvee stal waarvan de gevelopeningen, voor zover mogelijk, zijn gesloten. De stalnok is dicht. In de stal vindt geen natuurlijke dwarsventilatie plaats. In de stal wordt een onderdruk opgebouwd zodat alle uit de stal geventileerde lucht via de luchtwasser de stal verlaat.”
2.15.2.
In juli 2015 is leaflet V1 vervangen door het leaflet met nummer BWL 2012.02.V2 (hierna: ‘leaflet V2’). In leaflet V2 is onder meer het volgende bepaald:
“De ammoniakemissie wordt beperkt door de ventilatielucht te behandelen in een chemisch luchtwassysteem. (…) De wasser is geplaatst op een melkrundvee stal waarvan de gevelopeningen, voor zover mogelijk, zijn gesloten. De stalnok is dicht. In de stal vindt geen natuurlijke dwarsventilatie plaats. In de stal wordt een onderdruk opgebouwd zodat alle uit de stal geventileerde lucht via de luchtwasser de stal verlaat.
(…)
Ventilatie (…) capaciteit maximale ventilatie in overeenstemming met de
richtlijnen / adviezen voor maximale ventilatie”
2.16.
Bij e-mail van 3 februari 2016 heeft [A] onder meer als volgt aan RVO bericht:
“Er is enige verwarring ontstaan over de leaflet BWL 2012.02.V2.
(…)
Nok moet dicht en dwarsventilatie mag niet. Maar doordat de zijkant niet geheel dicht is, natuurlijke bypass, is onderdruk niet te garanderen. Via de zijkant stroomt lucht naar binnen richting wasser.
Nu zijn er handhavers die willen dat de melkveestal op onderdruk wordt gezet. Dit is funest voor de melkkoeien want die houden van instromende verse lucht. Onderdruk past ook niet bij de proefstallen die natuurlijke bypass hebben. Ook zou voor een op onderdruk staande melkveestal met luchtwasser een heel andere emissie factor horen dan 5,1. Dit zou dan eerder 1,3 moeten zijn.
Kortom. Zou op de leaflet bwl 2012 02 v2 het woord ‘onderdruk’ kunnen verdwijnen en in de kop het woord ‘natuurlijke bypass’ geplaatst kunnen worden conform de onderliggende proefstallen waarop de leaflet is gebaseerd?”
2.17.
Op 23 maart 2016 heeft de Staatssecretaris besloten leaflet V2 vervangen door het leaflet met nummer BWL 2012.02.V3 (hierna: ‘leaflet V3’). Hiervan is op 30 maart 2016 in de Staatscourant melding gemaakt. In verband met tot februari 2017 met [A] gevoerd overleg over de inhoud van leaflet V3, is leaflet V3 eerst in maart 2017 aan de bevoegde, met handhaving belaste instanties ter beschikking gesteld. Aanvankelijk betrof dit een onjuiste versie van het leaflet maar dit is hersteld. In mei 2017 is de verstrekking van leaflet V3 een korte periode gestaakt geweest in verband met een beleidsoverleg. Thans wordt leaflet V3 weer ter beschikking gesteld aan de bevoegde gezagsinstanties die daarom verzoeken.
2.17.1.
In het kader van bedoeld overleg heeft RVO bij e-mail van 22 december 2016 onder meer als volgt aan [A] bericht:
“Het leaflet 2012.02.V2 is door onduidelijkheid bij handhavers nogmaals door de TacRav bekeken. Hieruit werd duidelijk dat u en de TacRav het beschreven systeem anders hebben geïnterpreteerd. De TacRav spreekt over een gesloten mechanisch geventileerde stal en u over een natuurlijke geventileerde stal met luchtwasser.
Op 19 september hebben wij elkaar gesproken (…) omtrent het aangepaste leaflet 2012.02.V3. Naar aanleiding hiervan heb ik nog de besproken schuurpunten uitgezocht. Hieruit concludeer ik dat er inderdaad technische verzwaringen zijn opgenomen die niet in de ingediende meetplannen staan, maar die wel nodig zijn om het systeem in het leaflet te verhelderen voor handhavers. Het leaflet is een beschrijving van het systeem voor handhavers. De grote onduidelijkheid rondom het leaflet is voldoende aanleiding om het leaflet te verhelderen/aan te scherpen.”
2.17.2.
In leaflet V3 is onder meer het volgende bepaald:
“De ammoniakemissie wordt beperkt door de ventilatielucht te behandelen in een chemisch luchtwassysteem. (…) De luchtwasser is geplaatst op/bij een stal voor melkkoeien waarvan de gevelopeningen, voor zover mogelijk, zijn gesloten. De grootte van de luchtinlaatopening is afgestemd op de ventilatiebehoefte van dat specifieke moment. Het gaat om een gestuurde luchtinlaat, de grootte van de luchtinlaatopening wordt automatisch geregeld. Hierbij wordt in de stal een onderdruk opgebouwd zodat alle uit de stal geventileerde lucht via de luchtwasser de stal verlaat. De stalnok is dicht. De toegangsdeuren mogen niet langer open staan dan strikt noodzakelijk is voor het doorlaten van personen, dieren en goederen. Bij het open staan van een deur mag de onderdruk in de stal niet wegvallen.
(…)
Ventilatie (…) capaciteit maximale ventilatie is 700 m3 lucht per melkkoe per
uur
(…)
de stal mag niet zijn voorzien van ventilatiegordijnen.”
2.18.
AAC heeft op 27 oktober 2014 een meetrapport bij RVO ingediend naar aanleiding van door het bedrijf EnviVice uitgevoerde metingen betreffende de proefstallen in [plaats 1] en [plaats 3] .
2.18.1.
De TacRav heeft in haar preadvies van 18 november 2014 met betrekking tot dit meetrapport als volgt geadviseerd:
“Dit meetrapport betreft metingen die niet voldoen aan de eisen van de gebruikte protocollen, en kan niet worden goedgekeurd voor de bepaling van een emissiefactor voor het onderzochte systeem.”
2.19.
EnviVice heeft haar meetrapport aangepast en op 17 maart 2015 opnieuw ter beoordeling aan de TacRav voorgelegd.
2.19.1.
De TacRav komt in haar preadvies van 14 april 2015 opnieuw tot de conclusie dat op basis van het aangepaste meetrapport niet tot de vaststelling een definitieve emissiefactor kan worden gekomen omdat – kort gezegd – niet wordt voldaan aan de gestelde landbouwkundige randvoorwaarden.
2.19.2.
RVO heeft bij e-mail van 25 augustus 2015 aan AAC bericht dat het meetrapport negatief is beoordeeld en dat de rol van RVO daarmee is uitgespeeld. Tevens heeft RVO AAC het volgende medegedeeld:
“Aangezien wij allen het doel hebben om het systeem met een definitieve factor op de bijlage aan de Rav te krijgen heb ik jullie een voorstel gedaan. Indien jullie mij kunnen overtuigen middels literatuur, feiten ed dat bepaalde metingen wel voldoen aan het meetprotocol en vervolgens met een voorstel komen om tot een volledige complete meetreeks / aangevuld meetrapport, dan hoor ik dat graag.”
2.20.
EnviVice heeft haar meetrapport in oktober 2015 opnieuw aangepast en ter beoordeling aan de TacRav voorgelegd.
2.20.1.
De TacRav komt in haar eindadvies van 7 maart 2016 (abusievelijk gedateerd 7 maart 2015) tot de conclusie dat de metingen nog steeds niet voldoen aan de eisen van het meetprotocol en de landbouwkundige voorwaarden.
2.21.
Bij brief van 6 april 2017 heeft de advocaat van [eiseres] onder meer als volgt aan de Staat en RVO bericht:
“De leaflet zou vervangen zijn door de leaflet met nummer BWL 2012.02.V3. Hiervan was cliënte tot voorkort niet op de hoogte. Zij hoefde daar ook niet van op de hoogte te zijn, omdat zij tot zeer recentelijk in gesprek was ten aanzien van eventuele aanpassingen van de leaflet. De staatssecretaris (…) heeft ten onrechte op 23 maart 2016 de leaflet (…) vervangen (…). Immers, de inhoud van deze leaflet was nog niet bekend. Door de staatssecretaris is dan ook onzorgvuldig en onrechtmatig gehandeld.
(…)
De aanpassing van de leaflet naar versie 3 is er één welke ten onrechte is doorgevoerd. Immers: op basis van de proefstalstatus is versie 1 afgegeven. Op deze proefstallen hebben inmiddels metingen plaatsgevonden.
In versie 3 zijn dusdanige aanpassingen doorgevoerd dat deze leaflet niet meer kan worden vergeleken met de proefstal. De intentie van de aanpassing van versie 2 naar versie 3 was om de leaflet te verduidelijken. In plaats daarvan is versie 3 verzwaard op het gebied van gebruik van stalgordijnen en de openheid van de zijkanten van de stal. Dat is met versie 3 wel aan de orde. Immers: de luchtwasser is in versie 1 en 2 vastgesteld op 550 kuub, terwijl deze in versie 3 naar 700 kuub is gebracht. De emissiereductie blijft echter gelijk. Dit strookt niet met elkaar.
Daarnaast zijn er aanpassingen gedaan in de dwarsventilatie van de stal.
Bij de aanvraag van de proefstallen zijn tekeningen overgelegd waaruit blijkt hoe de stal gebouwd zou worden, namelijk aan één kant open. Daarvoor is de vrijstelling afgegeven. In versie 3 wordt een dichte stal beschreven. Dit is in tegenspraak met de proefstallen.“
2.22.
RVO heeft bij brief van 7 april 2017 onder meer als volgt aan [A] bericht:
“Het advies van de TacRav was om een aantal punten in het leaflet duidelijker te formuleren om de vragen bij o.a. handhaving weg te nemen. Deze wijzigingen zijn verwerkt in de derde versie van het leaflet. De derde versie van het leaflet is in de Rav publicatie van 31 maart 2016 opgenomen in de bijlage van de rav. De inhoud van het leaflet is echter niet zichtbaar gekomen voor handhaving, omdat er geen technische overeenstemming was over de inhoud van het leaflet tussen u en de TacRav.
Tijdens de gesprekken tussen u en RVO.nl werd duidelijk dat u en de TacRav een ander systeem voor ogen hadden. De TacRav heeft het systeem (…) altijd gezien als mechanisch geventileerde stal. Deze (…) stal heeft de basis gevormd voor de door de minister (…) in de Rav opgenomen voorlopige emissiefactor. (…) Gezien de meningsverschillen is er verschillende malen getracht om nader tot elkaar te komen (…)
Op 21 februari 2017 is besloten u te informeren dat het leaflet in de nieuwe versie (versie 3) zichtbaar wordt gemaakt voor handhaving. Deze beslissing is genomen omdat:
- geen zicht is op een door alle partijen gedragen oplossing;
- de huidige situatie teveel onduidelijkheid geeft in de handhaving (…)
Daarnaast is uit de gesprekken en de beoordeling door de TacRav van de door u ingediende meetrapporten over bovenstaande stal gebleken dat er op dit moment geen zicht is op het kunnen vaststellen van een definitieve emissiefactor voor dit systeem (…) Het systeem is nu nog opgenomen met een voorlopige emissiefactor. Volgens de gepubliceerde Beleidsregels (…) moet na 3 jaar, eventueel verlengd met 2 jaar, een definitieve factor worden vastgesteld. Indien dit niet mogelijk is, zal de voorlopige emissiefactor door de minister van I&M moeten worden verwijderd. (…) De procedure tot het verwijderen van voorlopige emissiefactor van de Rav is door het ministerie van I&M gestart.”
3.Het geschil
3.1.
[eiseres] vordert – zakelijk weergegeven – bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
I. de Staat te gebieden leaflet V3 binnen twee dagen na betekening van dit vonnis buiten werking te stellen dan wel in te trekken, zulks op straffe van verbeurte van een dwangsom;
II. de Staat te gebieden om direct aansluitend op het buiten werking stellen c.q. intrekken van leaflet V3 leaflet V2 weer van toepassing te verklaren, zulks op straffe van verbeurte van een dwangsom;
III. de Staat te verbieden leaflet V2 te vervangen door een nieuwe versie, welke leidt tot een verzwaring van de voorwaarden van leaflet V2, zulks op straffe van verbeurte van een dwangsom;
IV. de Staat te gebieden binnen één week op zijn kosten een onafhankelijk technisch deskundige te benoemen, welke binnen twee weken na zijn aanstelling gemotiveerd dient aan te geven of de door EnviVice ingediende meetresultaten voldoen dan wel gemotiveerd en onderbouwd aan te geven waarom de meetresultaten niet voldoen en daarbij aan te geven welke metingen dan wel aanpassingen noodzakelijk zijn om te komen tot goedkeuring van de meetresultaten en vaststelling van een definitieve emissiefactor, zulks op straffe van verbeurte van een dwangsom;
V. de Staat te veroordelen in de proces- en nakosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.
3.2.
Daartoe voert [eiseres] – samengevat – aan dat de Staat onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door leaflet V2 te vervangen door leaflet V3. Volgens [eiseres] heeft de Staat zich in dat verband schuldig gemaakt aan een schending van het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van détournement de pouvoir.
Vertrouwensbeginsel
3.2.1.
Volgens [eiseres] mocht zij erop vertrouwen dat aanpassingen van het leaflet niet tot gevolg zouden hebben dat de eisen waaraan de proefstal dient te voldoen, worden verzwaard. Leaflet V3 bevat naar de mening van [eiseres] ten opzichte van leaflet V2 de navolgende verzwaringen:
▪ ventilatiecapaciteit:
- leaflet V2: 553 m3 per koe per uur;
- leaflet V3: 700 m3 per koe per uur;
▪ dwarsventilatie:
- leaflet V2: er mag geen dwarsventilatie optreden;
- leaflet V3: niet genoemd;
Uit het feit dat in leaflet V2 is opgenomen dat geen dwarsventilatie mag optreden blijkt volgens [eiseres] dat er wel sprake mag zijn van een deels open proefstal. Indien zulks niet zou zijn toegestaan, zou volgens [eiseres] immers geen dwarsventilatie kunnen optreden.
▪ inlaatopeningen:
- leaflet V2: geen getallen genoemd;
- leaflet V3: 2 cm3 / m3 geventileerde lucht;
▪ regeling inlaatopeningen:
- leaflet V2: niet benoemd;
- leaflet V3: automatisch;
▪ toegangsdeurenbeleid:
- leaflet V2: niet benoemd;
- leaflet V3: gesloten;
▪ ventilatiegordijnen:
- leaflet V2: niet benoemd;
- leaflet V3: niet toegestaan;
Als gevolg van het verzwaren van de voorwaarden, zijn volgens [eiseres] de meetresultaten niet meer bruikbaar en is het niet mogelijk om een definitieve emissiefactor te laten vaststellen.
Zorgvuldigheidsbeginsel
3.2.2.
Naar de mening van [eiseres] is het totstandkomingstraject van leaflet V3 zeer onzorgvuldig verlopen, hetgeen volgens haar onder meer blijkt uit het feit dat:
- leaflet V3 op 23 maart 2016 door de Staatssecretaris in de plaats wordt gesteld van leaflet V2, terwijl de Minister van Infrastructuur en Milieu de inhoud van leaflet V3 kennelijk op dat moment niet kende en hiervoor niet heeft getekend;
- [A] niet op de hoogte is gesteld van het feit dat leaflet V2 op 23 maart 2016 is vervangen door leaflet V3 en gedurende de periode vanaf 23 maart 2016 tot maart 2017 bij het opvragen leaflet V2 is verstrekt;
- [A] , hoewel met hem is onderhandeld over de inhoud van leaflet V3, van derden heeft moeten vernemen dat vanaf een bepaald moment leaflet V3 op aanvraag wordt verstrekt;
- twee verschillende versies van leaflet V3 zijn verstrekt aan het bevoegd gezag;
- feitelijk is toegezegd dat leaflet V2 zal worden verstrekt totdat een oplossing voor de ontstane situatie zal zijn gevonden;
- zonder deugdelijke motivatie geen gehoor is gegeven aan het verzoek om leaflet V3 te vervangen door leaflet V2;
- de door [eiseres] ingediende meetresultaten niet op een deugdelijke en zorgvuldige wijze in behandeling worden genomen en beoordeeld.
Niet gebleken is volgens [eiseres] van enig belang van de Staat bij het aanpassen van leaflet V2, terwijl een deugdelijke besluitvorming hieromtrent niet heeft plaatsgevonden.
Rechtszekerheidsbeginsel
3.2.3.
Van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel is naar de mening van [eiseres] sprake, nu onduidelijk is welke versie van het leaflet vanaf 23 maart 2016 tot maart 2017 toepasselijk is geweest, hetgeen volgt uit het feit dat leaflet V2 werd verstrekt terwijl leaflet V3 van toepassing zou zijn.
Verbod détournement de pouvoir
3.2.4.
De bevoegdheid tot het wijzigen van het leaflet is aan de Staatsecretaris verleend om te komen tot een vermindering van de ammoniakemissie. De emissiefactor is volgens [eiseres] echter in de beide versies van het leaflet gelijk gebleven, terwijl wel de voorwaarden zijn verzwaard. Voor een verzwaring van deze voorwaarden bestond aldus naar de mening van [eiseres] geen enkele noodzaak.
3.2.5.
[eiseres] stelt een spoedeisend belang te hebben bij haar vorderingen nu zij als gevolg van de verzwaarde eisen het huisvestingssysteem niet in de markt kan zetten en niet een definitieve emissiefactor kan worden vastgesteld, nu is aangekondigd dat een procedure tot het verwijderen van het huisvestingssysteem van bijlage 1 bij de Rav zal worden gestart. [eiseres] wijst erop dat haar opdrachtgevers hun orders willen annuleren indien blijkt dat het huisvestingssysteem niet langer uitvoerbaar is, hetgeen grote schade tot gevolg zal hebben.
3.3.
De Staat voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4.De beoordeling van het geschil
4.1.
[eiseres] grondt haar vorderingen op onrechtmatig handelen van de Staat. Gelet op deze grondslag is de bevoegdheid van de civiele rechter, in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding, gegeven.
4.2.
De Staat heeft allereerst weersproken dat aan [eiseres] een procesbelang bij het door haar gevorderde toekomt, nu onduidelijk is wat haar rol is bij het thans aan de orde zijnde huisvestingssysteem. De voorzieningenrechter passeert dit verweer van de Staat. [eiseres] heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat [A] , destijds via zijn besloten vennootschap […] BV, aanvankelijk tezamen met AAC het huisvestingssysteem heeft ontwikkeld, waarbij [eiseres] als merknaam werd gehanteerd. Na het faillissement van AAC stelt [A] de ontwikkeling en exploitatie van het huisvestingssysteem onder de vlag van [eiseres] te hebben voortgezet. De Staat heeft zulks niet gemotiveerd weersproken, zodat [eiseres] in bedoelde hoedanigheid geacht moet worden voldoende procesbelang te hebben bij het thans door haar gevorderde.
4.3.
De Staat heeft daarnaast weersproken dat [eiseres] een voldoende spoedeisend belang heeft bij haar vorderingen. Ook dit verweer treft geen doel. Met de stelling dat zij als gevolg van het door haar gestelde onrechtmatig handelen van de Staat thans klanten verliest, hetgeen zij door middel van een op schrift gestelde annulering van een klant heeft onderbouwd, en voldoende aannemelijk is dat de omstandigheid dat als gevolg van het gestelde onrechtmatig handelen niet tot de vaststelling van een definitieve emissiefactor kan worden gekomen, hetgeen de exploitatie van het huisvestingssysteem logischerwijs bemoeilijkt en wellicht binnen afzienbare termijn onmogelijk maakt, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter het spoedeisend belang bij het gevorderde in voldoende mate aanwezig.
4.4.
Hoewel [eiseres] ter zitting uitdrukkelijk heeft gesteld dat zij haar vordering uitsluitend grondt op de volgens haar onrechtmatige wijziging van leaflet V2, speelt in het geschil tussen partijen een grote rol de vraag of krachtens de proefstalbeschikkingen een, – zoals de Staat stelt – gesloten mechanisch geventileerde stal mocht worden gerealiseerd dan wel – zoals [eiseres] betoogt – een deels open natuurlijk geventileerde stal, waarbij lucht van buiten de stal inkomt (maar niet verlaat).
4.4.1.
Bij de beantwoording van die vraag neemt de voorzieningenrechter de proefstalaanvragen en de daarop gegeven proefstalbeschikkingen als uitgangspunt. Uit de aanvragen volgt dat wordt verzocht om goedkeuring van een gesloten huisvestingssysteem, waarbij, de stalknok, de voor- en achtergevel gesloten zijn en de gevelopeningen in de zijwanden zodanig zijn gesloten dat geen natuurlijke dwarsventilatie kan plaatsvinden. Verder blijkt uit deze aanvragen dat in de stal een onderdruk wordt opgebouwd en alle stallucht, behoudens maximaal 15% leklucht, die via een natuurlijke bypass verdwijnt, via de luchtwasser wordt gereinigd en vervolgens de stal verlaat. Uit de proefstalbeschikkingen blijkt dat het realiseren van de aangevraagde proefstal is toegestaan. Immers, in deze beschikkingen is uitdrukkelijk vermeld dat 1) de luchtwasser op een gesloten stal wordt geplaatst, waarvan de gevelopeningen voor zover mogelijk zijn gesloten, 2) in de stal geen natuurlijke dwarsventilatie plaatsvindt, 3) in de stal altijd een onderdruk aanwezig moet zijn, waarbij maximaal 15% van de stallucht als leklucht de stal verlaat. Bedoelde uitgangspunten zijn eveneens expliciet opgenomen in de in leaflet V1 en V2 opgenomen systeembeschrijving. Met de Staat is de voorzieningenrechter van oordeel dat uit de aanvragen, de beschikkingen en bedoelde versies van het leaflet, in onderlinge samenhang bezien, niet de conclusie kan worden getrokken dat het is toegestaan om – zoals [eiseres] betoogt – één zijwand van de proefstal volledig open te houden en zodoende de stal deels op natuurlijke wijze te ventileren. [eiseres] spreekt immers in de aanvragen zelf van zodanig gesloten gevelopeningen dat geen dwarsventilatie kan plaatsvinden. Niet goed voorstelbaar is dat bij een volledig open zijwand bedoelde, niet toegestane, dwarsventilatie niet zal optreden en de vereiste continue onderdruk kan worden gerealiseerd om aan de voorlopig vastgestelde emissiefactor te kunnen voldoen. Anders dan [eiseres] stelt, kan uit de bij de aanvragen overgelegde tekeningen niet worden afgeleid dat een dergelijke deels open stal is aangevraagd. Zoals de Staat terecht heeft opgemerkt, lag het op de weg van [eiseres] om zich te wenden tot de bestuursrechter indien zij van mening was dat met de proefstalbeschikkingen niet overeenkomstig haar aanvragen werd beschikt. Nu zij dit heeft nagelaten dient te worden uitgegaan van de inhoud van de afgegeven beschikkingen en derhalve van de lezing die de Staat van de kwalificatie ‘gesloten stal’ voorstaat, te weten een gesloten mechanisch geventileerde stal.
4.5.
Naar de voorzieningenrechter begrijpt zijn op basis van de proefstalbeschikkingen proefstallen gerealiseerd met (deels) open zijwanden, hetgeen aldus strijdig is met de proefstalbeschikkingen en bedoelde versies van het leaflet en aldus aanleiding kan geven voor handhavend optreden. Gelet hierop, ligt voor de hand dat aan de hand van de resultaten van in bedoelde proefstallen uitgevoerde metingen niet tot de vaststelling van een definitieve emissiefactor kan worden overgegaan. Deze metingen kunnen immers niet worden vergeleken met het toepasselijke leaflet, nu in feite een (deels) andere proefstal is gerealiseerd dan is aangevraagd. Voorstelbaar is echter dat bedoelde proefstallen zodanig worden aangepast, dat zij alsnog voldoen aan de in het leaflet opgenomen systeembeschrijving. Met het oog daarop is voorstelbaar dat [eiseres] een belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over de vraag of het vervangen van leaflet V2 door leaflet V3 onrechtmatig is.
4.6.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan in het kader van dit kort geding niet worden geconcludeerd dat sprake is van het door [eiseres] gestelde onrechtmatig handelen.
4.6.1.
Ook in dit verband stelt de voorzieningenrechter voorop dat leaflet V2 een systeembeschrijving behelst van een gesloten mechanisch geventileerd stalsysteem. Beantwoord dient te worden de vraag of deze systeembeschrijving in leaflet V3 op onderdelen aldus is gewijzigd dat ten opzichte van leaflet V2 kan worden gesproken van de door [eiseres] betoogde verzwaring van eisen op een zestal punten. Voor zover het betoog van [eiseres] er (impliciet) toe strekt dat met leaflet V3 een onder leaflet V2 wel toegestane deels open natuurlijk geventileerde stal niet meer tot de mogelijkheden behoort, faalt dit betoog aldus reeds op grond van hetgeen hiervoor is overwogen.
4.6.2.
Met de Staat is de voorzieningenrechter van oordeel dat de omstandigheid dat in leaflet V3 in tegenstelling tot leaflet V2 niet is vermeld dat er geen dwarsventilatie mag optreden, niet kwalificeert als een niet-toelaatbare eisverzwaring. Immers, dwarsventilatie was blijkens de proefstalaanvragen, de proefstalbeschikkingen en de eerdere versies van het leaflet nimmer toegestaan. De omstandigheid dat in leaflet V3 een ventilatiecapaciteit van 700 m3 per koe per uur is opgenomen kwalificeert evenmin als een verzwaring ten opzichte van leaflet V2. De Staat heeft gemotiveerd en onvoldoende weersproken gesteld dat de benodigde ventilatiecapaciteit in de praktijk altijd afhankelijk is van de melkproductie per koe, aangezien bij een hogere melkproductie meer warmte vrijkomt die moet worden afgevoerd. Met de Staat constateert de voorzieningenrechter dat in leaflet V2 daartoe is opgenomen dat wat betreft de ventilatiecapaciteit diende te worden aangesloten bij de geldende richtlijnen. De door [eiseres] genoemde ventilatiecapaciteit van 553 m3 betreft volgens de Staat de capaciteit die hoort bij een melkproductie van 10.000 kg per koe per jaar. De omvang van de melkproductie is echter niet een vaststaand constant gegeven. Met de Staat is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat dit uitgangspunt in leaflet V3 niet is verlaten, zij het dat hierin wel een maximumcapaciteit van 700 m3 per koe per uur is opgenomen. Zoals de Staat terecht opmerkt, laat het opnemen van dit maximum bedoeld uitgangspunt onverlet. De wijzigingen die in leaflet V3 ten aanzien van de inlaatopeningen, de regeling van de inlaatopeningen, het toegangsdeurenbeleid en de ventilatiegordijnen ten opzichte van leaflet V2 zijn doorgevoerd, kwalificeren naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter evenmin als verzwaringen, maar als verduidelijkingen van onder leaflet V2 reeds geldende en voor de werking van een gesloten mechanisch geventileerde proefstal noodzakelijke systeemvoorwaarden. Daarmee is van de door [eiseres] gestelde schending van het vertrouwensbeginsel geen sprake.
4.6.3.
Vervolgens keert [eiseres] zich tegen de procedurele gang van zaken rondom de totstandkoming en verstrekking van leaflet V3. Door [eiseres] is als zodanig niet weersproken dat door handhavers proefstallen zijn geconstateerd die niet overeenstemden met de systeembeschrijving als opgenomen in leaflet V2. [eiseres] heeft immers kennelijk zelf ook proefstallen doen realiseren die niet – zoals blijkens het voorgaande was voorgeschreven – volledig gesloten zijn. Daarmee heeft de Staatssecretaris op goede gronden gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om onder de gelding van leaflet V2 reeds bestaande – kennelijk onduidelijke – voorwaarden in leaflet V3 nader te verduidelijken. Reeds op grond hiervan is van een schending van het verbod van détournement de pouvoir geen sprake. Voor zover [eiseres] zich op het standpunt stelt dat jegens haar is toegezegd dat leaflet V2 niet zou worden gewijzigd, geldt dat zij het bestaan van deze door de Staat weersproken toezegging onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Daarmee resteert in dit verband de vraag of de Staat heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheids- en/of het rechtszekerheidsbeginsel. Ook dit is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet het geval. De wijziging van het leaflet V2 middels leaflet V3 is gepubliceerd in de Staatscourant, waarmee de rechtszekerheid in beginsel in voldoende mate is gewaarborgd. Dat leaflet V3 vervolgens pas ruim een jaar later daadwerkelijk aan het bevoegd gezag is verstrekt en aldus feitelijk ruim een jaar later in werking is getreden, heeft er niet toe geleid dat de rechtszekerheid in het gedrang is gekomen en kan evenmin de conclusie dragen dat onzorgvuldig is gehandeld. Het niet eerder verstrekken van leaflet V3 had immers onweersproken als reden dat uitvoerig met [eiseres] is getracht om overeenstemming te bereiken over de inhoud van leaflet V3. In de tussenliggende periode is in het kader van de handhaving desgevraagd consequent leaflet V2 verstrekt. Pas toen in het voorjaar van 2017 bleek dat overeenstemming met [A] niet mogelijk was, is leaflet V3 aan het bevoegd gezag verstrekt. [eiseres] heeft nog betoogd dat zij de Staat nadien opnieuw heeft verzocht om met haar in overleg te treden en dat de Staat hier niet op is ingegaan, hetgeen in de visie van [eiseres] een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel oplevert. De Staat heeft op zijn beurt gesteld dat [eiseres] (dan wel EnviVice) nadien heeft volstaan met het opnieuw indienen van oude reeds eerder ingediende meetgegevens, die opnieuw zijn beoordeeld en waarvan opnieuw is geoordeeld dat deze niet voldoen aan de landbouwkundige voorwaarden. Op dit punt lopen de lezingen van partijen wat betreft de feitelijke gang van zaken dusdanig uiteen, dat in het beperkte bestek van deze procedure niet kan worden vastgesteld wie van partijen het gelijk aan zijn of haar zijde heeft. Onvoldoende aannemelijk is echter hiermee in dit kort geding dat de Staat ter zake in dit opzicht procedureel opzicht op onzorgvuldige wijze heeft gehandeld.
4.6.4.
Ten slotte stelt [eiseres] dat niet op een deugdelijke en zorgvuldige wijze is omgegaan met de door EnviVice ingediende meetresultaten. De Staat heeft dit gemotiveerd weersproken door te wijzen op de landbouwkundige voorwaarden uit het volgens hem toepasselijke meetprotocol (‘Protocol voor meting van ammoniakemissie uit huisvestingssystemen in de veehouderij 2010’), waaraan de ingediende meetresultaten volgens hem niet voldoen. Ter zitting heeft [eiseres] gedetailleerd betoogd dat door de Staat een verkeerd meetprotocol wordt gehanteerd. [eiseres] verwijst daarbij naar de site van TacRav, waarop volgens haar te lezen valt dat per 31 december 2013 het ‘Protocol voor meting van ammoniakemissie uit huisvestingssystemen in de veehouderij 2013’ toepasselijk is. Volgens [eiseres] is er echter ook een internationaal meetprotocol dat gehanteerd kan worden, te weten het testprotocol voor Aircleaning Technologies. [eiseres] stelt dat met TacRav is overeengekomen dat conform dit protocol bemeten zou worden. Hierin staan volgens [eiseres] geen landbouwkundige voorwaarden. Volgens [eiseres] behoeven om die reden geen nieuwe metingen te worden uitgevoerd. De Staat heeft zulks op zijn beurt weer weersproken. Gelet op de gemotiveerde betwisting door de Staat, kan zonder nadere feitenonderzoek en/of bewijslevering, bijvoorbeeld in de vorm van een deskundigenbericht, waarvoor in het beperkte bestek van deze procedure geen plaats is, niet met een voldoende mate van aannemelijkheid worden vastgesteld dat de Staat de door EnviVice ingediende meetresultaten niet – zoals [eiseres] betoogt – op een deugdelijke en zorgvuldige wijze in behandeling heeft genomen en beoordeeld, zodat ook in die zin het gestelde onrechtmatig handelen niet kan worden aangenomen.
4.7.
Uit al het voorgaande volgt reeds dat de vorderingen van [eiseres] , wat hier verder ook van zij, dienen te worden afgewezen. Hetgeen overigens door partijen nog is aangevoerd, behoeft bij die stand van zaken geen bespreking.
4.8.
[eiseres] zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding, te vermeerderen met de rente als gevorderd.
5.De beslissing
De voorzieningenrechter:
5.1.
wijst het gevorderde af;
5.2.
veroordeelt [eiseres] om binnen veertien dagen nadat dit vonnis is uitgesproken de kosten van dit geding aan de Staat te betalen, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.434,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 618,-- aan griffierecht;
5.3.
bepaalt dat [eiseres] bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;
5.4.
verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. G.P. van Ham en in het openbaar uitgesproken op 21 augustus 2017.
mw