Uitspraak
Rechtbank den haag
Team Handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/545317 / KG ZA 17/1639
Vonnis in kort geding van 1 maart 2018
in de zaak van
1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
Land- en Tuinbouworganisatie Nederland,
statutair gevestigd te Den Haag,
2. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
Producenten Organisatie Varkenshouderij,
statutair gevestigd te Zeist,
3. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
Nederlandse Vakbond Pluimveehouders,
statutair gevestigd te Barneveld,
4. de coöperatie
Coöperatie Duurzame Energieproductie Pluimveehouderij B.A.,
statutair gevestigd te Tilburg,
5. de vennootschap onder firma
[eiseres sub 5] ,
gevestigd te [vestigingsplaats 1] ,
6. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[eiseres sub 6] ,
gevestigd te [vestigingsplaats 2] ,
7. de maatschap
[eiseres sub 7] ,
gevestigd te [vestigingsplaats 3] ,
8. de eenmanszaak
[eiseres sub 8] ,
gevestigd te [vestigingsplaats 4] ,
9. de vennootschap onder firma
[eiseres sub 9] .,
gevestigd te [vestigingsplaats 5] ,
10. de maatschap
[eiseres sub 10] ,
gevestigd te [vestigingsplaats 6] ,
eiseressen,
advocaat mr. F.H. Damen te Rotterdam,
tegen:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
de Staat der Nederlanden,
zetelend te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mr. E.H. Pijnacker Hordijk te Den Haag.
Gedaagde wordt hierna aangeduid als ‘de Staat’.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding met producties;
- de door de Staat overgelegde producties;
- de bij de mondelinge behandeling door beide partijen overgelegde pleitnotities.
1.2.
De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 15 februari 2018. Ter zitting is vonnis bepaald op heden.
2.De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1.
De Europese Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991) verplicht ertoe de nitraatverontreiniging van grond- en oppervlaktewater uit agrarische bronnen terug te brengen tot aanvaardbare niveaus en verdere nitraatverontreiniging te voorkomen. De Nitraatrichtlijn bepaalt dat landbouwbedrijven in iedere lidstaat per jaar maximaal 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare landbouwgrond mogen aanwenden. Van deze norm kan worden afgeweken onder bepaalde voorwaarden en met goedkeuring van de Europese Commissie. Een dergelijke afwijking wordt derogatie genoemd.
2.2.
Nederland maakt sinds 2006 gebruik van een derogatie om meer stikstof uit dierlijke mest te kunnen aanwenden op de bodem (maximaal 250 kilogram stikstof per hectare). Voorwaarde daarvoor is steeds geweest dat de mestproductie in Nederland, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat, per jaar het feitelijke productieniveau van 2002 niet mag overstijgen. Het in de derogatie vermelde fosfaatproductieplafond ligt voor Nederland op een totaal van 172,9 miljoen kilogram per jaar. Op grond van sectorale afspraken kan de Nederlandse pluimveehouderijsector jaarlijks 27,4 miljoen kilogram fosfaat van het totaal produceren en de Nederlandse varkenshouderijsector 39,7 miljoen kilogram. De laatste derogatie is vervallen op 31 december 2017. Of en onder welke voorwaarden een nieuwe derogatiebeschikking tot stand zal komen is op dit moment nog onduidelijk.
2.3.
De Nitraatrichtlijn is in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd door middel van, voornamelijk, de Meststoffenwet. Op grond van de Meststoffenwet mogen pluimvee- en varkenshouders niet meer stuks pluimvee of varkens houden dan waarvoor ze de productierechten hebben (hierna: het stelsel van dierrechten). Artikel 38 van de Meststoffenwet bepaalt dat de minister ontheffing kan verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2.4.
Per 1 januari 2006 is de eerste ontheffingsregeling productierechten (hierna: de POR I-regeling) ingevoerd. De POR I-regeling voorzag in ontheffing van het verbod om meer dierlijke meststoffen te produceren dan het op een bedrijf rustende productierecht, voor bedrijven die investeren in mestverwerking. Op grond van de POR I-regeling behoefden producenten slechts 50% van de voor de uitbreiding van het bedrijf benodigde productierechten aan te kopen. De ontheffing gold voor de duur van tien jaar. De meeste van de verleende ontheffingen zijn inmiddels geëxpireerd of zullen in de loop van 2018 expireren.
2.5.
Op 1 januari 2014 is een mestverwerkingsplicht ingevoerd in de Meststoffenwet. Hiermee werd beoogd om het stelsel van dierrechten op termijn te laten vervallen. Voor het geval mestverwerking niet of onvoldoende zou plaatsvinden, bleef het stelsel van dierrechten in stand tot op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
2.6.
Op 11 december 2014 is een tweede ontheffingsregeling vastgesteld (hierna: de POR II-regeling). Deze trad in werking op 1 januari 2015. Ook op grond van de POR II-regeling kon voor 50% ontheffing worden verleend van het verbod om meer dierlijke meststoffen te produceren dan het op het bedrijf rustende productierecht. Aan de ontheffing waren twee voorwaarden verbonden. Het gehele bedrijfsoverschot aan fosfaat diende op het bedrijf te worden verwerkt en het pluimvee of de varkens waarop de uitbreiding betrekking had diende(n) te worden gehouden in een integraal duurzame stal. De verleende ontheffingen golden tot 1 januari 2018.
2.7.
Eiseressen sub 5, 6, 7, 8 en 10 zijn pluimveehouderijen en varkenshouderijen en hebben op 30 maart 2015 ontheffingen ontvangen op grond van de POR II-regeling, die met ingang van 1 april 2015 in werking zijn getreden. Eiseres sub 9 is een pluimveehouderij en heeft op 23 september 2015 een ontheffing op grond van de POR II-regeling ontvangen, die met ingang van 24 september 2015 in werking is getreden.
2.8.
In een Kamerbrief van 3 februari 2017 heeft de toenmalige Staatsecretaris van Economische Zaken meegedeeld te hebben besloten dat de ontheffingen die zijn verstrekt en die geldig zijn tot 1 januari 2018 niet zullen worden verlengd. De aan eiseressen sub 5 tot en met 10 verleende ontheffingen zijn dan ook, zoals alle onder de POR II-regeling verleende ontheffingen, geëindigd op 1 januari 2018.
2.9.
Eiseres sub 1 is een vereniging met als statutaire doelstelling het behartigen van de belangen van de agrarische sector en de in die sector werkzame ondernemers. Eiseres sub 2 is een vereniging met als statutaire doelstelling het behartigen van de belangen van Nederlandse varkenshouders. Eiseres sub 3 is een vereniging met als statutaire doelstelling het behartigen van de belangen van pluimveehouders in Nederland. Eiseres sub 4 is een coöperatie met als statutaire doelstelling het voorzien in bepaalde stoffelijke behoeften van haar leden uit de pluimveehouderij.
3.Het geschil
3.1.
Eiseressen vorderen, zakelijk weergegeven:
primair:de Staat te gebieden om de POR I-regeling en POR II-regeling (hierna gezamenlijk: de POR-regeling) alsnog te verlengen gedurende in ieder geval de termijn dat het stelsel van dierrechten blijft bestaan en daartoe op eerste verzoek van ontheffingshouders ontheffingen te verlenen, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018;
subsidiair:de Staat te gebieden om voor ontheffingshouders, althans voor eiseressen sub 5 tot en met 10, een passende (al dan niet financiële) oplossing te treffen zodat zij hun bedrijfsvoering, waarvoor zij een ontheffing hebben gekregen, kunnen voortzetten;
meer subsidiair:de Staat te gebieden om ontheffingshouders, althans eiseressen sub 5 tot en met 10, een voorschot te betalen op de hun toekomende nadeelcompensatie, dan wel de hun toekomende schadevergoeding.
3.2.
Daartoe voeren eiseressen – samengevat – het volgende aan. De regering koerst op inwerkintreding van uitsluitend een mestverwerkingsplicht. Tot het moment dat daadwerkelijk voldoende mest wordt verwerkt, blijft het stelsel van dierrechten noodzakelijk om de druk op de mestmarkt beperkt te houden. De voorlopige einddatum van de POR II-regeling is bepaald op 31 december 2017 omdat dit ook de voorlopige einddatum van het stelsel van dierrechten was. De regering koppelt het moment van het vervallen van het stelsel van dierrechten dus aan het daadwerkelijk van de grond komen van de mestverwerking en aan de POR-regeling.
De Staat handelt onrechtmatig door de POR-regeling niet te verlengen. Die beslissing is in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, namelijk met het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Ontheffingshouders hebben geïnvesteerd in mestverwerking en integraal duurzame stallen. De gevolgen van het niet verlengen van de POR-regeling zijn dan ook groot voor hen en zij lijden aanzienlijke schade. De ontheffingshouders mochten ervan uitgaan dat zij gedurende de periode dat het stelsel van dierrechten zou bestaan, zouden beschikken over een ontheffing en geen dierrechten meer zouden hoeven aan te schaffen. De Staat heeft niet alle relevante feiten verzameld en de belangen niet zorgvuldig afgewogen. De beslissing om de POR-regeling niet te verlengen is ook niet deugdelijk gemotiveerd en de gevolgen ervan zijn onevenredig voor de ontheffingshouders.
Subsidiair geldt dat de Staat niet had mogen beslissen om niet tot verlenging van de POR-regeling over te gaan zonder te voorzien in een adequate schadeloosstelling. Meer subsidiair geldt dat de Staat moet voorzien in nadeelcompensatie, omdat de gevolgen van het handelen van de Staat het normaal maatschappelijk risico van de ontheffingshouders overstijgen.
3.3.
De Staat voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4.De beoordeling van het geschil
4.1.
Eiseressen kunnen worden verdeeld in enerzijds de groep (voormalige) ontheffingshouders, eiseressen sub 5 tot en met 10, en anderzijds de groep die als belangenorganisaties vorderingen heeft ingesteld op grond van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (BW), eiseressen sub 1 tot en met 4. De Staat heeft als meest verstrekkende verweer gevoerd dat eiseressen alle niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in hun vorderingen. Daarover wordt het volgende overwogen.
4.2.
Artikel 3:305a BW geeft stichtingen en verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid de mogelijkheid een rechtsvordering in te stellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen ingevolge hun statuten behartigen. Eiseres sub 4 heeft zich als belangenbehartiger van de ontheffingshouders gepresenteerd, maar zij is een coöperatie en kan zich om die reden niet beroepen op voornoemd artikel. Gelet hierop zal eiseres sub 4 niet-ontvankelijk worden verklaard in haar vorderingen.
4.3.
Ten aanzien van eiseressen sub 5 tot en met 10 geldt dat beoordeeld dient te worden of er een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat waarin zij – op korte termijn – een vergelijkbaar resultaat kunnen bereiken als zij met dit kort geding beogen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit het geval is. Voor eiseressen sub 5 tot en met 10 geldt immers dat zij op grond van artikel 38 lid 2 Meststoffenwet de ontheffing kunnen aanvragen die zij met hun primaire vordering beogen te ontvangen. Anders dan eiseressen betogen is een verzoek om verlening van nieuwe ontheffingen niet wezenlijk anders dan een verzoek om verlenging van de eerder verleende ontheffingen. In beide gevallen kunnen eiseressen immers voorkomen dat zij extra dierrechten moeten aanschaffen om de eerder gerealiseerde uitbreiding van hun bedrijf in stand te houden, hetgeen het doel is van deze procedure. Tegen een afwijzende beslissing op een verzoek om ontheffing staat bezwaar open en vervolgens beroep bij de bestuursrechter. Eiseres sub 8 is deze bestuursrechtelijke weg al aan het volgen, evenals andere ontheffingshouders die niet betrokken zijn in deze procedure. Ook in de bestuursrechtelijke procedure kan de rechtmatigheid van de beslissing aan de orde worden gesteld om de POR-regeling – en daarmee de ontheffingen die op grond hiervan zijn verstrekt – niet te verlengen.
4.4.
Eiseressen hebben betoogd dat de bestuursrechtelijke procedure niet snel genoeg tot resultaat zal leiden. Dat betoog kan niet worden gevolgd. Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan immers ook bij de bestuursrechter om een voorlopige voorziening worden gevraagd. Op zichzelf is juist dat bij wijze van voorlopige voorziening in een bestuursrechtelijke procedure veelal schorsing van een bestreden besluit wordt gevraagd, terwijl schorsing van een besluit voor eiseressen geen soelaas zal bieden. Een voorlopige voorziening kan evenwel naast gehele of gedeeltelijke schorsing ook andere maatregelen inhouden, zoals een voorlopige verlening van een vergunning of – naar analogie daarvan – een voorlopige ontheffing.
4.5.
De door eiseressen getrokken parallel met eerdere uitspraken van de voorzieningenrechter, waarin melkveehouders wel ontvankelijk waren in hun vorderingen die betrekking hadden op de zogenoemde fosfaatreductieregeling (zie onder andere Voorzieningenrechter Rechtbank Den Haag 4 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:4638), gaat niet op. De vorderingen van de melkveehouders waren immers gebaseerd op de vermeende onrechtmatigheid van de fosfaatreductieregeling. In die zaken is geoordeeld dat van hen kon niet worden gevergd om, uitsluitend om de vraag of de regeling onverbindend was aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, een besluit op grond van die regeling uit te lokken en daar vervolgens bezwaar en beroep tegen in te stellen. De positie van eiseressen is een fundamenteel andere. Hun bezwaren in deze procedure zien immers op het eindigen van een regeling. Om de rechtmatigheid daarvan te laten toetsen, behoeven zij dan ook geen besluiten uit te lokken op grond van een regeling die zij aanvechten. De eerder aan eiseressen sub 5 tot en met 10 verleende ontheffingen berusten op de Meststoffenwet. Op grond van beleid is bepaald dat die ontheffingen tot en met 31 december 2017 golden. Zoals hiervoor overwogen staat het eiseressen vrij om op grond van de Meststoffenwet – waarvan de inhoud niet in geschil is – te verzoeken de aan hen verleende ontheffingen te continueren. Er is geen wettelijke regeling die verlenging onmogelijk maakt en eiseressen hebben de mogelijkheid tegen een weigering van de verlenging op te komen.
4.6.
De stelling van eiseressen dat een nieuw verzoek om ontheffing naar alle waarschijnlijkheid niet succesvol zal zijn, brengt – wat daar ook van zij – niet mee dat zij de burgerlijke rechter kunnen adiëren. Van belang is dat eiseressen al hun standpunten die zij in deze procedure naar voren hebben gebracht ook door de bestuursrechter kunnen laten toetsen. De kans op succes bij de bestuursrechter is niet relevant voor de vraag of eiseressen ontvankelijk zijn in hun vorderingen bij de bij de burgerlijke rechter. Integendeel, de strikte taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter is onder meer ingegeven door de wens om tegenstrijdige uitspraken te voorkomen.
4.7.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat eiseressen sub 5 tot en met 10 niet-ontvankelijk zijn in hun primaire vordering. Dat geldt eveneens voor eiseressen sub 1 tot en met 3. Nu eiseressen sub 1 tot en met 3 optreden voor ontheffingshouders die – zoals hiervoor overwogen – zelf een met voldoende waarborgen omklede rechtsingang hebben bij de bestuursrechter, kan de enkele bundeling van belangen door een belangenorganisatie er immers niet toe leiden dat voor hen de weg naar de burgerlijke rechter alsnog open komt te staan (zie onder meer HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296).
4.8.
Eiseressen sub 1 tot en met 3 hebben geen eigen belang bij de primaire vordering. Zij hebben eerst ter zitting in tweede termijn gesteld dat zij wel een eigen belang hebben, daarvoor verwijzend naar hun statutaire doelen. De statutaire doelen bevatten echter uitsluitend de belangenbehartiging van hun leden op bepaalde specifieke terreinen. Van een eigen (vermogensrechtelijk) belang dat los staat van de gebundelde belangen van hun leden en daaruit niet kan worden afgeleid, is niet gebleken.
4.9.
Nu eiseressen sub 1 tot en met 3 en 5 tot en met 10 niet-ontvankelijk zijn in hun primaire vordering, kunnen hun subsidiaire en meer subsidiaire vorderingen op dit moment evenmin door de voorzieningenrechter worden beoordeeld. Die vorderingen zijn immers gebaseerd op de gestelde schade die ontheffingshouders lijden als gevolg van het veronderstelde onrechtmatig handelen van de Staat doordat hij de POR-regeling niet heeft verlengd. Op dit moment is niet bekend of de bestuursrechter (nieuwe) ontheffingen zal verlenen. De subsidiaire en meer subsidiaire vorderingen zijn dan ook prematuur en zullen worden afgewezen.
4.10.
Eiseressen zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
5.De beslissing
De voorzieningenrechter:
5.1.
verklaart eiseres sub 4 niet-ontvankelijk in haar vorderingen;
5.2.
verklaart eiseressen sub 1 tot en met 3 en 5 tot en met 10 niet-ontvankelijk in hun primaire vordering;
5.3.
wijst af het subsidiair en meer subsidiair door eiseressen sub 1 tot en met 3 en 5 tot en met 10 gevorderde;
5.4.
veroordeelt eiseressen in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.442,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 626,-- aan griffierecht;
5.5.
verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2018.
hvd