ECLI:NL:RBDHA:2018:3412

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 17/6046

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2018 in de zaak tussen

[B.V. X], eiseres

(gemachtigde: mr. T. van der Weijde),

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder

(gemachtigde: mr. T.I.A. van Weelden).

Procesverloop

Bij besluit van 27 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.000,-.

Bij besluit van 18 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2018.

Eiseres zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Daarnaast is namens eiseres verschenen [directeur-eigenaar], directeur-eigenaar. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Op 3 augustus 2016 heeft GGD Haaglanden een inspectiebezoek gebracht aan gastouder [gastouder]. In het inspectierapport van 13 september 2016 adviseert GGD Haaglanden om handhavend op te treden. De risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid (hierna: de risico-inventarisatie) van de gastouder is gedateerd op 11 mei 2015. Op het moment van de inspectie is de risico-inventarisatie dus langer dan een jaar geleden uitgevoerd. Daarnaast is de verhoging van het aantal kindplaatsen niet tijdig doorgegeven.

2. Bij brief van 10 januari 2017 heeft verweerder meegedeeld dat hij voornemens is om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen van € 5.000,-. Dit bedrag is opgebouwd uit twee onderdelen: € 3.000,- voor het niet voldoen aan de voorschriften aangaande de risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid op de dag van inspectie en € 2.000,- voor het niet onverwijld doorgeven dat het aantal kindplaatsen met drie kinderen is uitgebreid. In reactie hierop heeft eiseres op 20 januari 2017 een zienswijze ingediend.

3. Bij besluit van 27 maart 2017 heeft verweerder een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.000,- voor het niet voldoen aan de voorschriften aangaande de risico-inventarisatie op de dag van inspectie. Verweerder heeft bij het bestreden besluit van 18 juli 2017 dit besluit in stand gelaten.

4. Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en voert – samengevat weergegeven – het volgende aan. De term ‘jaarlijks’ uit artikel 7, tweede lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen (hierna: het Besluit) moet worden geïnterpreteerd als ‘ieder kalenderjaar’ en niet ‘iedere 12 maanden’ zoals verweerder doet. Eiseres vindt voor haar uitleg steun in de opmerkingen van inspecteur [GGD inspecteur] van GGD West-Brabant en heeft daarop mogen vertrouwen. Verweerder had niet mogen handhaven omdat niet voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar is welk handelen een overtreding oplevert. Eiseres verwijst in dat kader naar het Lex-Certa beginsel en naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 9 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2493), de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 juni 2016 (ECLI:NL:RBAMS:2016:4074) en de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 maart 2016 (ECLI:NL:RBAMS:2016:2694). Verder beroept eiseres zich op de strafuitsluitingsgrond ‘afwezigheid van alle schuld’ als bedoeld in het arrest van de Hoge Raad van 22 november 1949, NJ1950, 80. Ten slotte betoogt eiseres dat verweerder de boete ten onrechte niet heeft gematigd.

5. Verweerder voert gemotiveerd verweer.

6. De rechtbank overweegt als volgt.

7. Ingevolge artikel 7, tweede lid, van het Besluit inventariseert de houder van een gastouderbureau jaarlijks de veiligheids- en gezondheidsrisico’s die de opvang van kinderen in alle voor kinderen toegankelijke ruimtes met zich brengt. Dit gebeurt samen met de gastouder. Daartoe draagt de houder van een gastouderbureau er zorg voor dat elk adres waar opvang plaatsvindt ten minste één keer per jaar wordt bezocht door een bemiddelingsmedewerker werkzaam bij het gastouderbureau.

8. Tussen partijen is in geschil wat de juiste uitleg is van de term ‘jaarlijks’ in artikel 7, tweede lid van het Besluit. Tussen de vorige risico-inventarisatie en het moment van de inspectie was ruim 1 jaar verstreken, te weten 1 jaar en bijna 3 maanden. De rechtbank overweegt dat het de bedoeling van de bepaling uit artikel 7 van het Besluit is om een tijdspanne aan te geven. Iedere ‘jaarlijkse’-periode (dus 12 maanden) moeten de veiligheids- en gezondheidsrisico’s worden geïnventariseerd. Het betoog van eiseres dat ‘jaarlijks’ ook kan worden uitgelegd als een ‘kalenderjaar’ volgt de rechtbank niet. Het gaat immers niet om het
moment waaropde inventarisatie wordt uitgevoerd, maar om de
periode waarbinnende inventarisatie wordt uitgevoerd. Verweerder heeft ter zitting terecht opgemerkt dat, indien wordt uitgegaan van een kalenderjaar, dit met zich brengt dat de facto bijna twee jaar kan zitten tussen twee inspecties, terwijl het juist de bedoeling van de regeling is dat met regelmaat de risico’s met betrekking tot de veiligheid en gezondheid in kaart worden gebracht. Voorts heeft verweerder ter zitting toegelicht altijd de term jaarlijks op deze manier te hebben toegepast en lijkt ook eiseres eerder van deze invulling van het begrip te zijn uitgegaan. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het duidelijk is dan wel voor eiseres duidelijk had moeten zijn dat met ‘jaarlijks’ iedere 12 maanden wordt bedoeld. De rechtbank overweegt daarom dat van strijd met het Lex Certa-beginsel geen sprake is. Gelet hierop had het voor eiseres voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moeten zijn dat het niet binnen 12 maanden uitvoeren van de risico-inventarisatie een overtreding opleverde. Het beroep op de strafuitsluitingsgrond ‘afwezigheid van alle schuld’ slaagt dan ook niet. Het vorenstaande brengt met zich dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet voorhanden hebben van een risico-inventarisatie die niet ouder dan 12 maanden oud is, een overtreding is, en dat dit eiseres kan worden verweten. Verweerder heeft dan ook handhavend mogen optreden en eiseres een boete op mogen leggen.

9. Voor zover eiseres betoogt dat het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is, overweegt de rechtbank dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen, concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1089 en de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:157). Uit de telefoonnotitie naar aanleiding van de zienswijze van eiseres blijkt dat bij een inspectie van de GGD West Brabant in 2015 door inspecteur [GGD inspecteur] is gesteld dat de risico-inventarisatie eens per kalenderjaar moest plaatsvinden en niet per se binnen 12 maanden. Naar aanleiding van die mededeling heeft eiseres de werkprocessen met betrekking tot het vernieuwen van de risico-inventarisaties wat verruimd. Ook per mail is aan eiseres meegedeeld dat op het Kennisnet van de (landelijke) GGD-GHOR staat dat de interpretatie dat een risico-inventarisatie elke 12 maanden zou moeten plaatsvinden, niet langer houdbaar is. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan naar het oordeel van de rechtbank echter niet slagen, reeds nu de toezichthouder van GGD West Brabant geen bevoegdheid heeft binnen de regio Haaglanden.

10. Echter, hoewel inspecteur [GGD inspecteur] weliswaar niet bevoegd is binnen de regio Haaglanden, brengt dat naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat eiseres in het geheel niet van deze mededelingen mocht uitgaan. Dit geldt te meer nu ook op het landelijke GGD-GHOR Kennisnet wordt uitgegaan van kalenderjaren. Dat, zoals verweerder stelt, GGD-GHOR geen bevoegdheid heeft ten aanzien van de vraag hoe een GGD dan wel verweerder bepalingen moet invullen, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Daarbij komt dat verweerder niet heeft bestreden dat ‘jaarlijks’ verschillend wordt uitgelegd binnen de GGD (GGD Haaglanden: 12 maanden, GGD West-Brabant: kalenderjaar). De rechtbank betrekt daarbij het overzicht dat eiseres ter zitting heeft overgelegd waaruit blijkt dat de inspectiebezoeken bij het gastouderbureau wel elk kalenderjaar, maar niet elke 12 maanden plaatsvinden, terwijl in artikel 1.62, tweede lid, van de Wet kinderopvang is bepaald dat de toezichthouder ‘jaarlijks’ een onderzoek doet. Verweerder stelt weliswaar terecht dat dit geen reden is om van handhaving af te zien, maar – gelet op al het vorenstaande – is de rechtbank van oordeel dat verweerder wel reden had moeten zien om de opgelegde boete te matigen. In de overige door eiseres aangedragen gronden ziet de rechtbank geen aanleiding tot verdere matiging.

11. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete. De rechtbank acht een matiging van 50% op zijn plaats. Met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht stelt de rechtbank de boete vast op € 1.500,-.

12. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1). Ook moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete;

- herroept het primaire besluit voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete;

- stelt de hoogte van de boete vast op € 1.500,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 2.004,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2018.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.