Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/2449
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 maart 2018 in de zaak tussen
[B.V.B.A. X],te [plaats], eiseres
(gemachtigden: mr. H. Doornhof en mr. R. Janssen)
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Huisman).
Procesverloop
Bij besluit van 26 juli 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de erkenning van eiseres op grond van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen voor het keuren en certificeren van verpakkingen met ingang van 1 september 2016 geschorst.
Bij besluit van 23 augustus 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de schorsing ingetrokken.
Bij besluit van 22 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 ongegrond en tegen het primaire besluit 2 niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2018.
Voor eiseres zijn verschenen [persoon 1] en [persoon 2], bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen [persoon 3], [persoon 4], [persoon 5] en [persoon 6].
Overwegingen
1. Een overzicht van de relevante wettelijke bepalingen is in de bijlage opgenomen.
2 Bij besluit van 13 mei 2011 heeft verweerder aan eiseres een erkenning verleend voor het keuren en certificeren van verpakkingen. De erkenning is geldig tot 13 mei 2021 onder de voorwaarde dat blijvend wordt voldaan aan de voorwaarden van de Regeling erkende instanties vervoer gevaarlijke stoffen (hierna: de Regeling), het ADR, RID en ADN. Vanaf november 2015 heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de Inspectie) die belast is met het toezicht een toezichtaudit uitgevoerd. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het Rapport toezichtaudit erkenning vervoer gevaarlijke stoffen van 28 januari 2016. Bij brief van 12 februari 2016 heeft verweerder het voornemen tot schorsing van de erkenning aan eiseres kenbaar gemaakt en haar tot 12 mei 2016 in de gelegenheid gesteld om de tekortkomingen op te heffen. In de periode van 12 mei 2016 tot en met 9 juni 2016 heeft de Inspectie een opvolgende audit uitgevoerd. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het Rapport toezichtaudit erkenning vervoer gevaarlijke stoffen van 24 juni 2016. Op basis van de bevindingen in laatstgenoemd rapport heeft verweerder de erkenning met ingang van 1 september 2016 geschorst tot 1 januari 2017 (het primaire besluit 1)
.In dit besluit is bepaald dat de schorsing tot 1 januari 2017 van kracht blijft tenzij eerder wordt aangetoond dat alle tekortkomingen zijn opgelost en dat voldaan wordt aan de Regeling. Verweerder heeft eiseres daarbij in de gelegenheid gesteld de onder haar verantwoordelijkheid vallende bedrijven (bedrijfslaboratoria, producenten en inspectie-eenheden) op uiterlijk 9 augustus 2016 te informeren over de schorsing, bij het uitblijven waarvan verweerder tot publicatie zal overgaan. Bij brieven van 15 augustus 2016 heeft verweerder de onder verantwoordelijkheid van eiseres vallende ondernemingen geïnformeerd over het schorsingsbesluit. In deze brieven staat vermeld dat eiseres tot 17 augustus 2016 de schorsing kan voorkomen en dat de Inspectie voor 1 september 2017 zal toetsen of aan de eisen is voldaan. Eiseres heeft aanvullende gegevens aan verweerder toegezonden bij e-mailberichten van 16, 17, 18 en 22 augustus 2017. Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft verweerder het besluit tot schorsing van de erkenning ingetrokken omdat de tekortkomingen uit het auditrapport van 24 juni 2016 zijn opgeheven (het primaire besluit 2).
.In dit besluit is bepaald dat de schorsing tot 1 januari 2017 van kracht blijft tenzij eerder wordt aangetoond dat alle tekortkomingen zijn opgelost en dat voldaan wordt aan de Regeling. Verweerder heeft eiseres daarbij in de gelegenheid gesteld de onder haar verantwoordelijkheid vallende bedrijven (bedrijfslaboratoria, producenten en inspectie-eenheden) op uiterlijk 9 augustus 2016 te informeren over de schorsing, bij het uitblijven waarvan verweerder tot publicatie zal overgaan. Bij brieven van 15 augustus 2016 heeft verweerder de onder verantwoordelijkheid van eiseres vallende ondernemingen geïnformeerd over het schorsingsbesluit. In deze brieven staat vermeld dat eiseres tot 17 augustus 2016 de schorsing kan voorkomen en dat de Inspectie voor 1 september 2017 zal toetsen of aan de eisen is voldaan. Eiseres heeft aanvullende gegevens aan verweerder toegezonden bij e-mailberichten van 16, 17, 18 en 22 augustus 2017. Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft verweerder het besluit tot schorsing van de erkenning ingetrokken omdat de tekortkomingen uit het auditrapport van 24 juni 2016 zijn opgeheven (het primaire besluit 2).
3 Bij het bestreden besluit van 22 december 2016 heeft verweerder het bezwaarschrift tegen de schorsing ongegrond verklaard en het schorsingsbesluit gehandhaafd. Bij ditzelfde besluit heeft verweerder het bezwaar tegen de intrekking van de schorsing niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang
.
.
Verweerder heeft aan de schorsing ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat eiseres niet aan de voorwaarden van de erkenning voldeed. Tijdens de eerste audit zijn meerdere tekortkomingen geconstateerd. Na de tweede audit is gebleken dat niet alle ten tijde van de eerste audit geconstateerde tekortkomingen waren opgelost. De Inspectie heeft tien tekortkomingen vastgesteld, waaronder drie grote. Gebleken is dat niet alle kwaliteitsborgen in het kwaliteitsborgingssysteem zijn opgenomen en dat het toezicht op ondernemingen handelend onder de verantwoordelijkheid van eiseres niet adequaat is ingericht. Tijdens verschillende reality-checks is geconstateerd dat handelingen niet in overeenstemming met de geldende voorschriften zijn uitgevoerd. Volgens verweerder heeft eiseres in strijd gehandeld met de artikelen 9, 11 en 17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling.
4.1
Eiseres betoogt primair dat van overtreding van de voorwaarden geen sprake is nu haar taak is beperkt tot het keuren en certificeren van verpakkingen zoals vermeld in de randnummers van de bijlage bij de erkenning. Het goedkeuren van kwaliteitsborgingprogramma’s en het uitvoeren van handelingen volgens het kwaliteitsborgingssysteem op basis van de randnummers 6.1.1.4., 6.3.2.2., 6.5.4.1. en 6.6.1.2. behoren niet tot haar taken maar tot die van de Inspectie. Van in strijd handelen met de artikelen 9 en 11 van de Regeling is dus geen sprake. Eiseres stelt evenmin in strijd te hebben gehandeld met artikel 17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling aangezien geen sprake is van onderaanneming maar van onder de verantwoordelijkheid van eiseres vallende producenten.
4.2
Eiseres betoogt subsidiair dat zij beschikt over een geschikt kwaliteitsborgingssysteem, namelijk het door de Inspectie goedgekeurde Kwaliteitshandboek T&CPI 2010. Meer subsidiair betoogt eiseres dat de auditrapporten onvoldoende basis bieden voor de schorsing. Tot slot betoogt eiseres dat het bestreden besluit in strijd is genomen met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nu de negatieve gevolgen door verzending van de brief over de schorsing aan de betrokken ondernemingen door verweerder onevenredig zijn in verhouding tot de te dienen doelen.
5 De rechtbank overweegt als volgt.
De rechtbank dient allereerst ambtshalve te beoordelen of eiseres procesbelang heeft, gelet op het feit dat het schorsingsbesluit is ingetrokken voordat de schorsing een aanvang nam. Volgens vaste jurisprudentie kan belang bij een inhoudelijke beoordeling bestaan indien wordt gesteld en tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt, dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Eiseres heeft gesteld dat zij als gevolg van het besluit van 26 juli 2016 en de brief die verweerder op 15 augustus 2016 aan de producenten heeft verzonden, materiële schade en imagoschade heeft geleden. De schade bestaat er uit dat zijzelf de kosten van de bedrijfsvoering heeft moeten aanpassen om zoveel mogelijk in te spelen op de dreigende schorsing en dat de fabrikanten om dezelfde reden en mede vanwege hun volledige afhankelijkheid van eiseres als enige erkende instantie eveneens hun bedrijfsvoering hebben moeten aanpassen en eiseres daarvoor aansprakelijk houden. Nu niet valt uit te sluiten dat eiseres schade heeft geleden, ziet de rechtbank aanleiding om procesbelang aan te nemen. Het beroep is ontvankelijk.
6 De schorsing is in hoofdzaak gebaseerd op de tekortkomingen zoals genoemd onder de nummers 7, 22 en 23 van het auditrapport van 24 juni 2016. De gestelde tekortkomingen zijn terug te voeren op de normstellingen die zijn opgenomen in de randnummers 6.1.1.4., 6.3.2.2., 6.5.4.1. en 6.6.1.2. van het ADR. In deze randnummers is verwezen naar een kwaliteitsborgingsprogramma dat voldoende is voor dan wel de instemming heeft van de bevoegde autoriteit.
Tussen partijen is niet in geschil dat voor deze randnummers de Inspectie is aangewezen als bevoegde autoriteit in de zin van de bepalingen van het ADR-verdrag. De rechtbank stelt vast dat de genoemde randnummers niet - bij wijze van voorschriften - zijn opgenomen in de bijlage bij de Regeling en evenmin in de bijlage die behoort bij de aan eiseres verleende erkenning. In bijlage 3 artikel 1 van Pro de Regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen (hierna: de VLG) staat de Inspectie, en niet eiseres, vermeld als erkende instantie met betrekking tot de uitvoering van de voorschriften in de betreffende randnummers.
Verweerder stelt, onder verwijzing naar de toelichting bij de Regeling, dat sinds de inwerkingtreding van de Regeling in 2010 in Nederland de Inspectie zelf niet langer optreedt als erkende instantie maar dat een systeem is opgezet van erkende instanties die invulling dienen te geven aan de genoemde randnummers. Volgens verweerder dienen de door de Inspectie erkende instanties invulling te geven aan de genoemde randnummers en zijn zij daarmee verantwoordelijk voor de inhoud en naleving van de kwaliteitsborgingsprogramma’s. Voor de onderhavige zaak betekent dit dat eiseres verantwoordelijk wordt gehouden voor (het goedkeuren van en het uitvoeren van handelingen volgens) de kwaliteitsborgingsprogramma’s.
De rechtbank volgt het standpunt van verweerder niet. Voor elk afzonderlijk bedrijf waaraan een erkenning is afgegeven, gelden weer andere nummers die elkaar deels overlappen. Een aantal nummers staat op naam van de Inspectie. Uit de erkenning die aan eiseres is verleend, blijkt waarvoor zij verantwoordelijk is, immers de betreffende randnummers zijn opgenomen in de erkenning De stelling van verweerder dat de erkende instantie gelet op het doel en de systematiek van de Regeling invulling dient te geven aan de nummers op naam van de Inspectie slaagt niet, omdat daar geen nadere concrete, schriftelijke afspraken over zijn gemaakt. Dit klemt temeer nu eiseres voorafgaand aan de erkenning bij verweerder aandacht heeft gevraagd voor de verdeling van taken en de wijze van invulling van de kwaliteitsborgingsprogramma’s en verweerder daar bij het verlenen van de erkenning niet op is teruggekomen terwijl dat wel was toegezegd. Tijdens de zitting van de rechtbank is gebleken dat sinds de inwerkingtreding van de Regeling in 2010 onduidelijkheid bestaat, en is blijven bestaan, althans bij eiseres, over de verantwoordelijkheden van de Inspectie enerzijds en eiseres anderzijds waar het de (goedkeuring van) kwaliteitsborgingsprogramma’s betreft. De rechtbank acht deze situatie, gelet op het belang van een goede afbakening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden en daarmee de kwaliteit van het systeem van erkenningen en toezicht, onwenselijk.
De rechtbank overweegt dat de schorsing ten onrechte is opgelegd nu er onduidelijkheid bestaat over de wederzijdse verantwoordelijkheden. Dit raakt dermate aan de fundamentele vraag naar de grondslag van de schorsing nu daar de betwiste randnummers aan ten grondslag zijn gelegd, dat de primaire beroepsgrond van eiseres betreffende het niet handelen in strijd met de artikelen 9 en 11 van de Regeling slaagt.
Reeds gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden die zijn gericht tegen de schorsing van de erkenning en de door verweerder gestuurde brieven van 15 augustus 2016 geen bespreking meer.
7 De rechtbank volgt niet het betoog van eiseres dat het procesbelang bij het besluit tot intrekking van de schorsing (het primaire besluit 2) is gelegen in het feit dat verweerder de onrechtmatigheid van de schorsing niet heeft erkend en geen aansprakelijkheid heeft aanvaard voor dat onjuiste besluit. De omvang van de aansprakelijkheid van verweerder wegens de onrechtmatigheid van het schorsingsbesluit en eventuele schade als gevolg van dat besluit gaat de omvang van dit geding te buiten en hoort thuis in een eventuele schadevergoedingsprocedure. Verweerder heeft het bezwaar tegen het primaire besluit 2 terecht niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang bij het doorprocederen over de intrekking van de schorsing.
8 Gelet op hetgeen is overwogen onder 6 dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de schorsing van de erkenning. Het primaire besluit van 26 juli 2016 (het primaire besluit 1) tot schorsing van de erkenning dient te worden herroepen. Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op de intrekking van de schorsing (het primaire besluit 2) ziet de rechtbank aanleiding het besluit in zoverre in stand te laten.
9 De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1002,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
10 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit van 22 december 2016 voor zover dat betrekking heeft op de schorsing van de erkenning;
-herroept het primaire besluit van 26 juli 2016 (het primaire besluit 1);
-bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
-laat het besluit van 22 december 2016 voor zover dat betrekking heeft op de intrekking van de schorsing (het primaire besluit 2) in stand;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1002,-;
-draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Ghrib, voorzitter, mr. E.S.G. Jongeneel en mr. J.L.E. Bakels , leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2018.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (hierna: de Wvgs) is deze wet van toepassing op het verpakken van gevaarlijke stoffen ten behoeve van het vervoer daarvan.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder b, van de Wvgs worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gevaarlijke stoffen of categorieën aangewezen ten aanzien waarvan het verrichten van handelingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, en het verrichten van deze handelingen met bij of krachtens die maatregel aangewezen vervoermiddelen is toegestaan mits de bij of krachtens die maatregel terzake gestelde regels in acht zijn genomen
Ingevolge artikel 2 van Pro het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen kunnen bij ministeriële regeling aanvullende voorschriften worden gesteld. In de Regeling erkende instanties vervoer gevaarlijke stoffen zijn aanvullende voorschriften gesteld.
Ingevolge artikel 10 van Pro de Wvgs, voor zover van belang, is het verboden te handelen in strijd met een beperking waaronder een ontheffing of een vrijstelling is verleend of met een voorschrift dat aan een zodanige ontheffing of vrijstelling is verbonden.
Ingevolge artikel 10a van de Wvgs kan de minister instanties erkennen die belast zijn met de door hem aan te geven, in het kader van de krachtens artikel 3, onderdeel b, vastgestelde regels te verrichten taken. De taken kunnen mede betrekking hebben op het afgeven van certificaten of het erkennen van andere documenten dan wel voorschriften alsmede op het verlenen van de op grond van de regels bij of krachtens artikel 3 benodigde Pro goedkeuring.
Ingevolge artikel 10a, vierde lid, van de Wvgs, voor zover van belang, kan de minister de erkenning schorsen dan wel intrekken indien de betrokken instantie niet meer voldoet aan de bij of krachtens deze wet gestelde regels.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Regeling erkende instanties vervoer gevaarlijke stoffen (hierna: de Regeling) is deze regeling uitsluitend van toepassing op ondernemingen die een aanvraag tot erkenning hebben gedaan en erkende instanties.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Regeling is deze regeling van toepassing op het keuren of certificeren van verpakkingen.
Ingevolge artikel 9 van Pro de Regeling beschikt de erkende instantie over een geschikt kwaliteitsborgingssysteem, schriftelijk vastgelegd in een document dat de organisatorische, personele en procedurele kwaliteitsborgen beschrijft.
Ingevolge artikel 11 van Pro de Regeling draagt de erkende instantie zorg voor uitvoering van handelingen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, in overeenstemming met de geldende voorschriften, waaronder in elk geval die in de regeling vervoer over de binnenwateren van gevaarlijke stoffen, de regeling vervoer over land van gevaarlijke stoffen of de regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, aanhef, en onder d, besteedt de erkende instantie het uitvoeren van de handelingen, bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder a, niet uit, tenzij de onderaannemer tenminste voldoet aan de eisen, bedoeld in de artikelen 8, 9, 10 en 14.