Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/5658
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2018 in de zaak tussen
[B.V. X] , eiseres
(gemachtigden: mr. M.G.J. Maas-Cooymans en mr. B. Ebben )
en
het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R.W. Veldhuis ).
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 19.622,- in verband met het overtreden van de meldingsplicht.
Bij besluit van 5 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2018.
Voor eiseres zijn verschenen [persoon 1] en [persoon 2] , bijgestaan door mr. B. Ebben . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon 3] en mr. R.W. Veldhuis .
Overwegingen
1. Eiseres neemt deel aan het stelsel van emissiehandel EU-ETS (European Union Emission Trading System). Naar aanleiding van meldingen van eiseres over de daling van het activiteitenniveau in de broeikasgasinstallaties BKG-1 en BKG-2 aan de [adres] te [plaats] heeft verweerder een handhavingsonderzoek ingesteld. Uit dit onderzoek is onder meer gebleken dat eiseres de daling van het activiteitenniveau in 2014 in de installatie BKG-1 te laat heeft gemeld.
2 Verweerder heeft eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 19.622,- wegens overtreding van artikel 45 van Pro de Regeling handel in emissierechten in samenhang met artikel 16.13a, eerste lid, Wet milieubeheer. De boeteoplegging is in bezwaar gehandhaafd.
3 Eiseres is het niet eens met de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boete. Zij betoogt dat verweerder een onjuiste berekeningsgrondslag heeft gehanteerd door aansluiting te zoeken bij de Beleidsregels 2016. Deze Beleidsregels zijn geruime tijd na de datum van overtreding in werking getreden zodat verweerder deze niet aan de boeteoplegging ten grondslag heeft mogen leggen. Verweerder heeft de besluitvorming opzettelijk vertraagd zodat toepassing kon worden gegeven aan de nieuwe Beleidsregels. Eiseres acht, samengevat, het opleggen van de boete in strijd met het verbod van terugwerkende kracht (legaliteits- en rechtszekerheidsbeginsel), het lex mitior-beginsel, de Aanwijzingen voor de regelgeving, het beginsel van fair play en het gelijkheidsbeginsel. Uitgaande van de ten tijde van de overtreding toepasselijke beleidsregels zou de boete aanzienlijk lager zijn vastgesteld, te weten op het bedrag van € 5.700,-.
4 Verweerder erkent dat de besluitvorming is vertraagd in afwachting van de inwerkingtreding van de nieuwe beleidsregels met ingang van 1 oktober 2016. De reden voor de vertraging was dat de Beleidsregels 2008/2011 niet voorzagen in vaststelling van de hoogte van boetes ter zake van de in de derde handelsperiode toepasselijke toewijzingsregels van emissierechten en daardoor onvoldoende houvast boden voor de hoogtebepaling van boetes wegens overtreding van de meldingsplicht. In de Beleidsregels 2016 is een nieuwe systematiek geïntroduceerd bij overtredingen waarvan de omvang van het effect van de overtreding kwantificeerbaar is, zoals ook in deze zaak het geval is. De nieuwe beleidsregels sluiten beter aan bij de doelstellingen van de regelgeving. Verweerder betwist de stelling van eiseres dat het boetebedrag met toepassing van de oude Beleidsregels op het bedrag van € 5.700,- zou uitkomen.
5.1
De rechtbank stelt voorop dat eiseres erkend heeft dat zij niet tijdig heeft voldaan aan de meldingsplicht van artikel 45 van Pro de Regeling. De overtreding staat hiermee vast. Verweerder was bevoegd een boete aan eiseres op te leggen.
De rechtbank overweegt vervolgens dat de boeteoplegging is gebaseerd op de met ingang van 1 oktober 2016 in werking getreden Beleidsregels 2016. Ten tijde van zowel het primaire besluit als het bestreden besluit waren deze beleidsregels van kracht.
De vraag of er aanleiding voor verweerder had moeten zijn om bij het opleggen van de boete uit te gaan van de ten tijde van de overtreding van kracht zijnde Beleidsregels 2008/2011 zal de rechtbank beantwoorden aan de hand van de door eiseres aangevoerde beroepsgronden.
5.2
Ingevolge artikel 5:40, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is de bestuurlijke boete een bestuurlijke sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom, die gericht is op bestraffing van de overtreder. Artikel 5:4 van Pro de Awb, dat de neerslag van het legaliteitsbeginsel in het bestuursrecht vormt, bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts bestaat voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend (eerste lid), en dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven (tweede lid).
Ingevolge artikel 18.16a, eerste lid, juncto artikel 16.13a van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) is het bestuur van de emissieautoriteit bevoegd tot het opleggen van een boete in geval van overtreding van regels met betrekking tot het melden van het (geheel, gedeeltelijk of tijdelijk) beëindigen van de werking van een broeikasgasinstallatie. In artikel 45 van Pro de Regeling handel in emissierechten (hierna: de Regeling) is de meldingsplicht neergelegd en nader uitgewerkt. In artikel 18.16e van de Wm is het maximale bedrag van de boete per overtreding bepaald.
Aangezien de omschrijving van de verboden gedraging, de maximale straf en de wijze van handhaving zijn opgenomen in de wet (Wm) en regelgeving (Regeling) en deze essentiële elementen sinds de overtreding niet zijn gewijzigd is er, anders dan eiseres betoogt, geen sprake van strijd met het verbod van terugwerkende kracht voor zover dat zou voortvloeien uit het legaliteitsbeginsel dan wel het beginsel van rechtszekerheid.
Deze beroepsgrond slaagt niet
5.3
Op grond van het zogenoemde lex mitior-beginsel, als bedoeld in artikel 5:46, vierde lid, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, dienen bij verandering in wetgeving na het tijdstip waarop het feit is begaan, de voor de betrokkene meest gunstige bepalingen te worden toegepast.
De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat het Scoppola-arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens EHRM noch het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP6878) dat aan dit arrest nadere invulling geeft, er toe dwingt het lex mitior-beginsel toe te passen op beleidsregels zoals hier aan de orde. Beleidsregels hebben een ander karakter dan wettelijke voorschriften en hebben slechts betrekking op de bepaling van de hoogte van de boete binnen de door de wet gestelde grenzen. Zij binden de burgers niet en hebben geen betrekking op diens gedrag of op de essentialia van de sanctiebevoegdheid.
Eiseres heeft voor haar standpunt dat de lex mitior ook geldt voor beleidsregels verwezen naar drie uitspraken van respectievelijk de Centrale Raad van Beroep, de rechtbank Den Haag en de rechtbank Rotterdam. De rechtbank leest in deze uitspraken echter geen bevestiging van het standpunt van eiseres. Voor zover moet worden aangenomen dat het lex mitior-beginsel betrekking heeft op beleidsregels heeft verweerder terecht verwezen naar rechtspraak van het Hof van Justitie waarin nuanceringen zijn aangebracht in de werking van het beginsel. Het Hof van Justitie heeft in gevallen waarin nieuwe richtsnoeren ter bepaling van de boetehoogte worden toegepast op eerder gepleegde overtredingen, geen schending van enig rechtsbeginsel aangenomen (zie de arresten van 28 juni 2005, Dansk Rorindustri e.a./Commissie, ECLI:EU:C:2005:408 (met name de punten 198 tot en met 232) en van 26 januari 2017, Aloys F. Dornbracht GmbJ&Co. KG/Commissie, ECLI:EU:C:2017:45). De rechtbank ziet in het enkele feit dat deze uitspraken het mededingingsrecht betreffen geen reden om daarover in de onderhavige zaak anders te oordelen.
Het betoog van eiseres dat deze arresten geen rol kunnen spelen omdat in die zaken, anders dan in deze, de nieuwe richtsnoeren en de methode redelijkerwijs te voorzien waren op het moment van inbreuk, slaagt niet omdat deze constatering op zichzelf niet afdoet aan de essentiële conclusie van de uitspraken. De rechtbank verwijst naar de rechtsoverwegingen 224 tot en met 232 van het arrest van het Hof van Justitie van 28 juni 2005, Dansk Rorindustri e.a./Commissie, ECLI:EU:C:2005:408.
Het beroep van eiseres op het lex mitior-beginsel faalt.
5.4
Het betoog dat de handelwijze van verweerder in strijd is met aanwijzing 167 van de Aanwijzingen waaruit volgt dat in het algemeen slechts terugwerkende kracht wordt verleend aan een beleidsregel indien daarvoor een bijzondere reden bestaat en dat het niet is toegestaan dat bij een beleidsregel een feit dat voor haar inwerkingtreding is geschied, zwaarder strafbaar wordt gesteld slaagt niet. Van terugwerkende kracht is strikt genomen geen sprake omdat verweerder met het primaire besluit heeft gewacht tot de Beleidsregels 2016 op 1 oktober 2016 in werking waren getreden. Vervolgens kan niet in zijn algemeenheid worden gesteld dat de Beleidsregels 2016 in hogere bestuurlijke boetes voorzien dan de Beleidsregels 2008/2011. De rechtbank merkt in dit verband op dat verweerder terecht heeft betoogd dat de voorheen geldende Beleidsregels 2008/2011 niet voorzagen in vaststelling van de hoogte van boetes ter zake van overtredingen met een kwantificeerbaar effect en daardoor onvoldoende houvast boden voor de hoogtebepaling van boetes. Verweerder heeft zich daarom ook terecht op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een uitzonderlijk geval. Naar het oordeel van de rechtbank is er dan ook geen strijd met het rechtszekerheidsbeginsel zoals verwoord in de Aanwijzingen.
Het betoog slaagt niet.
5.5
Eiseres betoogt dat de handelwijze van verweerder om te wachten met het uitbrengen van het handhavingsrapport en het opleggen van de boete tot na de inwerkingtreding van de Beleidsregels 2016, in strijd is met het beginsel van fair play nu eiseres als gevolg daarvan met een hogere boete is geconfronteerd. Nog afgezien van het feit dat verweerder gelet op de ongeschiktheid van de vorige Beleidsregels een goede reden had om met het opleggen van de boete te wachten tot na oktober 2016 en dat niet vaststaat dat de boete hoger is uitgevallen, is de periode tussen het constateren van de overtreding en het uiteindelijk beboeten van de overtreding, behoudens de mogelijkheid van verjaring, niet aan een termijn gebonden.
Van strijd met het fair play beginsel is dan ook geen sprake.
Het betoog slaagt niet.
5.6
Eiseres betoogt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door een vergelijkbare boetezaak niet aan te houden tot na de inwerkingtreding van de Beleidsregels 2016. In die zaak is voor een zwaardere overtreding een lichtere boete
(€ 14.184,-) opgelegd dan de boete die aan eiseres is opgelegd. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat geen sprake is van een vergelijkbaar geval omdat het geen kwantificeerbare overtreding betrof maar een zaak over het emitteren zonder emissievergunning.
Het betoog slaagt niet.
5.7
De rechtbank komt tenslotte toe aan een beoordeling van de evenredigheid van de boete. Bij de introductie van de nieuwe beleidsregels ter vervanging van de beleidsregels 2008/2011 is, zoals blijkt uit het gestelde onder r.o. 4, een nieuwe systematiek geïntroduceerd voor overtredingen waarvan de omvang van het effect van de overtreding kwantificeerbaar is. De rechtbank acht het uitgangspunt waarbij de overtreding en de bijbehorende boete onder meer gekoppeld zijn aan de mate van uitstoot, in zijn algemeenheid niet onredelijk. De rechtbank sluit niet uit dat op grond van de Beleidsregels 2016 voor overtredingen van een ander type, waarbij het effect niet kwantificeerbaar is, zoals emitteren zonder vergunning tot een lagere boeteoplegging wordt gekomen ook al wordt de ernst van die overtreding gelet op de aard van de overtreding op zich als zwaarder gekwalificeerd in het beleid. Dat doet aan het vorenstaande echter niet af.
Verweerder heeft in dit geval de hoogte van de boete op juiste wijze en voldoende gemotiveerd afgestemd op de ernst van de overtreding, het kwantificeerbare effect van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid waarbij rekening is gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
De boete is evenredig.
6. Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. G. van Zeben-de Vries en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2018.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Regelgeving
Het Besluit 2011/278/EU bevat Europese regels voor de toewijzing van emissierechten. In artikel 23 is Pro geregeld dat bij bepaalde dalingen van het activiteitsniveau sprake is van een “gedeeltelijke stopzetting” die gevolgen heeft voor de toewijzing van emissierechten.
In artikel 16.13a van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot het melden aan het bestuur van de emissieautoriteit van het geheel, gedeeltelijk of tijdelijk beëindigen van de werking van een broeikasgasinstallatie.
Op grond van artikel 18.16a, eerste lid, van de Wm kan -voor zover hier van belang- het bestuur van de emissieautoriteit de overtreder een bestuurlijke boete opleggen in geval van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 16.13a. Ingevolge artikel 18.16e van de Wm bedraagt een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 18.16a, eerste lid, ten hoogste
€ 450.000,- per overtreding of, indien de omzet van de betrokken onderneming in het boekjaar voorafgaand aan het jaar waarin de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete is gegeven meer dan € 4.500.000,- bedraagt, ten hoogste 10% van die omzet.
Artikel 45 van Pro de Regeling handel in emissierechten (hierna: de Regeling) luidt als volgt:
lid 1. Indien de werking van een broeikasgasinstallatie gedeeltelijk wordt beëindigd als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit 2011/278/EU, meldt de vergunninghouder dit schriftelijk aan het bestuur van de emissieautoriteit onder vermelding van de ingangsdatum van de gedeeltelijke beëindiging.
lid 2. De melding wordt gedaan voor 20 januari van het jaar volgend op het kalenderjaar waarin de werking van de broeikasgasinstallatie gedeeltelijk is beëindigd.
lid 1. Indien de werking van een broeikasgasinstallatie gedeeltelijk wordt beëindigd als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit 2011/278/EU, meldt de vergunninghouder dit schriftelijk aan het bestuur van de emissieautoriteit onder vermelding van de ingangsdatum van de gedeeltelijke beëindiging.
lid 2. De melding wordt gedaan voor 20 januari van het jaar volgend op het kalenderjaar waarin de werking van de broeikasgasinstallatie gedeeltelijk is beëindigd.
Bij besluit van 9 december 2008 (Stcrt. 2008, nr. 247) zoals gewijzigd bij besluit van 8 september 2011 (Stcrt. 2011, nr. 16636) en bij besluit van 30 augustus 2016 (Stcrt. 2016, nr. 47518) zijn voor het bestuur van de Nederlandse emissieautoriteit Beleidsregels vastgesteld inzake het bepalen van de hoogte van een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete bij de handhaving van de regels voor de handel in emissierechten. De Beleidsregels Nederlandse emissieautoriteit handhaving handel in emissierechten 2016 (hierna: de Beleidsregels 2016) zijn met ingang van 1 oktober 2016 in werking getreden.