Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 18/698 en SGR 18/699
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2018 in de zaken tussen
[eiser] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , eiser
(gemachtigde: mr. P.C. Kaiser),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas, verweerder
(gemachtigde: mr. A.J.M.M. Scholtes).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2017 (primair besluit I) heeft verweerder de door eiser gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
Bij besluit van 11 augustus 2017 (primair besluit II) heeft verweerder eiser twee lasten onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 14 december 2017 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen primair besluit I ongegrond verklaard.
Bij afzonderlijk besluit van 14 december 2017 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 mei 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 13 december 2016 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Midden-Holland namens verweerder een controle uitgevoerd op het perceel van eiser aan [adres] te [plaats] , kadastraal bekend als [plaats] , sectie [sectie] , nummer [nummers] (het perceel). Bij die controle is geconstateerd dat op het perceel sprake is van illegale bewoning door arbeidsmigranten in de woning, een gedeelte van een bijgebouw (het kantoor) en overige bijbehorende bouwwerken. Ook werd geconstateerd dat de overige bijgebouwen, te weten een portacabin en een tweetal geschakelde chalets, illegaal waren gebouwd.
1.2.
Bij brief van 28 februari 2017 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat het voornemens is aan eiser een last onder dwangsom op te leggen ten aanzien van de illegale bewoning van de bouwwerken door arbeidsmigranten en de aanwezigheid van de portacabin en de chalets op het perceel. Eiser heeft hiertegen zienswijzen naar voren gebracht.
1.3.
Op 10 mei 2017 heeft eiser bij verweerder een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het tijdelijk plaatsen van de twee geschakelde chalets en de portacabin. Daarnaast ziet de aanvraag op het tijdelijk gebruiken van voornoemde gebouwen, de woning en een gedeelte van het kantoor ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel voor een periode van tien jaar. Bij primair besluit I heeft verweerder deze aanvraag afgewezen.
1.4.
Bij primair besluit II heeft verweerder eiser onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,-- gelast om binnen drie maanden de bewoning van de woning en het kantoor op het perceel [adres] te [plaats] door arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden. Daarnaast heeft verweerder eiser onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,-- gelast om binnen drie maanden de twee geschakelde chalets en de portacabin te verwijderen en verwijderd te houden.
1.5.
Bij besluit van 28 september 2017 heeft verweerder de begunstigingstermijn in primair besluit II verlengd tot zes weken nadat op het door eiser tegen dat besluit ingediende bezwaarschrift is beslist. Verweerder heeft de door eiser tegen de primaire besluiten ingediende bezwaarschriften voorgelegd aan de commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Zuidplas (de commissie). Op 22 november 2017 heeft de commissie haar adviezen uitgebracht. Bij de bestreden besluiten zijn de primaire besluiten in stand gelaten. Daarbij heeft verweerder de adviezen van de commissie als motivering overgenomen. Gelet op de datum van bestreden besluit II is de begunstigingstermijn feitelijk tot en met 25 januari 2018 verlengd.
1.6.
Op 22 januari 2018 heeft eiser verweerder verzocht de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de uitspraak in beroep. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen.
Bij besluit van 16 februari 2018 heeft verweerder eiser meegedeeld dat bij een controle op 2 februari 2018 is geconstateerd dat niet binnen de verlengde begunstigingstermijn aan de last was voldaan, waardoor de opgelegde dwangsommen zijn verbeurd.
1.7.
Bij uitspraak van 8 maart 2018 (SGR 18/789) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep van eiser tegen de bestreden besluiten.
Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder het invorderingsbesluit van 16 februari 2018 bij besluit van 14 maart 2018 ingetrokken.
SGR 18/699
2. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. Verweerder vindt het ruimtelijk gezien onwenselijk om op grond van artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) medewerking te verlenen aan extra bijbehorende bouwwerken bij woonbestemmingen in het buitengebied. Deze leveren verrommeling op. Ook kan daarmee het toekomstige uitwerkingsplan worden belemmerd. Daarnaast acht verweerder het huisvesten van arbeidsmigranten op een solitaire locatie in het buitengebied ruimtelijk gezien evenmin wenselijk. Dit wordt mede ingegeven door het beleid van de provincie. Er kan geen uitzondering worden gemaakt op het uitgangspunt van de provincie dat huisvesting van arbeidsmigranten in stedelijk gebied moet plaatsvinden, omdat het niet om een korte seizoenpiekperiode gaat.
3. Eiser kan zich niet verenigen met bestreden besluit I en voert daartoe, kort samengevat, aan dat geen sprake is van illegale bebouwing. Voorts bestrijdt eiser dat het gebruik van de bouwwerken, te weten de bewoning door arbeidsmigranten, strijdig is met het bestemmingsplan. Voor zover al sprake zou zijn van strijdig gebruik, heeft verweerder ten onrechte geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Een tijdelijke omgevingsvergunning vormt geen belemmering voor de op het perceel rustende bestemming. Door verweerder is voorts niet onderbouwd dat het bouwplan tot verrommeling leidt. Ten slotte heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden met het op 7 november 2017 in concept vastgestelde nieuwe provinciale beleid “Programma Ruimte”. Dit beleid wordt op 30 mei 2018 definitief vastgesteld. Volgens eiser maakt dit nieuwe beleid huisvesting van arbeidsmigranten in bestaande bebouwing in het buitengebied mogelijk.
4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat (a) geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk, en voor zover dat (c) geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning, in stand te laten.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover hier van belang, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt de aanvraag in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12 van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1. (…);
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen;
3. (…).
De in artikel 2.12. eerste lid, onder a en ten tweede, van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bor.
Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in
artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Ingevolge artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Bor kan worden afgeweken van het bestemmingsplan als er sprake is van ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
5. De rechtbank stelt vast dat ter plaatse van het perceel van eiser het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” van toepassing is. Op de plek waar de woning staat rust de bestemming “Wonen”. De gronden waarop het kantoor, de chalets en de portacabin staan, hebben de bestemming “Woongebied – Uit te werken 2”.
6.1.
In geschil is in de eerste plaats of op grond van artikel 20, lid 20.3, sub a, van de planregels ten aanzien van de gronden met de bestemming “Woongebieden – Uit te werken 2” een bouwverbod geldt.
6.2.
Artikel 20, lid 20.3, sub a, van de planregels bepaalt dat op de gronden uitsluitend bouwwerken mogen worden gebouwd, alsmede werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden mogen worden uitgevoerd in overeenstemming met een door burgemeester en wethouders uitgewerkt plan dat rechtskracht heeft.
6.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder tot op heden nog geen uitwerkingsplan heeft vastgesteld. Dit betekent dat de chalets en de portacabin in strijd met artikel 20, lid 20.3, sub a, van de planregels zijn gebouwd.
7.1.
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren de illegale bebouwing voor een periode van tien jaar toe te staan.
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat de beslissing om aan een activiteit in afwijking van het bestemmingsplan al dan niet medewerking te verlenen een bevoegdheid van verweerder betreft, waarbij hij beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend dient te toetsen, dat wil zeggen zich voor wat betreft de inhoudelijke keuzes moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (de Afdeling) van 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7700).
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen geen medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan. Verweerder heeft daarbij in aanmerking kunnen nemen dat hij een verrommelend buitengebied wil voorkomen en daarom geen extra bijbehorende bouwwerken bij woonbestemmingen in het buitengebied wil toestaan. Dat de bouwwerken een keurmerk hebben waarmee zij aan de norm voor de huisvesting van arbeidsmigranten voldoen, is in dit verband niet relevant. De verrommeling ziet niet op de mate van netheid van de chalets en de portacabin zelf, maar betreft een ruimtelijk begrip. De omstandigheid dat de chalets en de portacabin netjes bij elkaar zijn geplaatst, laat onverlet dat daarmee extra bijbehorende bouwwerken in het buitengebied komen, hetgeen verweerder wenst tegen te gaan. Verweerder heeft voorts in aanmerking kunnen nemen dat ook het verlenen van een tijdelijke vergunning een belemmering kan opleveren voor een toekomstig uitwerkingsplan. Hoewel er nog geen uitwerkingsplan ligt, is niet uit te sluiten dat dit alsnog zal worden vastgesteld.
8.1.
Ten aanzien van de woning betoogt eiser dat geen sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Volgens eiser vormen de arbeidsmigranten een met een gezin gelijk te stellen groep van personen van beperkte omvang die de in de woning aanwezige essentiële voorzieningen met elkaar delen.
8.2.
Artikel 14, lid 14.1, van het geldende bestemmingsplan bepaalt dat de voor “Wonen” aangewezen gronden bestemd zijn voor:
a. wonen, al dan niet in combinatie met het uitoefenen van een aan-huis-verbonden beroep of aan-huis-verbonden beroepsmatige activiteiten tot maximaal 70 m².
Ingevolge artikel 1.207 van de planregels wordt onder woning/wooneenheid verstaan: een complex van ruimten, dat blijkens zijn indeling geschikt, bestemd en bedoeld is voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
Ingevolge artikel 1.113 van de planregels wordt onder huishouden verstaan: één persoon, een gezin of een hiermee gelijk te stellen groep van personen van beperkte omvang, die bij verblijf in een zelfstandige woning of een recreatiewoning de daar aanwezige essentiële woonvoorzieningen deelt.
8.3.
Uit het rapport van de controle die verweerder op 13 december 2016 heeft uitgevoerd op het perceel, blijkt dat zich 5 slaapkamers in de woning bevinden en dat op die locatie op dat moment 10 personen verbleven.
8.4.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de groep van 10 buitenlandse werknemers die gehuisvest is in de woning, niet gelijk te stellen is aan een huishouden. De werknemers hebben weliswaar dezelfde werkgever en bewonen een kamer in dezelfde woning, maar deze arbeidsmigranten die geen affectieve of familiaire band met elkaar hebben, alsmede op hun hoofdverblijf in het land van herkomst niet samenwonen, kunnen niet als één huishouden worden gekenmerkt wegens het ontbreken van continuïteit en verbondenheid.
8.5.
Naar het oordeel van de rechtbank is de groep arbeidsmigranten die in de woning verblijft, niet te beschouwen als een met een gezin gelijk te stellen groep van personen als bedoeld in artikel 1.113 van de planregels, nu hun samenleven niet wordt gekenmerkt door continuïteit en onderlinge verbondenheid. Voor de uitleg van het begrip huishouden sluit de rechtbank aan bij de vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 november 2017 ECLI:NL:RVS:2017:3017). De rechtbank overweegt dat geen sprake is van continuïteit in de samenstelling van de groep, omdat arbeidsmigranten voor het verrichten van werkzaamheden een kortere of langere tijd in Nederland verblijven. Ook is niet gebleken van onderlinge verbondenheid, in die zin dat er emotionele banden tussen hen bestaan. Hetgeen de arbeidsmigranten bindt, is het feit dat zij voor dezelfde werkgever werkzaamheden verrichten. Dat er tijdens de bewoning onderling affectieve relaties ontstaan, maakt niet dat daarmee een huishouden als bedoeld in artikel 1.113 van de planregels ontstaat, aangezien die verbondenheid niet de primaire reden tot de gezamenlijke huisvesting is. Daarbij komt dat het gebruik van de woning door slechts één huishouden mogelijk is.
8.6.
Nu de groep arbeidsmigranten in de woning niet kan worden aangemerkt als een huishouden, concludeert de rechtbank dat het gebruik van de woning in strijd is met het bestemmingsplan.
9.1.
Ten aanzien van het kantoor betoogt eiser evenzeer dat hij deze ruimte mag gebruiken voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Eiser meent niet in strijd te handelen met het bestemmingsplan.
9.2.
Ingevolge artikel 20, lid 20.1 van de planregels van het vigerende bestemmingsplan zijn, voor zover thans van belang, de voor “Woongebied – Uit te werken 2” aangewezen gronden bestemd voor:
a. woningen, in de vorm van vrijstaande, halfvrijstaande en geschakelde woningen, patiowoningen, gestapelde en aaneengesloten woningen alsmede woongebouwen:
1. met de daarbij behorende aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen/ (open) erven, brandgangen, in- en uitritten;
2. in combinatie met de uitoefening van aan-huis-verbonden beroep of aan-huis-verbonden beroepsmatige activiteiten door de hoofdbewoner(s) van het hoofdgebouw tot maximaal 70 m².
9.3.
Volgens artikel 20, lid 20.1 van de planregels zijn de gronden waarop het kantoor, alsook de chalets en de portacabin zijn gelegen, onder meer bestemd voor woningen.
9.4.
Nu het kantoor onder meer bestemd is om gebruikt te worden als woning, zijn de in overweging 8.2. genoemde artikelen 1.207 en 1.113 van de planregels ook op het kantoor van toepassing.
9.5.
Uit het rapport van de controle die verweerder op 13 december 2016 heeft uitgevoerd op het perceel, blijkt dat zich 3 slaapkamers in het kantoor bevinden en dat op die locatie op dat moment 2 personen verbleven.
9.6.
Onder verwijzing naar hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 8.5. is de rechtbank van oordeel dat de arbeidsmigranten die in het kantoor verblijven geen huishouden vormen.
9.7.
Nu het gebruik van het kantoor alleen door één huishouden mogelijk is en de in het kantoor gehuisveste arbeidsmigranten niet als zodanig kunnen worden aangemerkt, concludeert de rechtbank dat het gebruik ervan, net als die van de woning, in strijd is met het bestemmingsplan.
10.1.
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren de illegale bewoning van de woning en het kantoor voor een periode van tien jaar toe te staan.
10.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen geen medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan om het huisvesten van arbeidsmigranten op een solitaire locatie in het buitengebied mogelijk te maken, nu dat in overeenstemming met het geldende provinciale beleid onwenselijk is. De vraag of er voldoende woongelegenheid in het stedelijk gebied voorhanden is voor alle in de gemeente Zuidplas werkende arbeidsmigranten ligt hier niet voor. Verweerder heeft voorts, gelet op de ex tunc toets, geen rekening hoeven houden met het toekomstige nog niet definitief vastgestelde nieuwe provinciale beleid. Met betrekking tot dat toekomstige beleid heeft de provincie te kennen gegeven open te staan voor overleg bij eventuele knelpunten bij onder meer de huisvesting van arbeidsmigranten. De rechtbank ziet geen aanleiding eiser de gelegenheid te geven om dit overleg hangende deze beroepsprocedure te entameren. Het staat eiser uiteraard vrij om zijn situatie buiten deze procedure om aan de provincie voor te leggen.
11. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de door eiser gevraagde omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd. De rechtbank verklaart het beroep tegen bestreden besluit I ongegrond.
SGR 18/698
12. De rechtbank stelt vast dat voor het bouwen van de chalets en de portacabin geen omgevingsvergunning is verleend, terwijl die op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo wel nodig was. Dit betekent dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en eiser overtreder is van het in dit artikellid genoemde verbod.
13. Zoals uit het voorgaande blijkt is het gebruik van de woning en het kantoor in strijd met de planregels van het vigerende bestemmingsplan. In zoverre overtreedt eiser ook het bestemmingsplan.
14. Nu sprake is van overtredingen, is er voor verweerder een beginselplicht tot handhaven, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
15. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen concreet zicht op legalisatie. Eiser heeft getracht de illegale situaties te laten legaliseren, maar verweerder heeft de daartoe strekkende aanvraag bij primair besluit I afgewezen. Het tegen bestreden besluit I ingestelde beroep wordt met deze uitspraak ongegrond verklaard (SGR 18/699).
De omstandigheid dat er op 30 mei 2018 nieuw provinciaal beleid wordt vastgesteld, levert ook geen concreet zicht op legalisatie op. Voor zover dat nieuwe beleid voor eiser gunstig is en huisvesting van arbeidsmigranten in het buitengebied mogelijk maakt, was ten tijde van het nemen van bestreden besluit II slechts sprake van een beleidsvoornemen. Daar komt bij dat verweerder ter zitting te kennen heeft gegeven dat hij wenst vast te blijven houden aan het huidige gemeentelijke beleid en geen huisvesting van arbeidsmigranten in het buitengebied wenst toe te staan.
16.1.
Eiser heeft ten slotte een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Hij stelt dat verweerder niet optreedt tegen andere perceeleigenaren die arbeidsmigranten onder gelijke omstandigheden huisvesten.
16.2.
De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel sprake dient te zijn van gelijke gevallen. Vaststaat dat in het onderhavige geval een verzoek tot handhaving is gedaan. Niet gebleken is dat verweerder vergelijkbare gevallen van strijdig gebruik, waarbij ook om handhaving is verzocht, ongelijk behandelt. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt reeds hierom.
17. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder terecht tot handhaving is overgegaan. De rechtbank verklaart het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van mr. L. F .A. Bouwens-Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.