Uitspraak
REchtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/4289
uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 juli 2018 op het verzoek om een voorlopige voorziening van
[verzoekster], te [plaats], verzoekster
(gemachtigden: mr. L. van Schie-Kooman en mr. C.N. van der Sluis),
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. E.M. Scheffer en ing. M. Wortel).
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder verzoekster op straffe van een dwangsom gelast bij het op de Europese markt brengen van hout de stappen van het stelsel van zorgvuldigheidseisen van de Verordening (EU) nr. 995/2010 (de Houtverordening) volledig te doorlopen en/of toe te passen.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft voorts de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2018. Namens verzoekster is verschenen [directeur], directeur, vergezeld van [adviseur], adviseur, bijgestaan door de gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1
Verzoekster importeert teakhout uit Myanmar naar Nederland ten behoeve van de jachtbouw. In 2014 constateerde de NVWA dat verzoekster in strijd had gehandeld met artikel 18 van de (destijds geldende) Flora en faunawet, in samenhang gelezen met artikel 2 van het Besluit uitvoering Europese houtverordening, door onvoldoende zorgvuldigheid te betrachten bij het op de Europese markt brengen van hout. Verweerder heeft verzoekster hiervoor bij brief van 9 januari 2015 een schriftelijke waarschuwing gegeven.
2.2
Op 11 juli 2017 heeft de NVWA wederom geconstateerd dat verzoekster bij het op de Europese markt brengen van een zending teakhout op 7 juni 2017 onvoldoende zorgvuldigheid heeft betracht. De bevindingen van de NVWA-inspecteurs zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 14 december 2017. Naar aanleiding van dit rapport heeft verweerder besloten handhavend op te treden.
3. Verweerder heeft de last onder dwangsom opgelegd op de grond dat verzoekster bij het op de Europese markt brengen van de zending van 7 juni 2017 in strijd heeft gehandeld met (het per 1 januari 2017 geldende) artikel 4.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), in samenhang gelezen met artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling natuurbescherming (Rnb). De last heeft tot doel ervoor te zorgen dat verzoekster bij het op de Europese markt brengen van hout de stappen van het stelsel van zorgvuldigheidseisen van artikel 6 van de Houtverordening volledig doorloopt en/of toepast en daarmee verdere overtreding van artikel 4.8, eerste lid, van de Wnb voorkomt. Wanneer verzoekster hieraan binnen twee maanden na dagtekening van het bestreden besluit geen gevolg geeft, verbeurt zij een dwangsom van € 20.000,- voor elke kubieke meter teakhout en/of teakhoutproducten die zij op de Europese markt brengt, tot een maximum van € 800.000,-.
4. In artikel 4.7, aanhef en onder b, van de Wnb, is de Houtverordening aangewezen als EU-verordening als bedoeld in artikel 4.8.
Ingevolge artikel 4.8, eerste lid, van de Wnb, is het verboden in strijd te handelen met bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen.
Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rnb worden als voorschriften als bedoeld in artikel 4.8, eerste lid, van de wet aangewezen: de artikelen 4 en 5 van de Houtverordening.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Houtverordening, betrachten de marktdeelnemers zorgvuldigheid wanneer zij hout of houtproducten op de markt brengen. Daartoe passen zij een geheel van procedures en maatregelen toe, hierna „stelsel van zorgvuldigheidseisen” genoemd, dat in artikel 6 wordt omschreven.
Artikel 6, eerste lid, van de Houtverordening, luidt als volgt:
Het in artikel 4, lid 2, bedoelde stelsel van zorgvuldigheidseisen behelst de volgende elementen:
a. a) maatregelen en procedures om toegang te bieden tot de volgende informatie over de partij hout en houtproducten van de marktdeelnemer die op de markt worden gebracht:
— beschrijving, met inbegrip van de handelsnaam en het type product alsmede de gebruikelijke benaming van de boomsoort en, indien van toepassing, de volledige wetenschappelijke benaming daarvan,
— land waar het hout is gekapt en, indien van toepassing:
i) het subnationale gebied waar het hout is gekapt; alsmede
ii) de kapconcessie,
— hoeveelheid (uitgedrukt in omvang, gewicht of aantal eenheden),
— naam en adres van de persoon die het hout aan de marktdeelnemer heeft geleverd,
— naam en adres van de handelaar aan wie het hout of de producten daarvan zijn geleverd,
— documenten of andere informatie waaruit blijkt dat het hout of de houtproducten in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving zijn;
b) risicobeoordelingsprocedures die de marktdeelnemer in staat stellen om het risico dat illegaal gekapt hout of houtproducten van dergelijk hout op de markt worden gebracht, te analyseren en in te schatten.
In dergelijke procedures wordt rekening gehouden met de informatie onder a), alsook de relevante risicobeoordelingscriteria, waaronder:
— verzekering van de naleving van de geldende wetgeving, die certificering kan omvatten of andere door derde partijen gecontroleerde regelingen die de naleving van geldende wetgeving betreffen,
— prevalentie van illegale kap van specifieke boomsoorten,
— prevalentie van illegale kap of praktijken in het land en/of het subnationale gebied waar het hout gekapt is, inclusief de inachtneming van de prevalentie van gewapende conflicten,
— sancties op de in- of uitvoer van hout, opgelegd door de Veiligheidsraad van de VN of de Raad van Europa,
— de complexiteit van de toeleveringsketen van hout en houtproducten;
c) behalve wanneer het bij onder b) bedoelde risicobeoordelingsprocedures onderkende risico verwaarloosbaar is, risicobeperkingsprocedures welke bestaan in een geheel van maatregelen en procedures die in verhouding staan tot dat risico en die toereikend zijn om het effectief te minimaliseren, in voorkomend geval door het verlangen van bijkomende informatie of bescheiden en/of door het verlangen van controles door derden. Dergelijke risicobeperkingsprocedures zijn niet van toepassing indien het onderkende risico verwaarloosbaar is.
5. Verzoekster betwist dat zij in strijd heeft gehandeld met de Houtverordening. Uit de door haar overgelegde documenten blijkt dat zij het stelsel van zorgvuldigheidseisen heeft toegepast en dat het hout niet illegaal is gekapt. Bij haar zienswijze op de voorgenomen last onder dwangsom heeft zij reeds nagenoeg alle door verweerder gevraagde documenten overgelegd. Het is haar niet duidelijk welke informatie nog ontbreekt. Weliswaar beschikt zij nog niet over het zogenoemde Form B en C, maar de Houtverordening verplicht daar ook niet toe. Van een overtreding is dus geen sprake. Het overleggen van Form B en C is bovendien onmogelijk, omdat de overheid van Myanmar deze documenten niet ter beschikking stelt. De last is dan ook onevenredig zwaar. Feitelijk kan daaraan alleen worden voldaan door de import van teakhout uit Myanmar te beëindigen. Volgens verzoekster komt dat neer op een boycot op dat hout en op machtsmisbruik. Handhavend optreden is bovendien in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aangezien andere EU-lidstaten niet of minder streng optreden tegen overtredingen van de Houtverordening. Tot slot acht verzoekster de begunstigingstermijn van twee maanden te kort om alle door verweerder gevraagde documenten over de zending van 7 juni 2017 over te leggen.
6.1
De rechtbank overweegt dat in het rapport van bevindingen – kort samengevat – wordt vermeld dat verzoekster op 7 juni 2017 een zending teakhout uit Myanmar van ongeveer 19.680 m3 heeft geïmporteerd. De inspecteurs stellen vast dat verzoekster niet alle documenten in de keten van kap tot export heeft overgelegd. Verzoekster, zo concluderen zij, heeft daarmee geen stelsel van zorgvuldigheidseisen opgesteld, als bedoeld in artikel 4, tweede lid, in samenhang gelezen met artikel 6, eerste lid, van de Houtverordening. Onder meer Form B (over de gekapte stammen en de stammen die achterblijven in het bos vanwege slechte kwaliteit) en Form C (waarin de stammen en stobben met hamerslagnummers en maten zijn vermeld) ontbreken. Verder heeft verzoekster geen risicobeoordelingsprocedure uitgevoerd of gedocumenteerd, terwijl corruptie in Myanmar op grote schaal plaatsvindt, zodat het risico op illegaal gekapt hout in de keten niet verwaarloosbaar is. Tot slot heeft verzoekster onvoldoende mitigerende maatregelen genomen om het risico van het op de Europese markt brengen van illegaal gekapt hout voor de zending van 7 juni 2017 verwaarloosbaar te maken. Zo ontbreken documenten over de kap, zijn er inconsistenties in de vervoersdocumenten en zijn er geen onafhankelijke audits uitgevoerd bij de kap die de documenten over de te kappen bomen kunnen staven.
6.2
In het bestreden besluit wordt ten aanzien van de bij de zienswijze aanvullend overgelegde documenten opgemerkt dat deze documenten weliswaar meer inzicht geven in de keten van kap tot import, maar dat de documentatie nog steeds niet compleet is: het managementplan, gegevens over de toegestane hoeveelheid te kappen bomen en gegevens over het aantal daadwerkelijk gekapte bomen ontbreken nog steeds. Bovendien is een deel van de documenten in het Birmaans opgesteld of slecht leesbaar, waardoor het onderling verband tussen de documenten niet altijd te maken is. Tevens wordt de informatie niet gestaafd door controles ter plaatse. In het bestreden besluit is verder opgemerkt dat het stelsel van zorgvuldigheidseisen dient te worden doorlopen voorafgaand aan het op de Europese markt brengen van het hout, niet pas daarna.
6.3
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn de onder 6.2 genoemde ontbrekende documenten essentiële onderdelen van het stelsel van zorgvuldigheidseisen als omschreven in artikel 6, eerste lid, van de Houtverordening. De ontbrekende informatie ziet met name op de fase van de kap en is dan ook juist noodzakelijk om het risico op import van illegaal gekapt hout te minimaliseren. Verzoekster had, gelet op artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Houtverordening, kunnen weten dat deze documenten van belang zijn om aan te tonen dat zij de nodige zorgvuldigheid heeft betracht bij het op de markt brengen van het hout. Onbestreden is dat verzoekster deze informatie ten tijde van het bestreden besluit – laat staan ten tijde van het op de Europese markt brengen van de zending van 7 juni 2017 – niet heeft overgelegd. Daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster niet heeft voldaan aan het in artikel 4, tweede lid, in samenhang gelezen met artikel 6, eerste lid, van de Houtverordening omschreven stelsel van zorgvuldigheidseisen. Verweerder was dus bevoegd handhavend op te treden.
6.4
De vraag in hoeverre Form B en C zijn te herleiden tot de eisen die de Houtverordening stelt laat de voorzieningenrechter ter zijde, gelet op de veelheid aan ontbrekende stukken, nog daargelaten dat de voorzieningenprocedure zich niet leent voor beantwoording van deze principiële vraag.
7.1
Het betoog van verzoekster dat handhaving onevenredig is omdat zij niet in staat is de gevraagde informatie (tijdig) te overleggen, leidt niet tot het oordeel dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat op verweerder een beginselplicht tot handhaving rust, waarvan slechts onder bijzondere omstandigheden kan worden afgezien. Dat het lastig is van de Myanmarese autoriteiten de juiste documenten te verkrijgen, betekent niet dat verweerder deze documenten niet had mogen eisen, nu deze stukken noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de herkomst van het hout. Dat, zoals verzoekster ter zitting heeft betoogd, de houtkap in Myanmar met grote zorgvuldigheid is omgeven, zodat handhaving onnodig is, volgt de voorzieningenrechter niet. Zoals verzoekster ter zitting zelf heeft aangegeven, verwerft zij de partijen hout op een veiling ter plaatse, hetgeen de voorzieningenrechter tot de conclusie leidt dat verzoekster geen zicht heeft op de fase van de kap. Daarbij komt dat door de inspecteurs in het rapport van bevindingen van 14 december 2017 wordt vermeld dat de overheid in Myanmar door illegale kap en verschillende vormen van corruptie, wordt geconfronteerd met een overschrijding van de jaarlijks toegestane hoeveelheid te kappen hout. Vanwege de enorme ontbossing heeft Myanmar het afgelopen fiscale jaar een algeheel kapverbod gehanteerd en in de regio Bago is voor de komende tien jaar een kapverbod afgekondigd. De voorzieningenrechter ziet geen reden hieraan te twijfelen en wijst erop dat het door verzoekster aangekochte hout, nu net uit deze regio afkomstig was.
Verder is verzoekster al in 2015 is gewaarschuwd dat zij niet voldeed aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen en corrigerende maatregelen moet nemen. Van nieuwe wetgeving, waar verzoekster zich niet op heeft kunnen voorbereiden, zoals zij aanvoert, is dan ook geen sprake.
7.2
Wat betreft het betoog van verzoekster over het gelijkheidsbeginsel overweegt de voorzieningenrechter dat Nederland een eigen handhavingsbevoegdheid heeft en daarbij niet gebonden is aan het beleid in deze van andere EU-lidstaten. Dat de Houtverordening in andere EU-lidstaten niet of op andere wijze wordt gehandhaafd, wat daar ook van zij, betekent niet dat verweerder de bevoegdheid tot handhaving kan worden ontzegd. Het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat verweerder zijn handhavingsbevoegdheid zou aanwenden voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Het gegeven dat in de praktijk door de situatie in een bepaald land niet aan het stelsel van zorgvuldigheids-eisen kan worden voldaan, zoals verzoekster stelt, kan er niet toe leiden dat de handhaving die hiervan het gevolg is, moet worden aangemerkt als een op dat land/product gerichte boycot.
8. Ter zitting is geconstateerd dat verzoekster de last aldus heeft begrepen dat zij binnen de begunstigingstermijn dient aan te tonen dat de zending van 7 juni 2017 met inachtneming van het stelsel van zorgvuldigheidseisen op de Europese markt is gebracht. De voorzieningenrechter stelt evenwel vast dat de zending van 7 juni 2017 de aanleiding voor het bestreden besluit was (de overtreding), maar dat de lastgeving uitsluitend ziet op toekomstige zendingen van teakhout(producten) uit Myanmar. Van een in dit opzicht onduidelijke last is geen sprake, naar voorlopig oordeel, nu daarin wordt vermeld dat verzoekster de dwangsom moet betalen als bij volgende controles blijkt dat overtreding van artikel 4.8 van de Wnb nog steeds plaatsvindt. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat met het woord “overtreding” wordt gedoeld op toekomstige partijen. Het staat verzoekster vrij aan de last te voldoen door ofwel het stelsel van zorgvuldigheidseisen volledig toe te passen bij toekomstige zendingen, ofwel zendingen die daaraan niet voldoen niet op de Europese markt te brengen.
9. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat de begunstigingstermijn van twee maanden te kort is om aan de last te kunnen voldoen. Nog afgezien van de mogelijkheid ter overbrugging ander hout toe te passen, heeft verzoekster ter zitting zelf aangegeven dat zij, ten aanzien van de partij die aanleiding is geweest tot het opleggen van de last, het benodigde onderzoek binnen twee maanden heeft kunnen afronden en dat nog slechts de vastlegging in een rapportage op papier ontbreekt.
10. Gelet op het voorgaande zal het verzoek om voorlopige voorziening worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.