Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/4156
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 oktober 2019 in de zaak tussen
[EISER], eiser
(gemachtigde: mr. N. Verkerk),
en
de Autoriteit Persoonsgegevens, verweerster
(gemachtigde: mr. E. Nijhof).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij] ([derde-partij]), te [plaats]
(gemachtigde: mr. R.L. de Graaff).
Procesverloop
Eiser heeft op 17 oktober 2016 een voorgenomen verwerking van persoonsgegevens gemeld en gevraagd om een voorafgaand onderzoek. Tevens is een verzoek om ontheffing ingediend voor het mogen verwerken van bijzondere persoonsgegevens.
Bij ontwerpbesluit van 6 juli 2017 (ontwerpbesluit) heeft verweerster meegedeeld dat zij voornemens is de voorgenomen verwerking onrechtmatig te verklaren en de gevraagde ontheffing te weigeren.
Eiser en de derde partij hebben een zienswijze ingediend.
Bij het op 8 mei 2018 gepubliceerde besluit (bestreden besluit) heeft verweerster, na nader onderzoek, in een verklaring omtrent de rechtmatigheid van de verwerking Registratieplicht raamprostituees van de gemeente Utrecht besloten de door eiser beschreven verwerking onrechtmatig te achten. Voorts is het verzoek om ontheffing voor het mogen verwerken van bijzondere persoonsgegevens afgewezen.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De derde partij is op eigen verzoek in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2019. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. E.M. Scholten en mr. S. Verkerk.
Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en mr. Y. Witteman.
Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [A] .
Overwegingen
1.1
Op 17 oktober 2016 heeft eiser bij verweerster een (gewijzigde) melding gedaan voor verwerking van persoonsgegevens en gevraagd om ontheffing te verlenen van het verbod op het mogen verwerken van bijzondere persoonsgegevens. Eiser is voornemens om een gemeentelijke registratie bij te houden van raamprostituees. Zonder registratie door het bevoegd gezag is het verboden als prostituee werkzaam te zijn in een raamprostitutiebedrijf. Daarbij wil eiser de persoonsgegevens van sekswerkers verwerken in een gemeentelijk systeem. Het betreft de NAW-gegevens, het telefoonnummer, e-mailadres, bankrekeningnummer, geboortedatum, nationaliteit, geboorteplaats en –land, verblijfsstatus, IP-adres, signalen van mensenhandel, spreektaal, KvK-nummer, eerdere registratie en politiegegevens. Onderdeel van het registratieproces is een verplicht gesprek met de prostituee door een medewerker van de gemeente Utrecht. Er kunnen heimelijke waarnemingen worden gedaan zowel bij de aanvraag van de registratie als bij het toezicht op de registratie. Eiser acht het verwerken van de gegevens noodzakelijk voor het effectief kunnen uitvoeren van toezicht en handhaving in de prostitutiebranche en het voorkomen van mensenhandel en uitbuiting. Het systeem is volgens eiser goed beveiligd.
1.2.
Bij het ontwerpbesluit heeft verweerster meegedeeld dat zij voornemens is de voorgenomen verwerking onrechtmatig te verklaren en de gevraagde ontheffing te weigeren. Dit ontwerpbesluit is gepubliceerd op 12 juli 2017, Stcrt. 2017, nr. 39211.
1.3.
Eiser en de derde partij hebben een zienswijze en een aanvulling daarop ingediend.
2. Bij het bestreden besluit (gepubliceerd 8 mei 2018, Stcrt. 2018, nr. 25239) heeft verweerster, besloten de door eiser beschreven verwerking van persoonsgegevens onrechtmatig te achten. Voorts is het verzoek om ontheffing voor het mogen verwerken van bijzondere persoonsgegevens afgewezen.
3.1.
Eiser heeft op hierna te bespreken gronden tegen dit besluit beroep ingesteld.
3.2.
De derde partij onderschrijft het bestreden besluit.
4. Een overzicht van de relevante wettelijke bepalingen is in de bijlage opgenomen.
5. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 29 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2856) uitgesproken dat ook het professionele seksuele leven van de sekswerkers moet worden beschouwd als een bijzonder persoonsgegeven in de zin van artikel 16 van Pro de Wbp. Eiser heeft daarop zijn andersluidende beroepsgrond
ingetrokken bij brief van 20 juni 2019.
6. Eiser heeft aangevoerd dat de uitzonderingssituatie als omschreven in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wbp zich voordoet. In dit artikel is bepaald dat het verbod om persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16 Wbp Pro, te verwerken niet van toepassing is voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, passende waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dit bij wet wordt bepaald dan wel het College ontheffing heeft verleend.
In geschil is of de Gemeentewet een toereikende wettelijke grondslag biedt, op grond waarvan het verbod van gegevensverwerking kan worden doorbroken. Verweerster heeft geoordeeld dat voor gegevensverwerking van sekswerkers geen grondslag bestaat in een bijzondere wet in formele zin, zodat voor een doorbreking van het verbod om deze reden geen aanleiding bestaat. De Afdeling heeft in de onder 5 genoemde uitspraak geoordeeld dat voor de uitzondering op grond van onderdeel f nodig is dat een formele wet uitdrukkelijk voorziet in de verwerking van het bijzondere persoonsgegeven. De artikelen 149 en 151a van de Gemeentewet geven de gemeenteraad weliswaar een verordenende bevoegdheid, maar deze bepalingen geven geen uitdrukkelijke bevoegdheid om een uitzondering te maken op het verbod om bijzondere persoonsgegevens te verwerken.
In geschil is of de Gemeentewet een toereikende wettelijke grondslag biedt, op grond waarvan het verbod van gegevensverwerking kan worden doorbroken. Verweerster heeft geoordeeld dat voor gegevensverwerking van sekswerkers geen grondslag bestaat in een bijzondere wet in formele zin, zodat voor een doorbreking van het verbod om deze reden geen aanleiding bestaat. De Afdeling heeft in de onder 5 genoemde uitspraak geoordeeld dat voor de uitzondering op grond van onderdeel f nodig is dat een formele wet uitdrukkelijk voorziet in de verwerking van het bijzondere persoonsgegeven. De artikelen 149 en 151a van de Gemeentewet geven de gemeenteraad weliswaar een verordenende bevoegdheid, maar deze bepalingen geven geen uitdrukkelijke bevoegdheid om een uitzondering te maken op het verbod om bijzondere persoonsgegevens te verwerken.
Eiser heeft zijn standpunt dat artikel 151a van de Gemeentewet een wettelijke grondslag biedt voor de verwerking gehandhaafd. Hij meent dat de melding in dit geval afwijkt van de wijzen van gegevensverwerking van de gemeenten Den Haag en Amsterdam, die door de bestuursrechter onrechtmatig zijn geoordeeld. De melding van de gemeente Utrecht ziet op de invoering van een vergunningstelsel dat alleen uitgevoerd kan worden wanneer persoonsgegevens van sekswerkers bij de verlening van een vergunning en het toezicht daarop worden verwerkt.
De rechtbank overweegt dat het enkele feit dat hier de invoering aan de orde is van een vergunningstelsel, waar het registratieproces onderdeel van is, geen rechtens relevant aanknopingspunt oplevert om anders te oordelen dan de Afdeling in de onder 5 genoemde uitspraak. Verweerster heeft terecht geoordeeld dat er voor de gegevensverwerking van sekswerkers geen grondslag bestaat in een wet in formele zin, zodat voor doorbreking van het verbod om deze reden geen aanleiding bestaat.
7. Bij de toepassing van de ontheffingsmogelijkheid in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wbp hanteert verweerster als vaste gedragslijn dat, als het gaat om een structurele verwerking, alleen ontheffing wordt verleend als er binnen redelijke termijn wetgeving op komst is. Daarbij is verwezen naar de uitspraak van deze rechtbank van 8 maart 2018 (zie 8), waarin de rechtbank deze vaste gedragslijn op zichzelf niet onredelijk heeft geacht.
Dat terughoudend dient te worden omgegaan met de ontheffingsbevoegdheid, wordt onderstreept door de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), die vanaf
25 mei 2018 de Wbp vervangt. De ontheffingsbevoegdheid van de nationale toezichthouders komt in de AVG niet terug. Ook in het wetsvoorstel Uitvoeringswet AVG komt de ontheffingsbevoegdheid niet terug.
Verweerster heeft zich op het standpunt gesteld dat op dit moment geen wetsvoorstel in voorbereiding is dat regelt dat gegevens van prostituees mogen worden verwerkt. In het Regeerakkoord 2017-2021 van 10 oktober 2017 is weliswaar aangekondigd dat wettelijke regelingen volgen om mensenhandel te voorkomen, maar een regeerakkoord is in essentie een beleidstekst en geen juridisch document.
Eiser heeft erkend dat op dit moment nog geen wetsvoorstel is gepubliceerd. Hij stelt dat verweerster in dit specifieke geval niet kon volstaan met een verwijzing naar de gehanteerde beleidslijn. Ook de politie en het OM onderschrijven in een brief van 16 mei 2019 het belang van de Utrechtse regeling, omdat de veiligheid in het nieuwe raamprostitutiebeleid niet is te garanderen.
De rechtbank overweegt dat verweerster, nu er geen wettelijke regeling in zicht is, conform haar vaste gedragslijn in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen ontheffing te verlenen. Verweerster heeft geen aanleiding hoeven zien daarvan in het onderhavige geval af te wijken.
8. Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. G.P. Kleijn en
mr. C.S.F. de Nijs, leden, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 oktober 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
4.1.
Artikel 2 van Pro de Privacyrichtlijn luidde ten tijde van belang als volgt:
“In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) "persoonsgegevens", iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, hierna "betrokkene" te noemen; als identificeerbaar wordt beschouwd een persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificatienummer of van een of meer specifieke elementen die kenmerkend zijn voor zijn of haar fysieke, fysiologische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit;
(…)”
4.2.
Artikel 8 van Pro de Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (Privacyrichtlijn 1995) luidde als volgt:
“1. De Lid-Staten verbieden de verwerking van persoonlijke gegevens waaruit de raciale of etnische afkomst, de politieke opvattingen, de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging, of het lidmaatschap van een vakvereniging blijkt, alsook de verwerking van gegevens die de gezondheid of het seksuele leven betreffen.
2. Lid 1 is niet van toepassing wanneer:
a. a) de betrokkene uitdrukkelijk heeft toegestemd in een dergelijke verwerking, tenzij in de wetgeving van de Lid-Staat is bepaald dat het in lid 1 bedoelde verbod niet door toestemming van de betrokkene ongedaan kan worden gemaakt; of
b) de verwerking noodzakelijk is met het oog op de uitvoering van de verplichtingen en de rechten van de voor de verwerking verantwoordelijke inzake arbeidsrecht, voor zover zulks is toegestaan bij de nationale wetgeving en deze adequate garanties biedt; of
c) de verwerking noodzakelijk is ter verdediging van de vitale belangen van de betrokkene of van een andere persoon indien deze lichamelijk of juridisch niet in staat is van zijn instemming te getuigen; of
d) de verwerking wordt verricht door een stichting, een vereniging, of enige andere instantie zonder winstoogmerk die op politiek, levensbeschouwelijk, godsdienstig of vakbondsgebied werkzaam is, in het kader van hun gerechtvaardigde activiteiten en met de nodige garanties, mits de verwerking uitsluitend betrekking heeft op de leden van de stichting, de vereniging of de instantie of op de personen die in verband met haar streefdoelen regelmatige contacten met haar onderhouden, en de gegevens niet zonder de toestemming van de betrokkenen aan derden worden doorgegeven; of
e) de verwerking betrekking heeft op gegevens die duidelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt of noodzakelijk is voor de vaststelling, de uitoefening of de verdediging van een recht in rechte.
(…)
4. Mits passende waarborgen worden geboden, mogen de Lid-Staten om redenen van zwaarwegend algemeen belang bij nationale wet of bij een besluit van de toezichthoudende autoriteit nog andere afwijkingen naast die bedoeld in lid 2 vaststellen.
(…)”
4.3.
Artikel 1 van Pro de Wbp luidde ten tijde hier van belang als volgt:
“a. persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon;
b. verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens;
(…)
f. betrokkene: degene op wie een persoonsgegeven betrekking heeft;
(…)
i. toestemming van de betrokkene: elke vrije, specifieke en op informatie berustende wilsuiting waarmee de betrokkene aanvaardt dat hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt;”
4.4.
Op grond van artikel 6 van Pro de Wbp worden persoonsgegevens in overeenstemming met de wet en op behoorlijke en zorgvuldige wijze verwerkt.
4.5.
Op grond van artikel 8, aanhef en sub e, van de Wbp mogen persoonsgegevens slechts worden verwerkt indien de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt.
4.6
Op grond van artikel 16 van Pro de Wbp is de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging verboden behoudens het bepaalde in paragraaf 2 van Hoofdstuk 2 van de Wbp. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag.
4.9.
Op grond van artikel 23, eerste lid, aanhef, van de Wbp is, onverminderd de artikelen 17 tot en met 22, het verbod om persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16 te Pro verwerken, niet van toepassing voor zover
a. dit geschiedt met de uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene;
b. de gegevens door de betrokkene uitdrukkelijk openbaar zijn gemaakt;
(…)
f. dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, passende waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dit bij wet wordt bepaald dan wel het College ontheffing heeft verleend. Het College kan bij de verlening van ontheffing beperkingen en voorschriften opleggen;
(…)
4.10.
Op grond van artikel 149 van Pro de Gemeentewet maakt de raad de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.
4.11.
Artikel 151a van de Gemeentewet luidt als volgt:
“1. De raad kan een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling.
2. Bij de uitoefening van het toezicht op de naleving van de in het eerste lid bedoelde voorschriften geldt de in artikel 2 van Pro de Wet op de identificatieplicht bedoelde verplichting ook voor een persoon die de leeftijd van veertien jaar nog niet heeft bereikt. Deze toonplicht betreft een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1, onderdelen 1° tot en met 3°, van die wet.
3. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing op de uitoefening van het toezicht op de naleving van gemeentelijke voorschriften met betrekking tot het, door handelingen, houding, woord, gebaar of op andere wijze, passanten tot prostitutie bewegen, uitnodigen dan wel aanlokken.”
4.12.
In de Verordening van Utrecht 2013, nr. 68 (Gemeenteblad 24 december 2013, nr. 4667), houdende de wijziging van de APV Utrecht 2010), zijn in artikel 3:16 bepalingen Pro omtrent de registratieplicht voor raamprostituees opgenomen.
4.13.
Bij de beoordeling van de registratieplicht zal het stuk “Werkproces Heimelijke waarnemingen t.b.v. behandeling aanvraag tot registratie, toezicht en handhaving i.r.t. artikel 3:16 APV Pro” worden gehanteerd.