Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/1704
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. V. Wösten ),
en
het College van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: H. de Vries).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde partij], te [vestigingsplaats] , derde-partij
[derde partij], te [vestigingsplaats] , derde-partij
(gemachtigde: mr. A.M. Nijboer ).
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van eiseres van 11 november 2016 om handhavend op te treden tegen de illegaal aangelegde parkeervoorziening op de locatie [plaats] , [straat] te [plaats] .
Bij besluit van 23 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit onder verbetering van de motivering in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2019.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 31 mei 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wassenaar (verder college van b en w) aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tentoonstellingsgebouw met omliggende terreinwerken op het [plaats] aan de [straat] te [plaats] . Tot die omliggende terreinwerken behoorde de aanleg van een parkeervoorziening voor 116 personenauto’s (de eerste parkeervoorziening). Ten behoeve van die omgevingsvergunning is door verweerder op 28 mei 2013 een verklaring van geen bedenkingen (verder: vvgb) als bedoeld in artikel 47b, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) afgegeven.
2. Bij brief van 11 november 2016 heeft eiseres aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen een op het terrein van [plaats] aangelegde tweede parkeervoorziening van 270 parkeerplaatsen (de tweede parkeervoorziening). Daarbij is kort gezegd gesteld dat met deze tweede parkeervoorziening in strijd met de verleende vvgb een groter aantal voertuigbewegingen voor bezoekers van het [gebouw] wordt gefaciliteerd waardoor een ongeoorloofde toename van stikstofdepositie optreedt op het nabijgelegen Natura 2000-gebied “Meijendel & Berkheide”.
2.1
Verweerder heeft bij schrijven van 17 januari 2017 aan derde-partij bericht dat zij artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) overtreedt, omdat voor de aanleg van extra parkeerplaatsen geen vergunning in het kader van de Wnb is aangevraagd en ook niet is verkregen. Aangegeven wordt dat handhaving kan worden voorkomen door óf de aangelegde parkeerplaatsen te verwijderen óf binnen een maand een ontvankelijke aanvraag om een vergunning, vergezeld van een passende beoordeling, in te dienen.
2.2
Op 18 februari 2017 is namens derde-partij bij verweerder een aanvraag ingediend om een vergunning ingevolge de Wnb ten aanzien van de tweede parkeervoorziening. Daarbij is gevoegd een passende beoordeling van Witteveen en Bos d.d. 17 februari 2017, waarvan een zogenaamde Aerius berekening deel uitmaakt. De conclusie is dat de toename van de verkeersbewegingen die het museum in samenhang met deze extra parkeerplaatsen tot gevolg heeft niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie boven de 0,05 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied, zodat geen vergunning vereist is. Daarbij is uitgegaan van een toename van het aantal bezoekers van 50.000, namelijk van 75.000 naar 125.000.
2.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder, met inachtneming van de zienswijze die eiseres tegen het voorgenomen besluit van 20 maart 2017 heeft ingebracht, besloten het verzoek om handhaving af te wijzen. Daaraan ligt ten grondslag het bestuurlijk oordeel dat voor de aanleg en het gebruik van de tweede parkeervoorziening geen vergunning nodig is in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb omdat geen sprake is van een depositietoename boven de 0,05 mol/ha/jaar.
2.4
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich, anders dan door eiseres in bezwaar gesteld, wel bevoegd geacht om handhavend op te treden. Voorts zijn de door eiseres ingediende bezwaren, voor zover deze zien op het ontbreken in de emissie-berekeningen van een aantal nader genoemde verkeersbewegingen op het terrein van het museum, deels gegrond verklaard. Met inachtneming daarvan en uitgaande van een verkeersaantrekkende werking van 50.000 extra bezoekers (projecteffect) concludeert verweerder op basis van een nieuwe Aerius berekening van Witteveen en Bos van 5 november 2017 dat de stikstofdepositie nog steeds minder dan 0,05 mol/ha/jaar is en geen vergunning nodig is. Verweerder handhaaft het besluit om niet handhavend op te treden onder verbetering van de motivering.
3. Eiseres voert in beroep het volgende aan. Eiseres stelt primair dat niet verweerder, maar het college van b en w bevoegd is om handhavend op te treden. Subsidiair stelt eiseres –kort gezegd- dat voor de berekening van de depositietoename de stikstofemissie van het opgerichte museum en beide parkeerplaatsen bij elkaar moet worden opgeteld. Verder is eiseres van mening dat het standpunt van verweerder dat geen vergunning in de zin van de Wnb is vereist, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019 ( ECLI:NL:RVS:1603), in strijd is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
4. Bij schijven van 28 oktober 2019 heeft verweerder laten weten van mening te zijn dat uit genoemde uitspraak van de Afdeling volgt dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft en dat besluit juridisch geen stand houdt. In lijn met de brief van 27 juni 2019 van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), waarin is aangegeven dat ten aanzien van initiatiefnemers die te goeder trouw een melding hebben gedaan of meldingsvrije activiteiten hebben ontplooid zal worden gestreefd naar legalisatie, zal derde-partij allereerst in de gelegenheid worden gesteld om binnen zes maanden na de uitspraak van de rechtbank een vergunning aan te vragen voor de tweede parkeervoorziening, hetzij op grond van de Wabo, hetzij ingevolge de Wnb. In het geval derde-partij binnen genoemde termijn geen ontvankelijke aanvraag heeft ingediend, zal verweerder, na belangenafweging, overgaan tot handhaving.
5. Derde-partij heeft het volgende aangevoerd. Dat voor het tweede parkeerterrein een omgevingsvergunning nodig is staat vast. Een vergunningaanvraag is ook in voorbereiding. Er is echter voor het parkeerterrein geen natuurvergunning nodig op grond van de Wnb. Zodanige vergunning is alleen nodig voor het gebruik van het museum. Het museum trekt bezoekers en verkeer aan, niet het parkeerterrein. Er is in mei 2013 reeds een onherroepelijke vergunning voor het gebruik van het museum verleend, waarbij geen beperkingen zijn opgelegd voor het aantal bezoekers. Zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 raakt deze uitspraak geen onherroepelijke vergunningen.
Voor zover wel een vergunning nodig is en zou moeten worden beoordeeld of de 50.000 extra bezoekers en daarmee samenhangende extra verkeersbewegingen een significante effect hebben op het Natura 2000-gebied, dan geldt dat hiervan geen sprake is. Dit zal per geval moeten worden beoordeeld aan de hand van het nieuwe Aerius-model. Op voorhand valt niet te verwachten dat sprake zal zijn van een significant effect.
6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
6.1
De rechtbank gaat eerst in op het primaire standpunt van eiseres dat niet verweerder maar het college van b en w bevoegd is om handhavend op te treden. Eiseres stelt daartoe dat het aanleggen van het tweede parkeerterrein, dat nagenoeg gelijktijdig plaatsvond met de opening van het nieuwe tentoonstellingsgebouw, niet los kan worden gezien van en onderdeel uitmaakt van de bouw van het tentoonstellingsgebouw met omliggende terreinwerken. Daarvoor is op 31 mei 2013 door het college van b en w een omgevingsvergunning verleend, waar de vvgb van verweerder van 28 mei 2013 via de zogenaamde “aanhaakplicht” deel van uitmaakt. Nu met de aanleg en ingebruikname van het tentoonstellingsgebouw en de twee parkeerterreinen de voorschriften van die vvgb en daarmee de omgevingsvergunning zijn overtreden, is het college van b en w bevoegd om handhavend op te treden, aldus eiseres.
De rechtbank deelt het standpunt van eiseres niet.
De omgevingsvergunning van 31 mei 2013 is verleend voor de oprichting en het gebruik van het nieuwe tentoonstellingsgebouw en de aanleg van omliggende terreinwerken waaronder (uitsluitend) de eerste parkeervoorziening voor 116 personenauto’s. Ook de daarvan deel uitmakende vvgb van verweerder van 28 mei 2013 ziet daarop en in bijzonder op de mogelijke toename van stikstofdepositie als gevolg van de exploitatie door toenemend verkeer. Daarbij is voor de berekening uitgegaan van 75.000 bezoekers per jaar en een toename van het aantal verkeersbewegingen van 83 voertuigen per etmaal.
De verleende omgevingsvergunning en vvgb hebben derhalve geen betrekking op de aanleg en het gebruik van de tweede parkeervoorziening. Naar het oordeel van de rechtbank moet de aanleg en het gebruik van de tweede parkeervoorziening worden aangemerkt als een (nieuw) project dat valt onder de verbodsbepaling van artikel 2.7, twee lid, van de Nbw. Daarin is het volgende bepaald:
“Het is verboden om zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen”.
De aanleg van de tweede parkeervoorziening betreft immers het uitvoeren van een bouwwerk, althans de totstandbrenging van een werk, als gevolg waarvan een toename van (tenminste) 50.000 bezoekers op jaarbasis en daarmee gepaard gaande extra verkeersbewegingen ten opzichte van de in mei 2013 vergunde situatie mogelijk worden gemaakt. De aanleg en het gebruik van de tweede parkeervoorziening is dan ook een project dat een significant verstorend effect kan hebben op meergenoemd Natura 2000-gebied. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 3 april 2014 (ECLI:NL:2013:BZ7579) en van 29 mei 2019 (ECLI:RVS:2019:1773).
Nu de aanleg van de tweede parkeervoorziening een nieuw project is dat valt onder de verbodsbepaling van artikel 2.7, tweede lid, van Wnb is verweerder op grond van artikel 7.2, eerste lid van de Wnb bevoegd handhavend op te treden indien een overtreding van die verbodsbepaling zou worden vastgesteld. In artikel 7.2, eerste lid, is immers bepaald:
“Gedeputeerde staten zijn bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.”
6.2
De rechtbank is met eiseres en verweerder wel van oordeel dat uit de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 (( ECLI:NL:RVS:1603 en 1604) volgt dat het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende standpunt dat geen sprake is van vergunningplicht omdat de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar niet wordt overschreden in rechte geen stand kan houden. Uit die uitspraken volgt immers dat de uitzondering op de vergunningplicht in die gevallen, evenals de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling in het kader van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS), onverbindend is wegens strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Uit die uitspraken volgt dat dit betekent dat activiteiten die met toepassing van de uitzonderingen op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd alsnog vergunningplichtig zijn.
6.3
In hetgeen derde-partij heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. De rechtbank volgt derde-partij niet in haar stelling dat voor het tweede parkeerterrein geen vergunning nodig is op grond van de Wnb omdat niet het parkeerterrein maar het museum (extra) bezoekers aantrekt en voor het gebruik van het museum reeds een onherroepelijke vergunning is verleend.
De rechtbank verwijst in dit verband naar de overwegingen in punt 6.1. De in mei 2013 verleende omgevingsvergunning en de daarbij behorende vvgb hadden uitsluitend betrekking op de oprichting en het gebruik van het tentoonstellingsgebouw en de eerste parkeervoorziening, waarbij werd uitgegaan van een bezoekersaantal van 75.000 en een toename van het aantal verkeersbewegingen van 83 voertuigen per etmaal. De (op zich door derde-partij niet betwiste) toename van het aantal bezoekers met (tenminste) 50.000 en daarmee van het aantal verkeersbewegingen ten opzichte van die vergunde situatie wordt mogelijk gemaakt door en is mitsdien een rechtstreeks gevolg van de aanleg en gebruik van de tweede parkeervoorziening en moet daarom als een vergunningplichtig project in het kader van de Wnb worden aangemerkt.
De subsidiaire stelling dat op voorhand niet te verwachten valt dat de 50.000 extra bezoekers en daarmee samenhangende extra verkeersbewegingen een significante effect zullen hebben op het Natura 2000-gebied is door derde-partij op geen enkele wijze onderbouwd en slaagt derhalve evenmin.
7 Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, omdat het berust op een onjuiste motivering. De onderbouwing van het besluit dat voor de aanleg en het gebruik van de tweede parkeervoorziening geen vergunning nodig is ingevolge de Wnb is immers onjuist. Verweerder zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Nu die vergunning ontbreekt en er op grond van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 wel sprake is van vergunningplicht, is verweerder bevoegd en in beginsel ook gehouden om handhavend op te treden.
De rechtbank vindt het niet onredelijk dat verweerder, alvorens opnieuw op bezwaar te beslissen, in het licht van de uitspraak van de Afdeling de mogelijkheden tot legalisatie opnieuw onderzoekt en derde-partij in dat verband in de gelegenheid stelt om alsnog een aanvraag om een vergunning op grond van de Wnb in te dienen, dan wel bij het college van b en w een aanvraag te doen om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, aanhef en onder 1 van de Wabo in verbinding met artikel 2.2aa, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). In het laatste geval is op grond van de “aanhaakplicht” van artikel 6.10a van het Bor voor verlening van de omgevingsvergunning een verklaring van geen bedenkingen van verweerder vereist als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wnb.
De rechtbank vindt echter de door verweerder voorgestelde termijn van 6 maanden onnodig lang. Nu, zoals ter zitting door derde-partij is aangegeven, op korte termijn een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een (eventueel aangepast) terrein kan worden ingediend, vindt de rechtbank het niet onredelijk om te verlangen dat binnen drie maanden na de datum van deze uitspraak een aanvraag moet zijn ingediend.
Nadat deze aanvraagtermijn is verstreken of nadat voor het verstrijken van die termijn een aanvraag is ingediend, dient verweerder de voorbereiding van het nieuw te nemen besluit op bezwaar ter hand te nemen. Indien alsnog een aanvraag om een vergunning is gedaan zal verweerder deze aanvraag betrekken bij de vraag of concreet zicht bestaat op legalisering. Omdat die aanvraag nieuwe feiten of omstandigheden betreffen wordt eiseres in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
Wordt binnen de geboden termijn geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid een vergunningaanvraag te doen, dan kan een nieuw besluit op bezwaar worden genomen dat ertoe strekt dat handhavend wordt opgetreden.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder uiterlijk 1 juli 2010 een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en een wegingsfactor 1).
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank :
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit
-bepaalt dat verweerder uiterlijk 1 juli 2020 een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak.
-draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.028,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van E.T. Rietbroek , griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2019
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening (of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening).