Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 19/2342, SGR 19/2343 en SGR 19/2345
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 oktober 2019 in de zaak tussen
[eiseres 1] , te [woonplaats] , eiseres 1
[eiseres 2], te [woonplaats] , eiseres 2
[eiseres 3], te [woonplaats] , eiseres 3
(gemachtigde: mr. M. Verkijk),
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand, verweerder
(gemachtigde: C.W. Wijnstra)
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 19 september 2019 voor eiseres 1 en 9 oktober 2018 voor eiseressen 2 en 3 (de primaire besluiten) heeft verweerder besloten eiseressen niet in te plannen op het piketrooster voor BOPZ-zaken voor de periode 1 januari 2019 tot en met 30 juni 2019.
Bij afzonderlijke besluiten van 5 maart 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op verzoek van partijen zijn de beroepen gevoegd behandeld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2019.
Eiseressen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Eiseressen zijn allen advocaat en gespecialiseerd in het verlenen van rechtsbijstand aan psychiatrische patiënten in het kader van de Wet bijzondere opneming in psychiatrische ziekenhuizen (hierna: BOPZ). In dat kader nemen eiseressen deel aan het BOPZ-piket.
1.2
Bij besluit van 19 december 2017 heeft verweerder de inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2018 vastgesteld. Op 9 februari 2018 is ministeriële goedkeuring verkregen. De inschrijvingsvoorwaarden zijn bekend gemaakt door publicatie in de Staatscourant van 21 februari 2018 (Stcrt. 2018, 9461). In de inschrijvingsvoorwaarden is in artikel 6c opgenomen dat advocaten voor de duur van een half jaar niet worden ingepland voor het BOPZ-piket, als zij binnen één kalenderjaar meer dan 70 toevoegingen hebben gekregen binnen het psychiatrisch patiëntenrecht.
1.3
Verweerder heeft de gewijzigde inschrijvingsvoorwaarden gecommuniceerd met een e-nieuwsbericht van 31 mei 2018. Bij persoonlijk e-mailbericht van respectievelijk 19 september 2018 voor eiseres 1 en 9 oktober 2018 voor eiseressen 2 en 3 heeft verweerder eiseressen er van op de hoogte gesteld dat zij, gelet op het aantal aan hen verstrekte toevoegingen in de periode januari tot en met augustus 2018, niet worden ingepland op de BOPZ-piketplanning voor de periode januari tot en met juni 2019.
1.4
Eiseressen hebben hiertegen bezwaar gemaakt. De Commissie voor Bezwaar van de Raad voor Rechtsbijstand (hierna: de Commissie) acht artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden op zichzelf genomen niet in strijd met het recht. Wel heeft de Commissie verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en artikel 6c in het geval van eiseressen voor het gehele jaar 2018 buiten toepassing te laten. Gelet op de grote financiële gevolgen voor de praktijkvoering en het feit dat eiseressen eerst vanaf de publicatie in de Staatscourant en de nieuwsbrief van 14 februari 2018 bekend konden zijn met de gewijzigde voorwaarden had verweerder eiseressen een langere periode moeten gunnen om zich op de gewijzigde situatie voor te bereiden.
2. Verweerder heeft in de bestreden besluiten de uitsluiting van de piketregeling gehandhaafd en heeft daaraan ten grondslag gelegd dat hij dient zorg te dragen voor een zo evenwichtig mogelijke spreiding van het aanbod van de verlening van rechtsbijstand in het ressort alsmede voor een zo doelmatig mogelijke besteding van de hem ter beschikking staande middelen. Verweerder dient te waken voor het dichtslibben van het aanbod van de rechtsbijstandverleners op het terrein van de BOPZ en moet tevens de kwaliteit waarborgen van de op basis van de wet gesubsidieerde rechtsbijstand. Tegen die achtergrond zijn op het terrein van de BOPZ wachtlijsten ingesteld om enerzijds te kunnen waarborgen dat voldoende advocaten zaken kunnen behandelen en anderzijds te zorgen voor een geleidelijke instroom van nieuwe rechtsbijstandverleners. Een advocaat die is toegelaten tot de rechtsbijstand op het terrein van de BOPZ behoort minimaal 25 toevoegingszaken per jaar te behandelen. Artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden heeft dan ook tot doel een meer evenwichtige verdeling van zaken over deelnemende advocaten te garanderen, zodat meer advocaten in de gelegenheid worden gesteld op dit terrein relevante werkervaring op te doen. Verweerder heeft de telling van het aantal BOPZ-toevoegingen laten ingaan per 1 maart 2018 in plaats van 1 januari 2018. Eiseressen 1 en 3 komen daardoor onder de grens van de 70 toevoegingen, zodat inroostering vanaf 1 januari 2019 tot en met 30 juni 2019 zou moeten plaatsvinden, maar omdat eiseressen in de periode van 1 maart 2018 tot en met 31 december 2018 meer dan 70 toevoegingen hebben ontvangen, zouden zij in de periode 1 juli 2019 tot en met 31 december 2019 van de planning uitgesloten moeten worden. Omdat dit feitelijk neerkomt op een uitsluiting voor een half jaar in 2019 heeft verweerder de rechtsgevolgen van de besluiten in stand gelaten.
Bij eiseres 2 komt het aantal toevoegingen ook na de gewijzigde telling uit boven de grens van 70 zaken, waardoor het besluit in stand kan blijven.
3. Eiseressen hebben in beroep primair aangevoerd dat verweerder op grond van de Wet op de Rechtsbijstand (Wrb) niet de bevoegdheid heeft tot het nemen van de bestreden maatregelen neergelegd in artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden. Daarnaast is het artikel in strijd met artikel 15, eerste lid en artikel 16 van Pro het Handvest Grondrechten Europese Unie (hierna: het Handvest) en artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo is bij de totstandkoming ten onrechte voorbij gegaan aan de opvattingen van de vereniging van Patiëntrecht advocaten Nederland (vPAN) en de deelnemers van de Ronde Tafelconferentie. De regeling zal willekeurig uitpakken, nu de arrondissementen verschillende werkwijzen hebben. Doordat er teveel advocaten tot het piket zijn toegelaten, zal er geen evenrediger werkverdeling volgen. De regeling is innerlijk tegenstrijdig, nu in sub 4 is opgenomen dat de toegelaten advocaat verplicht is deel te nemen aan de piketplanning voor psychiatrie.
Subsidiair hebben eiseressen aangevoerd dat het besluit niet in stand kan blijven, omdat verweerder niet het advies van de adviescommissie heeft opgevolgd. Daarbij heeft verweerder voor eiseressen 1 en 3 ten onrechte besloten de rechtsgevolgen van de beslissing in stand te laten. Eiseressen 1 en 3 hadden de toevoegingsgrens immers niet bereikt op het moment dat het besluit werd genomen. De redenering dat eerst naderhand zou zijn gebleken dat eiseressen 1 en 3 mogelijk in het jaar 2018 toch meer dan 70 zaken zouden hebben behandeld, is geen rechtens te respecteren argument om de besluiten, dan wel de gevolgen daarvan, in stand te laten. Er hoeft niet voor gewaakt te worden dat de toevoer van het aanbod van rechtsbijstandsverleners op terrein van de BOPZ dichtslibt. Het fenomeen van de stam advocatuur bestaat in meeste arrondissementen al heel lang en heeft dan ook niets met de beleidswijziging te maken. De regeling is te snel ingevoerd en niet duidelijk is waarom van overgangsrecht is afgezien. De praktijk van eiseressen zal langzaam uitsterven, terwijl zij er op mochten vertrouwen dat zij in de gekozen richting werkzaam zouden kunnen blijven.
Tot slot hebben eiseressen zich op het standpunt gesteld dat zij onevenredig worden getroffen. Eiseres 1 heeft een eenmanskantoor en legt zich voornamelijk toe op de verlening van rechtsbijstand aan psychiatrische patiënten. Zij schat dat zij minimaal € 20.000, per jaar, incl. BTW minder aan omzet zal behalen. Als dit zo blijft, zal zij haar praktijk niet kunnen voortzetten. Eiseres 2 stelt dat zij, als zeer ervaren BOPZ advocaat, een omzet zal genereren van € 35.000,- incl. BTW, indien zij jaarlijks maar 70 toevoegingen mag doen. Dat is onvoldoende om een praktijk te kunnen financieren, waaronder de betaling van opleidingskosten. Eiseres 3 heeft een eenmanskantoor en schat dat zij op jaarbasis 25 zaken minder te behandelen zal hebben, wat een schade oplevert van minimaal € 15.000,-.
4. Op grond van artikel 7a, eerste lid aanhef en onder a van de Wrb draagt het bestuur zorg voor een zo evenwichtig mogelijke spreiding van het aanbod van de verlening van de rechtsbijstand en voor een zo doelmatig mogelijke besteding van de hem ter beschikking staande middelen.
Op grond van artikel 8 van Pro de Wrb kan het bestuur voor de uitvoering of voorbereiding van bepaalde werkzaamheden commissies instellen, waarvan ook anderen dan leden van het bestuur deel kunnen uitmaken.
Op grond van artikel 14 van Pro de Wrb worden alle in Nederland kantoor houdende advocaten die daartoe een aanvraag hebben ingediend, door het bestuur ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde Pro voorwaarden. Het bestuur kan regels stellen met betrekking tot deze voorwaarden. Deze regels moeten worden goedgekeurd door Onze Minister.
Op grond van artikel 15 Wrb Pro kunnen de door het bestuur te stellen regels met betrekking tot de voorwaarden betrekking hebben op:
a. het minimum en het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd;
b. de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden;
c. de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is;
d. de verslaglegging door de advocaat omtrent de door hem verleende rechtsbijstand.
5.1
Op grond van artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden zal verweerder advocaten waaraan binnen één kalenderjaar meer dan 70 toevoegingen op het terrein van het psychiatrisch patiëntenrecht worden afgegeven niet langer inplannen in de daarop volgende half jaarlijkse planningsperiode voor BOPZ-piket zaken.
5.2
De rechtbank volgt eiseressen niet in het standpunt dat verweerder met de bestreden regeling buiten zijn regelgevende bevoegdheid is getreden. Op grond van artikel 7a in samenhang met de artikelen 14 en 15 van de Wrb is verweerder bevoegd om nadere regels te stellen om tot een zo evenwichtig mogelijke spreiding te komen van het aanbod van de verlening van de rechtsbijstand. Op grond van artikel 15 Wrb Pro kan verweerder regels stellen met betrekking tot het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd. Op grond hiervan heeft verweerder artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden kunnen invoeren. Artikel 6c heeft ook goedkeuring gekregen van de minister. In de wet is niet, zoals eiseressen stellen, de beperking opgenomen dat de evenredige werkverdeling, zoals opgenomen in artikel 7a lid 1 Wrb, enkel ziet op het aanbieden van rechtshulp daar waar tekorten zijn.
5.3.1
Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank gaat daar ook van uit, dat de bestreden besluiten waarbij eiseressen voor de periode van het eerste halfjaar van 2019 niet zijn ingepland voor het piket, rechtstreeks voortvloeien uit de Inschrijvingsvoorwaarden en daarmee ook in overeenstemming zijn. Aangezien de Inschrijvingsvoorwaarden als algemeen verbindende voorschriften (avv) zijn aan te merken, kan in het geval van concrete beschikkingen, zoals hier aan de orde, de verbindendheid ervan (slechts) exceptief worden getoetst. Deze exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een dergelijk voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling dan wel met een algemeen rechtsbeginsel.
5.3.2
De rechtbank zal eerst beoordelen of artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden in strijd is met een hogere regeling. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het Handvest, nu het besluit niet binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest valt. Op grond van artikel 51, eerste lid, van het Handvest zijn de bepalingen van het Handvest slechts gericht tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Daarvan is in dit geval geen sprake.
Ook is er geen sprake van strijd met artikel 8 EVRM Pro. Artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden raakt eiseressen mogelijk in hun economisch belang, maar niet in hun persoonlijke levenssfeer. Het beroep van eiseressen op de uitspraak van het Europese Hof van de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 16 december 1992, NJ 193, 400 (Niemietz) slaagt niet, nu het een geheel andere casus betrof. Het ging immers in die uitspraak om de interpretatie van de begrippen ‘privéleven’ en ‘woning’ en de vraag of een huiszoekingsbevel in strijd was met het recht van de advocaat op respect voor huis en correspondentie. Deze casus is niet op de zaken van eiseressen van toepassing.
Het betoog van eiseressen faalt.
5.3.3
Vervolgens staat ter beoordeling of artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Een avv kan wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten, indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en
omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende
voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:300). Gelet op de aan verweerder opgedragen wettelijke taak om een zo evenwichtig mogelijke spreiding van het aanbod te bewerkstelligen, waarbij ook gestreefd moet worden naar een toekomstbestendig systeem, waarin de kwaliteit van de gesubsidieerde rechtsbijstand gewaarborgd wordt, heeft verweerder in redelijkheid kunnen komen tot de bestreden bepaling. De door verweerder genomen maatregel ziet er op dat de op de lijst geplaatste advocaten relevante werkervaring kunnen opdoen, zodat de deskundigheid onder deelnemende advocaten wordt vergroot. Het is een onderdeel van een pakket maatregelen om de rechtsbijstandverlening aan psychiatrisch patiënten toekomstbestendig te houden.
5.3.4
In tegenstelling tot eiseressen is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de wijze van totstandkoming van artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden zorgvuldig is geweest. Verweerder heeft voorafgaand aan het opstellen van de avv op grond van artikel 8 Wrb Pro de Landelijke Adviescommissie BOPZ ingesteld. Leden van deze commissie hebben op 25 september 2017 een gesprek gevoerd met de Ronde tafel. Diverse belanghebbenden op het specialisatiegebied maakten hier deel van uit, waaronder vertegenwoordigers van de vPAN. De Ronde tafel heeft aangegeven dat het uitroosteren bij het behalen van 70 toevoegingen voorgelegd diende te worden aan de Landelijke Adviescommissie. Deze commissie heeft op 27 november 2017 besloten dat het tijdelijk niet inplannen op de piketplanning bij het bereiken van 70 toevoegingen in een kalenderjaar het beste instrument is om een meer evenredige verdeling van zaken aan advocaten op de piketplanning te bevorderen. Verweerder heeft het advies gevolgd. Het stond verweerder vrij om voorbij te gaan aan de opvattingen van de vPAN. Het betoog van eiseressen dat artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden innerlijk tegenstrijdig is, slaagt niet, nu de toegelaten advocaat in ieder geval in één jaar minimaal een half jaar aan de piketregeling zal deelnemen.
Het betoog van eiseressen dat artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel faalt derhalve.
5.4
De rechtbank volgt eiseressen niet in hun standpunt dat verweerder ten onrechte het advies van de Commissie niet heeft gevolgd. Op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt, indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder genoegzaam gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de commissie, waarbij verweerder alsnog de telling van het aantal toevoegingen heeft bijgesteld en is gestart met de telling op 1 maart 2018 in plaats van 1 januari 2018. De uitsluiting laat onverlet dat eiseressen hun stamcliënten kunnen blijven bijstaan, verzoeken tot waarnemingen kunnen aannemen en BOPZ-zaken via andere kanalen kunnen blijven doen.
Verweerder kan gevolgd worden in het standpunt dat het bestreden besluit voor eiseressen 1 en 3 in stand kan blijven, nu het effect, een uitroostering van een half jaar, hetzelfde blijft. Eiseres 1 heeft nagelaten om haar stelling ter zitting dat zij kosten in het eerste half jaar dient te betalen en het effect daardoor niet hetzelfde is, nader te onderbouwen. Gelet hierop wordt deze stelling gepasseerd.
5.5
Tot slot dient de vraag te worden beantwoord of verweerder in dit geval aanleiding had moeten zien om van de regels af te wijken, omdat strikte toepassing ervan tot onevenredig nadelige gevolgen leidt in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Daarbij zal de rechtbank eerst ingaan op de ingangsdatum van artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden, nu eiseressen hebben aangevoerd dat hen een langere periode had moeten worden gegund om zich voor te bereiden op de gewijzigde situatie. Verweerder heeft onbetwist gesteld dat lange tijd met diverse partijen is gesproken over de regeling. Deze is op 21 februari 2018 gepubliceerd en pas op 1 januari 2019 geeffectueerd. Verweerder dient bij wijzigingen in de regelgeving een wijziging na bekendmaking snel of relatief snel in werking te kunnen laten treden ten behoeve van de opgedragen wettelijke taak. Eiseressen zijn eerst op 1 januari 2019 uitgeroosterd en hebben zich dan ook op de regeling kunnen voorbereiden. Daarbij is voorts van belang dat eiseressen hun (vele) stamcliënten kunnen blijven bijstaan, verzoeken tot waarnemingen kunnen blijven aannemen en BOPZ-zaken via andere kanalen kunnen blijven doen. Verweerder heeft daarnaast onbetwist gesteld dat eiseres 1 staat ingeschreven voor de specialisaties jeugdstrafrecht, civiel jeugdrecht, regulier strafrecht, psychiatrisch patiëntenrecht en personen-en familierecht en dat uit de overgelegde lijst van gedeclareerde zaken over 2018 blijkt dat de praktijk van eiseres 1 voldoende gevarieerd is om eventuele terugloop van BOPZ-zaken op te vangen. Verweerder heeft voorts onbetwist gesteld dat eiseres 3 staat ingeschreven voor de specialisaties regulier strafrecht en psychiatrisch patiëntenrecht en dat zij zich daarnaast kan inschrijven voor alle specialisaties waar geen specialisatievoorwaarden voor gelden. Tot slot heeft verweerder aangevoerd dat eiseres 2 voor zeer veel rechtzoekenden als stamadvocaat geregistreerd staat, waardoor er een beperkte terugloop aan BOPZ-zaken te verwachten is. Voorts is het de eigen keuze van eiseres 2 geweest om haar praktijk enkel te richten op BOPZ zaken, welke keuze voor haar eigen rekening en risico dient te komen.
Eiseressen hebben allen aangevoerd dat zij onevenredig financieel worden getroffen, maar hebben dit met de door hen overgelegde stukken niet nader kunnen onderbouwen, zodat deze stelling wordt gepasseerd.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, is niet gebleken dat de regeling leidt tot zodanige onevenredig nadelige gevolgen voor eiseressen, dat verweerder aanleiding had moeten zien om af te wijken van de regels.
6. De beroepen zijn ongegrond. Wat meer of anders is aangevoerd kan niet leiden tot een ander oordeel.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.S.F. de Nijs, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 oktober 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.