ECLI:NL:RBDHA:2019:5714 - Rechtbank Den Haag - Vernietiging besluiten middelenvereiste langdurig ingezet...

Uitspraak

Rechtbank DEN HAAG

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB 18/7252 en AWB 18/7262

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2019 in de zaak tussen

[eiser], eiser,

[eiseres], eiseres, mede voor hun minderjarige kinderen, hierna tezamen: eisers,

gemachtigde: mr. D. Schaap,

de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
thans de Minister van Justitie en Veiligheid, verweerder,

gemachtigde: mr. C.W.M. van Breda.

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 26 april 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvragen van eisers tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met de aantekening “langdurig ingezeten derdelander” afgewezen.

Bij afzonderlijke besluiten van 25 september 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2019. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder is met voorafgaand bericht niet verschenen.

Overwegingen

1.1.

Eisers zijn door de Spaanse autoriteiten in het bezit gesteld van de status van langdurig ingezetene als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van de Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (hierna: Richtlijn 2003/109/EG).

1.2.

Op 20 maart 2018 hebben eisers aanvragen ingediend voor verblijfsvergunningen regulier voor bepaalde tijd met de aantekening “langdurig ingezeten derdelander”.

1.3.

In het primaire besluit op de aanvraag van eiser heeft verweerder het volgende overwogen. Eiser heeft een ongedateerde verklaring van een Spaanse vestiging van de ING Bank overgelegd, waaruit blijkt dat eiser op 13 februari 2018 € 22.000,- op een rekening bij die bank had staan. Van andere middelen van bestaan is niet gebleken. Dit bedrag is niet toereikend. Op grond van het middelenvereiste dient voor een gezin in ieder geval over een bedrag van € 1.578,- per maand te kunnen worden beschikt om in het levensonderhoud te kunnen voorzien. Dat betekent dat eiser en zijn gezin steeds weer de genoemde rekening moeten aanspreken en niet enkel kunnen leven van de rente die het spaarbedrag oplevert. Binnen afzienbare tijd zal volledig zijn ingeteerd op het saldo en is de kans groot dat eiser en zijn gezin een beroep moeten doen op de publieke middelen. De afweging tussen de algemene belangen en de belangen van eiser valt in het nadeel van eiser uit. Er is volgens verweerder geen sprake van internationale verplichtingen, een wezenlijk Nederlands belang of klemmende humanitaire redenen die tot inwilliging van de aanvraag moeten leiden.

In de primaire besluiten op de aanvragen van eiseres en de kinderen heeft verweerder overwogen dat eiseres en de kinderen niet voldoen aan artikel 3.15 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb), omdat de persoon waarbij zij verblijfsrecht vragen geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland.

2. In het besluit op het bezwaar van eiser heeft verweerder het volgende overwogen.

Ingevolge artikel 15, tweede lid, onder a, van Richtlijn 2003/109/EG kan Nederland de langdurig ingezetene vragen om bewijzen over te leggen waaruit blijkt dat hij beschikt over vaste en regelmatige inkomsten, die voldoende zijn om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand.

Er bestaat geen reden om aan te nemen dat Nederland met het op dit moment geldende middelenvereiste daaraan een onjuiste invulling geeft. Inkomsten uit vermogen vormen een middel van bestaan. Het banksaldo van eiser vormt geen inkomen uit vermogen, maar vermogen. Daarmee is het banksaldo slechts een eventuele bron voor inkomsten.

Nog daargelaten dat eiser geen inkomsten uit vermogen heeft aangetoond, is niet in geschil dat de eventuele rente over het vermogen van eiser niet toereikend is om te voorzien in de kosten van zijn levensonderhoud en dat van zijn afhankelijke gezinsleden. Het standpunt dat eiser kan interen op zijn banksaldo en daarmee tenminste een jaar vooruit kan, doet niet af aan de vaststelling dat eiser niet heeft aangetoond dat hij beschikt over (voldoende) inkomsten. Dat eiser niet voldoet aan het middelenvereiste als bedoeld in zowel de Vreemdelingenwet (Vw) als Richtlijn 2003/109/EG, betekent niet dat daardoor het nuttig effect wordt ontnomen aan de richtlijn. Het bezwaar is volgens verweerder kennelijk ongegrond en daarom is afgezien van het horen van eiser.

In het besluit op de bezwaren van eiseres en de kinderen heeft verweerder overwogen dat het bezwaarschrift van de hoofdpersoon bij afzonderlijk besluit ongegrond is verklaard. Omdat de hoofdpersoon geen rechtmatig verblijf op grond van een verblijfsvergunning heeft, bestaat voor de afhankelijke familieleden ook geen aanspraak op een verblijfsvergunning. Het bezwaar van eiseres en de kinderen is volgens verweerder kennelijk ongegrond en daarom is afgezien van het horen van eiseres.

3. Eisers handhaven in beroep hun standpunt dat zij, gelet op het banksaldo, voor ten minste een jaar en dus duurzaam beschikken over middelen van bestaan. Dat na gebruik van het banksaldo na langer dan een jaar het saldo mogelijk lager zal zijn geworden doet daar niet aan af, omdat niet vereist is dat voor langer dan een jaar over middelen wordt beschikt. De toepassing van het middelenvereiste betekent feitelijk dat verweerder zijn eigen regels niet naleeft. Door het benoemen van het banksaldo als vermogen waarbij slechts rente-inkomsten als inkomen in aanmerking worden genomen, wordt op substantiële en ingrijpende wijze afbreuk gedaan aan het bepaalde in artikel 15 en Pro aan het nuttig effect van Richtlijn 2003/109/EG. Dit zou de aanspraak op een verblijfsrecht immers in het zeer overgrote deel van de gevallen volkomen illusoir maken. Dat dit een correcte uitleg van de richtlijn zou zijn, staat geenszins vast en blijkt nergens uit. Verweerder gaat daar in het bestreden besluit niet gemotiveerd op in. Het vermogen van eisers staat eraan in de weg dat voor ten minste een jaar, zijnde het eerste jaar van het verblijfsrecht, een beroep op bijstand wordt gedaan. Richtlijn 2003/109/EG voorziet bovendien in de beëindiging van het verblijfsrecht indien dat beroep op het stelsel van sociale bijstand wel zou worden gedaan. De lidstaat waaruit eisers afkomstig zijn heeft gedurende de eerste vijf jaar een terugnameverplichting. Pas na ten minste vijf jaar rechtmatig verblijf heeft de betreffende vreemdeling aanspraak op de verkrijging van de status van langdurig ingezeten derdelander in de tweede lidstaat. Het bezwaar van eiseres is slechts afgewezen omdat aan eiser geen verblijf is toegekend. Indien wordt geoordeeld dat eiser wel aan het middelenvereiste voldoet dient dat direct door te werken naar de besluitvorming ten aanzien van eiseres en de kinderen.

Bij afwezigheid van jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) of het Hof van Justitie van de EU (HvJ) over dit punt is ten onrechte geoordeeld dat het bezwaar kennelijk ongegrond is, zodat dan ook ten onrechte van horen is afgezien.

4. De rechtbank oordeelt als volgt.

4.1.1.

Artikel 14, eerste lid, van Richtlijn 2003/109/EG luidt:

Een langdurig ingezetene krijgt het recht om gedurende een periode van meer dan drie maanden te verblijven in een andere lidstaat dan die welke hem de status van langdurig ingezetene heeft toegekend, op voorwaarde dat voldaan wordt aan de in dit hoofdstuk gestelde voorwaarden.

Artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2003/109/EG luidt, voor zover van belang:

De lidstaten kunnen de betrokkene vragen bewijzen over te leggen waaruit blijkt dat hij beschikt over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat.

Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder b, van Richtlijn 2003/109/EG luidt:

Totdat de onderdaan van een derde land de status van langdurig ingezetene heeft verkregen, kan de tweede lidstaat beslissen de verblijfsvergunning niet te verlengen of de vergunning in te trekken en de betrokkene en de leden van zijn gezin verplichten, overeenkomstig de procedures van de nationale wetgeving, verwijderingsprocedures daaronder begrepen, het grondgebied te verlaten. Dit geldt in de onderstaande gevallen:

b) wanneer niet meer aan de voorwaarden van de artikelen 14, 15 en 16 wordt voldaan.

4.1.2.

Artikel 16, eerste lid, onder c, van de Vw luidt:

Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 kan Pro worden afgewezen indien de vreemdeling niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan dan wel, indien de persoon bij wie de vreemdeling wil verblijven, niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan.

4.1.3.

Artikel 3.13, eerste lid, van het Vb luidt:

De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt onder een beperking verband houdend met verblijf als familie- of gezinslid, verleend aan het in artikel 3.14 genoemde gezinslid van de in artikel 3.15 bedoelde hoofdpersoon, indien wordt voldaan aan alle in de artikelen 3.16 tot en met 3.22a genoemde voorwaarden.

Artikel 3.22, eerste lid, van het Vb luidt:

De verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, wordt verleend, indien de hoofdpersoon duurzaam en zelfstandig beschikt over voldoende middelen van bestaan als bedoeld in artikel 3.74, eerste lid, onder a.

Artikel 3.75, eerste en tweede lid, van het Vb luidt:

1. De in artikel 16, eerste lid, onder c, van de Wet bedoelde middelen van bestaan zijn in ieder geval duurzaam, indien zij nog één jaar beschikbaar zijn op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven.

2. Middelen van bestaan verkregen uit eigen vermogen zijn duurzaam, indien zij gedurende een aaneengesloten periode van een jaar beschikbaar zijn geweest en nog beschikbaar zijn op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven.

4.1.4.

Paragraaf B1/4.3.3.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) luidt, voor zover van belang:

De IND merkt inkomsten uit eigen vermogen van de vreemdeling op grond van artikel 3.75, tweede lid, Vb aan als duurzaam als deze op het moment van de aanvraag (of het beoordelen van de aanvraag) gedurende één jaar beschikbaar zijn geweest en nog steeds beschikbaar zijn.

4.2.

De door de rechtbank te beantwoorden vraag is of de uitleg van het begrip duurzaamheid in artikel 3.75, eerste lid, van het Vb en in paragraaf B1/4.3.3.3 van de Vc in strijd is met Richtlijn 2003/109/EG, dan wel of door die uitleg door verweerder afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van de richtlijn.

In dat verband stelt de rechtbank in de eerste plaats vast dat het Unierechtelijke en het nationaalrechtelijke middelenvereiste op onderdelen verschillen. Zo spreekt artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2003/109/EG over “vaste en regelmatige inkomsten”, een begrip dat in het nationale recht niet voorkomt. Anderzijds stelt artikel 3.75, eerste en tweede lid, van het Vb in het kader van duurzaamheid van de middelen een termijn van één jaar, een termijn die ontbreekt in de bepalingen van Richtlijn 2003/109/EG.

4.3.

Verweerder maakt in de besluitvorming onderscheid tussen
vermogen(het saldo van € 22.000,-) en
inkomsten uit vermogen(de eventuele rente op dat saldo). Naar de mening van verweerder is het vermogen van € 22.000,- niet duurzaam, omdat eisers gedurende een jaar zouden interen op dat bedrag. De rente die eiser zou krijgen op zijn spaarsaldo zou volgens verweerder minimaal het normbedrag van € 1.578,- per maand moeten zijn, zodat de hoofdsom van € 22.000,- dan in tact zou blijven.

De rechtbank stelt vast dat voor dit onderscheid - tussen vermogen en inkomsten uit vermogen - geen basis kan worden gevonden in Richtlijn 2013/109/EG.

Eisers stellen bovendien terecht dat het onderscheid dat verweerder maakt in feite betekent dat alleen vermogende vreemdelingen kunnen voldoen aan het middelenvereiste, te weten indien met dat vermogen rente-inkomsten ter hoogte van een bedrag van ten minste € 1.578,- per maand worden gegenereerd.

4.4.

Het duurzaamheidsvereiste wordt gesteld om te voorkomen dat vreemdelingen op enig moment een beroep zullen doen op het stelsel van sociale bijstand van het land waar zij verblijf beogen. Eisers stellen in dat verband terecht dat het vermogen van € 22.000,- (op dit moment) in de weg staat aan het verkrijgen van een uitkering op grond van de Participatiewet. Dit volgt uit artikel 34, derde lid, van de Participatiewet.

Het gaat verweerder echter om de situatie die zich zal voordoen in het geval waarin eisers dermate op dit saldo hebben ingeteerd, dat geen sprake meer is van “vermogen” in de zin van de Participatiewet. In die situatie zouden zij volgens verweerder wel een beroep kunnen doen op het stelsel van sociale bijstand.

Eisers betogen terecht dat verweerder in dat geval de bevoegdheid heeft om de verleende verblijfsvergunningen regulier niet te verlengen of in te trekken. Dit volgt uit artikel 22, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in verbinding met artikel 15, tweede lid, van Richtlijn 2003/109/EG.

Namens eisers is ter zitting ook nog - onweersproken - gesteld dat de gemeente verweerder doorgaans zeer snel op de hoogte stelt indien in vergelijkbare gevallen als die van eisers een beroep op het stelsel van sociale bijstand wordt gedaan, waarna verweerder meestal spoedig overgaat tot het uitbrengen van een voornemen tot intrekking van de verblijfsvergunning regulier. Ook betogen eisers terecht dat Spanje in dat geval een verplichting tot terugname van eisers heeft. Dit laatste volgt uit artikel 22, tweede lid, van Richtlijn 2003/109/EG.

4.5.

Verder kan de rechtbank niet voorbij gaan aan punten (22) en (23) van de considerans van Richtlijn 2003/109/EG, waarin het volgende staat:

(22) Om ervoor te zorgen dat het recht van verblijf geen dode letter wordt, moeten langdurig ingezetenen in de tweede lidstaat dezelfde rechten genieten als in de lidstaat waarin zij de status hebben verworven, onder de in deze richtlijn omschreven voorwaarden. Lidstaten behouden de mogelijkheid om de verblijfsvergunning in te trekken indien de betrokkene niet langer aan de vereisten van deze richtlijn voldoet, ook indien een uitkering uit hoofde van de sociale bijstand is toegekend.

(23) Indien onderdanen van derde landen verhuizen naar een andere lidstaat en besluiten zich aldaar te vestigen, dienen zij in die lidstaat de mogelijkheid te krijgen om de status van langdurig ingezetene te verwerven, onder voorwaarden vergelijkbaar met die van de eerste lidstaat.

In dit verband is van belang dat in artikel 7, derde lid, van Richtlijn 2003/109/EG staat dat, indien de voorwaarden van de artikelen 4 en 5 vervuld zijn en de betrokkene geen bedreiging vormt in de zin van artikel 6, de lidstaat de status van langdurig ingezetene toekent aan de betrokken onderdaan van een derde land.

Verder is van belang dat in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2003/109/EG geen termijn wordt gesteld ten aanzien van het duurzaamheidsvereiste.

4.6.

Ten slotte kent de rechtbank ook betekenis toe aan de inhoud van de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging van 3 april 2014 (COM(2014) 210 final), ondanks dat deze richtsnoeren zien op een andere richtlijn.

Hierin staat in “4.4. Vereiste van voldoende inkomsten” onder meer het volgende:

Overeenkomstig artikel 7, lid 1, onder c), kunnen de lidstaten verzoeken om bewijs dat de

gezinshereniger beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en

zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. In de zaak-Chakroun oordeelde het HvJ dat dit strikt moet worden geïnterpreteerd, aangezien toestemming voor gezinshereniging de algemene regel is. De beoordelingsmarge van de lidstaten mag daarom niet worden gebruikt op een manier die afbreuk doet aan het doel en het nuttig effect van de richtlijn. (…)

De stabiliteit en regelmatigheid van de inkomsten moeten worden beoordeeld op basis van een prognose dat de inkomsten redelijkerwijs in de nabije toekomst beschikbaar zijn, zodat de indiener van het verzoek geen beroep hoeft te doen op het stelsel voor sociale bijstand. Voor dit doel kan de indiener bewijs leveren dat een bepaalde hoeveelheid inkomsten beschikbaar is en naar verwachting met regelmaat beschikbaar zal blijven. (…)

Wat betreft de aard van de inkomsten: deze kunnen voortkomen uit loondienst, maar ook uit andere bronnen, zoals uit zelfstandige werkzaamheden, privémiddelen waarover de gezinshereniger beschikt, betalingen op grond van rechten die zijn opgebouwd door eerdere bijdragen van de gezinshereniger of een gezinslid (…).

Wat betreft de beoordeling of wordt voldaan aan de vereiste van “stabiele, regelmatige inkomsten die volstaan” blijkt uit de toevoeging “zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand” dat dit laatste een cruciaal criterium is. “Sociale bijstand” verwijst naar bijstand van overheidswege op nationaal, regionaal of lokaal niveau, waarop een beroep kan worden gedaan door een persoon, in dit geval de gezinshereniger, die niet beschikt over voldoende stabiele en regelmatige inkomsten om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien en die daardoor de kans loopt tijdens zijn verblijf ten laste van de sociale bijstand van de gastlidstaat te komen. Dit concept heeft een eigen betekenis in de EU-wetgeving en kan niet worden gedefinieerd door te verwijzen naar concepten uit de nationale wetgeving.

4.7.

Gelet op al het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat de uitleg van het duurzaamheidsvereiste door verweerder geen basis heeft in Richtlijn 2003/109/EG en verweerder zijn beoordelingsmarge heeft gebruikt op een manier die afbreuk doet aan het doel en het nuttig effect van de richtlijn. Eisers hebben terecht betoogd dat verweerder in de bestreden besluiten niet gemotiveerd op is ingegaan. De beroepsgrond slaagt dus.

5. Eiser betogen dat, bij afwezigheid van jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Afdeling of het HvJ over dit punt, verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat het bezwaar kennelijk ongegrond is, zodat verweerder ook ten onrechte van het horen van eisers heeft afgezien.

5.1.

Volgens vaste rechtspraak kan verweerder op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), slechts van het horen mag afzien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar ongegrond is.

Het betoog dat afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van Richtlijn 2003/109/EG hebben eisers ook in bezwaar naar voren gebracht (punt 13 en verder). Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit had de Afdeling noch het HvJ beslist over de voor de beoordeling van dat betoog relevante rechtsvraag. Nu over het antwoord op die rechtsvraag

redelijkerwijs twijfel kon bestaan, waren de bezwaren dus niet kennelijk ongegrond.

Ook deze beroepsgrond slaagt.

6. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten wegens strijd met artikel 7:12 en Pro artikel 7:2 van Pro de Awb.

7. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaken te voorzien. Zij zal verweerder daarom opdragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak en eisers voorafgaande aan de nieuw te nemen besluiten te horen op hun bezwaren.

8. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 340,- (twee maal € 170,-) aan hen vergoeden.

9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers in beroep gemaakte proceskosten. Het bedrag van deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.024,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten;

- draagt verweerder op binnen een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaarschriften met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 340,- aan hen vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.024,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 6 juni 2019.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.