Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/4324
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 18 juli 2019 in de zaak tussen
[eiseres 1], [eiseres 2], te [plaats]
, en [eiseres 3], te [plaats], eiseressen
, en [eiseres 3], te [plaats], eiseressen
(gemachtigden: mr. [A] en mr. Y.H. van Ballegooijen),
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.C. Hocks).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], gevestigd te [plaats], vergunninghoudster
[derde-partij], gevestigd te [plaats], vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. J. Kevelam).
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het bouwen van een winkel- en horecacomplex inclusief parkeergarage ten noorden van de Pier ter hoogte van [adres] 91 tot en met 110A te [plaats] (het project Noordboulevard).
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De derde-partij heeft een zienswijze ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2019. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. [A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder was voorts ing. [B] aanwezig. Namens vergunninghoudster zijn verschenen: [C] (projectdirecteur) en
[D] (adviseur en projectmanager), bijgestaan door de gemachtigde en zijn kantoorgenoot mr. [E]. Tevens zijn als deskundigen aan de zijde van vergunninghoudster verschenen: ing. C. Nab namens Goudappel Coffeng (GC), ing. E. Been namens Antea Group en M.G. Mandersloot namens Wolf+Dikken adviseurs.
[D] (adviseur en projectmanager), bijgestaan door de gemachtigde en zijn kantoorgenoot mr. [E]. Tevens zijn als deskundigen aan de zijde van vergunninghoudster verschenen: ing. C. Nab namens Goudappel Coffeng (GC), ing. E. Been namens Antea Group en M.G. Mandersloot namens Wolf+Dikken adviseurs.
Overwegingen
1.1.
Op 24 maart 2017 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het project Noordboulevard. Verweerder heeft bij de behandeling van de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit § 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gevolgd. Het ontwerpbesluit is met ingang van 22 februari 2018 gedurende zes weken ter inzage gelegd. Eiseressen hebben hierop tijdig zienswijzen ingediend.
1.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.10 en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo voor de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk” en “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo. Aan de omgevingsvergunning heeft verweerder voorschriften verbonden.
1.3.
Aan het bestreden besluit is een ruimtelijke onderbouwing met bijbehorende (onderzoeks)rapporten ten grondslag gelegd. Daarnaast heeft verweerder in de beoordeling betrokken dat de gemeenteraad van Den Haag (gemeenteraad) op 26 november 2015 een algemene verklaring van geen bedenkingen heeft vastgesteld en op 22 november 2016 heeft ingestemd met het projectdocument Noordboulevard.
2. Eiseressen stellen dat het vergunde bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de motivering van het bestreden besluit geen goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Daartoe voeren zij, samengevat weergegeven, aan dat het bestreden besluit niet voldoet aan de eisen die artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) daaraan stelt, nu in de motivering de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling niet, althans ondeugdelijk is beschreven. Voorts is de verkeerssituatie in strijd met het vereiste van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de te verwachten verkeersintensiteiten op het kruispunt [straat 1]/[weg 1]. Daarnaast is verweerder ten onrechte tot het oordeel gekomen dat voor het bouwplan geen milieueffectrapport (MER) hoeft te worden gemaakt. Het m.e.r.-beoordelingsbesluit is ondeugdelijk gemotiveerd. Ten slotte stellen eiseressen dat ter realisatie van het bouwplan de zandige kust en bodem moeten worden afgegraven, hetgeen een negatief effect heeft op de waterkering. Verweerder heeft de waterveiligheid onvoldoende gewaarborgd.
Ontvankelijkheid beroep
3.1.
Uit artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), volgt dat uitsluitend belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen het bestreden besluit. De rechtbank dient ambtshalve te beoordelen of eiseressen belanghebbende zijn zoals bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
3.2.
Zoals door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is overwogen in haar uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:737) moet, wil er sprake zijn van belanghebbendheid als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden. In haar uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271) heeft de Afdeling een nadere invulling van het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ gegeven en daartoe onder meer overwogen dat uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit (zoals een bestemmingsplan of een vergunning) toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit.
3.3.
Eiseressen in deze zaak zijn eigenaar van meerdere appartementen in het complex Leonardo da Vinci, gelegen aan en nabij de [weg 1], de [weg 2], de
[straat 1] en de [straat 2] in [plaats]. [eiseres 3] exploiteert in het complex, aan de zijde van de [straat 1], een hotel en parkeergarage onder de handelsnaam [handelsnaam]-Scheveningen. Aannemelijk is dat het bouwplan effect zal hebben op het nabijgelegen onroerend goed van eiseressen, bijvoorbeeld in de vorm van een veranderde verkeersafwikkeling. Gelet hierop zijn zij naar het oordeel van de rechtbank belanghebbenden bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning.
Wettelijk kader
4.1.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
4.2.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening.
4.3.
Ingevolge artikel 2.10, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
4.4.
Ingevolge het tweede lid van artikel 2.10 wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
4.5.
Ingevolge artikel 2.12 van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3˚ indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
5.1.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Scheveningen-Badplaats”, door de gemeenteraad vastgesteld op 17 oktober 2013. Ingevolge dit bestemmingsplan heeft het perceel ter plaatse van het bouwplan de enkelbestemmingen “Gemengd-4” en “Verkeer-Verblijfsgebied”, de dubbelbestemmingen “Waarde-Archeologie” en “Waterstaat-Waterkering”. Voorts geldt de gebiedsaanduiding “Milieuzone-Grondwaterbeschermingsgebied” en zijn (plaatselijk) de functieaanduidingen “specifieke vorm van verkeer-fietsenstalling” en “terras” opgenomen.
5.2.
De laatste meters van het gebouw, gelegen aan de noordzijde tegenover de woning [adres] 110A, zijn deels gesitueerd buiten het bouwvlak van de bestemming “Gemengd-4” en (aan de voorzijde/zeezijde) deels gelegen binnen de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied”. Op die gronden is het bouwen van gebouwen niet toegestaan.
5.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag voor het bouwplan niet voldoet aan de artikelen 8.2.1 en 19.2.1 van de planregels, nu (voor een deel) sprake is van bouwen met overschrijding van het bebouwingsvlak van de bestemming “Gemengd-4” en het realiseren van een gebouw (anders dan ten behoeve van een fietsenstalling) ter plaatse van de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied”. Evenmin is in geschil dat het bestemmingsplan op dit vlak geen afwijkingsmogelijkheid biedt. Om het bouwplan toch mogelijk te maken, heeft verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend.
5.4.
Volgens vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1957) heeft verweerder bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De door de rechtbank uit te voeren toetsing zal zich om die reden dienen te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot de verlening van de omgevingsvergunning heeft kunnen komen.
Totstandkoming bouwplan
6.1.
De rechtbank stelt vast dat aan de ontwikkeling van de Noordboulevard Scheveningen, waarvan het bouwplan van vergunninghoudster een onderdeel is, een heel traject vooraf is gegaan. Bij de gemeente bestond al langer de wens om dit deel van Den Haag aantrekkelijker te maken. Dit blijkt uit de Structuurvisie Den Haag 2020 en het Masterplan Scheveningse Kust 2010. In 2015 heeft zij de Agenda Scheveningen Bad ‘De Kust Gezond’ opgesteld. Dit betreft een langetermijnagenda voor een kwaliteitsverbetering van de buitenruimte in Scheveningen. In dit kader is op 21 januari 2016 het Uitvoeringsprogramma ‘De Kust Gezond’ door de gemeenteraad vastgesteld. De Noordboulevard is onderdeel van het grotere programma ‘De Kust Gezond’.
6.2.
Door vastgoedeigenaar [derde-partij], vergunninghoudster, is in opdracht van Hommerson, eind 2012 een beginselplan ingediend om de bestaande bebouwing op het gedeelte van de Noordboulevard tussen de Pier en het Zwarte Pad te vernieuwen. Gelet op de grote impact van dit initiatief heeft de gemeente een Werkgroep Noordelijke boulevard e.o., (inclusief verkeer, hierna: de werkgroep) opgericht. Aan deze werkgroep hebben naast de gemeente en vergunninghoudster, ook vertegenwoordigers van bewoners en ondernemers deel genomen. Tevens is een klankbordgroep opgericht, waaraan naast gemeente en vergunninghoudster ook een aantal direct betrokken belanghebbenden hebben deelgenomen. Vanaf begin 2015 is over de ontwikkeling van het plan van vergunninghoudster met de klankbordgroep gesproken. Met betrokkenheid van de werkgroep Noordboulevard en de klankbordgroep heeft verweerder op 15 december 2015 een ‘Nota van uitgangspunten’ inclusief het hierbij behorende ‘Ruimtelijk Kader Noordboulevard’ vastgesteld en ondertekend. Dit ruimtelijk kader ziet op zowel de vernieuwing van het vastgoed, als de herinrichting van de openbare ruimte in het kader van ‘De Kust Gezond’ en geeft hiervoor de randvoorwaarden.
6.3.
Vervolgens is in de gemeenteraad op 15 december 2016, tezamen met de vaststelling van het voorontwerp Noordboulevard, Middenboulevard en Kurhaus en omgeving, besloten het programma ‘De Kust Gezond’ uit te breiden met de aanleg van een ongelijkvloerse kruising [straat 1]/[weg 1]. De ongelijkvloerse kruising voorziet in een ondergrondse aansluiting op de geprojecteerde parkeergarage en herinrichting van het omliggende maaiveld. Dit concept voorontwerp is tot stand gekomen na uitgebreide consultatie van de buurt, verenigingen van eigenaars van de direct omwonenden, Imago Noordboulevard, de Bewonersvereniging Noordelijk Scheveningen, vertegenwoordigers van de nabij gelegen hotels en de werkgroep ‘De Kust Gezond’.
Ladder van duurzame verstedelijking
7.1.
Eiseressen stellen, kort samengevat, dat het bouwplan niet voldoet aan de zogenaamde ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’ als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, nu de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling niet deugdelijk is beschreven. Verweerder heeft verwezen naar zijn beleid, zoals neergelegd in de ‘Horecavisie [plaats]’ (horecavisie) die op 11 februari 2016 door de gemeenteraad is vastgesteld. Hierin wordt echter enkel een beleidsambitie geformuleerd en geen inzicht gegeven in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling. Ten aanzien van de detailhandelontwikkeling, waarin het project Noordboulevard mede voorziet, heeft verweerder ten onrechte in het geheel geen laddertoets verricht.
7.2.
Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing.
7.3.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zoals dit gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
7.4.
Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Dit blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:353.
7.5.
In geschil is de vraag of het bestreden besluit een beschrijving van de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling bevat, en zo ja, of deze deugdelijk is. Niet in geschil is dat het bouwplan bestaat uit een horeca- en retailcomplex, inclusief parkeergarage.
7.6.
In het bestreden besluit heeft verweerder ter beschrijving van de behoefte aan de nieuwe stedelijke horeca-ontwikkeling verwezen naar en geciteerd uit de horecavisie. Hierin wordt ook de Agenda Scheveningen Bad ‘De Kust Gezond’ genoemd. Volgens verweerder wordt met de voorgenomen ontwikkeling invulling gegeven aan zijn beleid. Het huidige horeca-aanbod aan de Noordboulevard biedt weinig kwaliteit en draagt niet of nauwelijks bij aan het vestigingsklimaat van Scheveningen en Den Haag. Het programma bestaat dan ook voor een groot deel uit vervanging van bestaande horeca voor nieuwe concepten met een hoogwaardigere uitstraling.
Ten aanzien van de retailontwikkeling heeft verweerder in het bestreden besluit opgenomen dat het oppervlakte retail in het nieuwe complex afneemt ten opzichte van de voormalige bebouwing. De rechtbank begrijpt hieruit dat verweerder er in het bestreden besluit van uit is gegaan dat in zoverre geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
7.7.
In het verweerschrift is verweerder ten aanzien van de retailontwikkeling teruggekomen van zijn eerdere standpunt, aangezien het aantal vierkante meters aan retail met een kleine 700 m² toeneemt. Volgens verweerder is bij nader inzien ook in zoverre sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Verweerder heeft de behoefte aan het horeca- en retailcomplex met parkeergarage vervolgens nader toegelicht. Ter onderbouwing van de behoefte aan de nieuwe horeca en winkels heeft verweerder in het bijzonder gewezen op het uitvoeringsprogramma ‘De Kust Gezond’, de ‘Nota van uitgangspunten Noordboulevard’ inclusief het hierbij behorende ‘Ruimtelijk Kader Noordboulevard’.
7.8.
Onder verwijzing naar de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1724) overweegt de rechtbank dat de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling bepaald dient te worden binnen het ruimtelijk verzorgingsgebied daarvan. De aard en omvang van de ontwikkeling zijn leidend voor het schaalniveau waarop de ruimtebehoefte moet worden afgewogen. Afhankelijk van de aard van de stedelijke ontwikkeling die het bouwplan mogelijk maakt, dient het bestuursorgaan op objectieve wijze, aan de hand van in de beschrijving vermelde voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens, de behoefte aan de stedelijke ontwikkeling te beschrijven. In deze beschrijving dient tot uitdrukking te komen dat deze behoefte is afgewogen tegen het bestaande aanbod. Voor de onderhavige horeca- en retailontwikkeling betekent dit dat gemotiveerd moet worden dat rekening is gehouden met (de effecten op) horeca- dan wel winkelleegstand. Daarbij dient inzichtelijk te worden gemaakt dat het project geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben, dat dit tot een onaanvaardbare situatie zal leiden uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening.
7.9.
Ten aanzien van het onderdeel retail heeft verweerder erkend dat in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van een afname van het aantal vierkante meters aan retail. Nu niet is geschil is dat ook ten aanzien van de voorziene retail sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, had verweerder toepassing moeten geven aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, door een uiteenzetting te geven waarin wordt gemotiveerd dat sprake is van behoefte aan extra retail. Dit is ten onrechte niet gebeurd. Reeds gelet hierop is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb onzorgvuldig voorbereid en ontoereikend gemotiveerd.
Ten aanzien van het onderdeel horeca heeft verweerder in het bestreden besluit slechts beleidsdocumenten aangehaald waarin algemene doelstellingen zijn geformuleerd over de opwaardering van de openbare ruimte in Scheveningen en daarbij passende horeca. In het kader van de laddertoets volstaat een dergelijke algemene uiteenzetting van beleidsambities niet. Het enkele feit dat het project(initiatief) van vergunninghoudster aan de Noordboulevard onderdeel is van het programma ‘De Kust Gezond’, maakt dat niet anders, nu verweerder daarmee geen inzicht heeft gegeven in de behoefte aan de onderhavige horecaontwikkeling.
Objectieve, concrete en cijfermatige gegevens over die behoefte ontbreken. Verweerder heeft voorts geen duidelijkheid verschaft over het toepasselijke ruimtelijke verzorgingsgebied en is niet ingegaan op de vraag hoe de gestelde behoefte zich verhoudt tot het reeds daarbinnen aanwezige aanbod aan horecavoorzieningen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de beschrijving van de behoefte aan de nieuwe horeca onvoldoende is. Het bestreden besluit bevat derhalve ook in zoverre een motiveringsgebrek.
7.10.
In het verweerschrift heeft verweerder de behoefte aan het horeca- en detailhandelcomplex nader uiteengezet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee niet alsnog voldaan aan de vereiste behoeftebeschrijving. De nader door verweerder genoemde beleidsdocumenten hebben betrekking op de uitwerking van het programma ‘De Kust Gezond’, waarbij ten aanzien van de Noordboulevard onder meer stedenbouwkundige en programmatische uitgangspunten zijn geformuleerd voor het nieuwe horeca- en retailcomplex van vergunninghoudster en de herinrichting van de buitenruimte. De rechtbank stelt vast dat ook in deze beleidsdocumenten geen objectieve, concrete en cijfermatige gegevens te vinden zijn over de behoefte aan de nieuwe horeca en detailhandel. Ook hier ontbreekt een beschrijving van het toepasselijke verzorgingsgebied en heeft er geen afweging plaatsgevonden tussen de behoefte aan nieuwe voorzieningen en het al bestaande horeca- en detailhandelaanbod. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder onvoldoende heeft aangetoond dat behoefte bestaat aan het horeca- en retailcomplex in deze vorm en omvang.
7.11.
Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van eiseressen in zoverre dat verweerder (nog) niet heeft aangetoond dat het bouwplan voldoet aan de zogenaamde ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’ als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
Verkeerskundige gevolgen
8.1.
Eiseressen betogen dat verweerder heeft miskend dat als gevolg van de te verwachten verkeersintensiteiten op het kruispunt [straat 1]/[weg 1] geen sprake meer is van een goede ruimtelijke ordening. Zij voeren aan dat ook GC in zijn verkeerstechnisch rapport van 11 december 2017 tot de conclusie is gekomen dat in geval van zeer drukke dagen, het verkeer niet kan worden opgevangen door het bestaande wegennetwerk. Verweerder heeft zich desondanks op het standpunt gesteld dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Dit is opmerkelijk en strookt niet met de plannen van verweerder om een ongelijkvloerse kruising op het kruispunt [straat 1]/[weg 1] aan te leggen.
8.2.
Ten behoeve van het project Noordboulevard heeft vergunninghoudster GC ingeschakeld ten einde onderzoek te doen en een rapportage op te stellen. Beoogd is om de verkeerskundige effecten van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling - een nieuw winkel- en horecacomplex met parkeergarage - te analyseren. Op 14 oktober 2016 heeft GC hieraan gevolg gegeven. Naar aanleiding van ingediende zienswijzen tegen het ontwerpbesluit heeft GC op 11 december 2017 een nieuw rapport uitgebracht. Verweerder heeft dit rapport getoetst, akkoord bevonden en mede aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
8.3.
Niet in geschil is dat GC deskundig is op het gebied van verkeer en mobiliteit. Indien uit een advies van een deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag het bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bij het nemen van een besluit als in geschil van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 maart 2019; ECLI:NL:RVS:2019:870).
8.4.
In zijn rapport van 11 december 2017 concludeert GC dat op reguliere dagen zowel de verliestijden als de wachtrijlengtes op het kruispunt [straat 1]/[weg 1] in het scenario met de nieuwe parkeergarage beperkt toenemen, maar niet leiden tot verkeerskundige knelpunten. Op een relatief drukke dag is de doorstroming op de [weg 1] in de situatie zonder ontwikkelingen reeds beperkt. In de situatie met een nieuwe parkeergarage neemt de verliestijd op relatief drukke dagen, ondanks de toename van de verkeersintensiteit, beperkt af. De wachtrijlengte neemt wel toe, maar het bestaande wegennet is net voldoende lang om de totale wachtrij te faciliteren. Op een erg drukke dag is het netwerk overbelast. In de situatie met nieuwe parkeergarage is, evenals in die zonder nieuwe parkeergarage, sprake van een forse verliestijd. De wachtrijlengte is korter, omdat in het gebied meer parkeercapaciteit beschikbaar is. De kwaliteit van de verkeersafwikkeling is op een erg drukke dag in beide situaties onvoldoende.
8.5.
De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het rapport van GC niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. De conclusies van het rapport zijn voldoende inzichtelijk en concludent. Eiseressen hebben geen
contra-expertise overgelegd ter weerlegging van de conclusies van GC en verder zijn er geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan de juistheid van het verkeerskundige rapport van GC. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bestreden besluit, wat de verkeerstechnische aspecten betreft, op het rapport van GC heeft kunnen baseren.
8.6.
Gezien de uitkomsten van het verkeerskundige onderzoek van GC heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat de verkeerssituatie die het gevolg is van het vergunde project geen strijd oplevert met het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat de beperkte doorstroming en het overbelaste wegennet op relatief dan wel zeer drukke dagen een reeds bestaand probleem is en dat er onvoldoende aanwijzingen zijn dat dit probleem met name wordt veroorzaakt dan wel verergerd door uitbreiding van retail en horeca in combinatie met de bouw van de nieuwe parkeergarage. De omstandigheid dat verweerder dit probleem wil aanpakken door het aanleggen van een ongelijkvloerse kruising [straat 1]/[weg 1] met een ingang van de parkeergarage aan de zuidzijde, maakt dat niet anders. Voor zover eiseressen betogen dat verweerder bij de beoordeling van de verkeerskundige gevolgen van het bouwplan ook de beoogde ongelijkvloerse kruising had moeten betrekken, volgt de rechtbank hen hierin niet. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bestond er nog geen volledige zekerheid of die ongelijkvloerse kruising haalbaar is. In elk geval was daarover nog geen ruimtelijke beslissing genomen. Daarom is verweerder bij de beoordeling van de verkeerskundige aspecten terecht niet uitgegaan van de aanleg van de ongelijkvloerse kruising.
8.7.
Gelet op het voorgaande faalt het betoog van eiseressen inzake de verkeerstechnische aspecten.
Ontbreken MER
9.1.
Eiseressen stellen dat verweerder ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat voor de onderhavige ruimtelijke ontwikkeling geen MER hoeft te worden gemaakt. Bij zijn motivering heeft verweerder in het geheel geen aandacht besteed aan de negatieve milieugevolgen in cumulatie met andere projecten, in het bijzonder die met betrekking tot de herinrichting van de Noordboulevard en de ongelijkvloerse kruising [straat 1]/[weg 1]. Volgens de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling had dit wel moeten gebeuren.
9.2.
Op 16 mei 2017 heeft verweerder besloten dat voor het onderhavige bouwplan geen MER hoeft te worden opgesteld. Verweerder heeft zich hierbij gebaseerd op de door vergunninghoudster aangeleverde aanmeldingsnotitie milieueffectrapportage (de m.e.r.-beoordeling) van 16 maart 2017 van Antea Group.
9.3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis aan de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond van eiseressen over de MER-plicht in de weg staat. Volgens verweerder is het belang van eiseressen niet gelegen in een beoordeling van de milieueffecten van het bouwplan. De betrokken normen strekken niet tot bescherming van de bedrijfseconomische belangen van eiseressen. Eiseressen betwisten dat zij geen nadelige milieugevolgen kunnen ondervinden van het bouwplan. Het belang van eiseressen is mede gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat, zodat het vastgoed niet onaantrekkelijk wordt voor verblijf ter plaatse.
9.4.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
9.5.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
9.6.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3554) overweegt de rechtbank dat het doel van de verplichting een MER te maken is om te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen aan de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen.
9.7.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bij wijze van voorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017; ECLI:NL:RVS:2017:943), strekken de betrokken normen tot bescherming van het belang van omwonenden, omdat hun belang is gelegen in een goed woon- en leefklimaat en in een MER onder meer de mogelijke effecten voor mensen worden beschreven. Naar het oordeel van de rechtbank zijn eiseressen niet aan te merken als bewoners of omwonenden, en evenmin zijn zij daarmee gelijk te stellen. Eiseressen zijn immers als vastgoedeigenaren en hotelexploitant ter plaatse niet woonachtig. Zij zijn hier uitsluitend bedrijfsmatig actief. De omstandigheid dat het woon- en leefklimaat van hun huurders dan wel hotelbezoekers mogelijk wordt aangetast, maakt dat niet anders, nu zij daarmee niet zijn te vereenzelvigen. Naar het oordeel van de rechtbank is het belang van eiseressen aldus niet gelegen in een beoordeling van de milieueffecten van het bouwplan.
9.8.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat het relativiteitsvereiste aan een eventuele vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat. De rechtbank laat de beroepsgrond over het ontbreken van een MER om die reden onbesproken.
Waterveiligheid
10.1.
Eiseressen stellen dat de waterveiligheid onvoldoende is gewaarborgd. In het op verzoek van verweerder uitgebrachte rapport van Arcadis van 3 maart 2017 wordt geconcludeerd dat de onderhavige ruimtelijke ontwikkeling met het oog op de waterveiligheid toelaatbaar is, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan. Eén van die voorwaarden is dat de basiskustlijn (BKL) wordt verbreed. Deze kustlijnherziening, die in 2015/2016 gepland was, is feitelijk nog niet uitgevoerd. Verweerder had derhalve een nader voorschrift aan de omgevingsvergunning moeten verbinden, inhoudende dat pas aan de omgevingsvergunning uitvoering mag worden gegeven nadat de vereiste verbreding van de kust is gerealiseerd.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat de gronden waarop het bouwproject is beoogd, de dubbelbestemming “Waterstaat-Waterkering” hebben. Het bouwplan is in strijd met deze bestemming, nu het te bouwen pand niet ten dienste staat aan deze dubbelbestemming. Op grond van artikel 25, derde lid, van de planregels is afwijking evenwel mogelijk onder de voorwaarde dat het gebouw geen afbreuk doet aan het behoud en de bescherming van de waterstaatkundige belangen, hieromtrent een watervergunning is verleend, en de bij de onderliggende bestemming(en) gegeven regels in acht worden genomen.
10.3.
De rechtbank stelt vast dat verweerder adviesbureau Arcadis heeft ingeschakeld om de effecten van het bouwplan voor de waterkering te beoordelen. De uitkomsten van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport “Analyse waterkeringstechnische effecten van voorgestelde parkeergarage en grootschalige boulevardaanpassing” van 3 maart 2017.
10.4.
In de rapportage van Arcadis is de situatie direct na realisatie van het bouwplan, maar ook de situatie over 50 en 200 jaar beschouwd. Daarbij is rekening gehouden met de realisatie van het horeca- en retailcomplex met parkeergarage, alsook met de herinrichting van de boulevard. Arcadis concludeert dat onderhavig bouwplan geen negatief effect heeft op de veiligheid van de kering. Daarbij is Arcadis ervan uit gegaan dat de BKL ter plaatse, in elk geval in km-raai 99.25, wordt verlegd om de negatieve effecten van het bouwplan op de veiligheid van de waterkering te kunnen opvangen. Verweerder heeft het rapport van 3 maart 2017 aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
10.5.
In augustus 2017 heeft vergunningshoudster een aanvraag voor een watervergunning voor het onderhavige bouwproject ingediend bij het Hoogheemraadschap van Delfland (Delfland). Op 2 maart 2018 heeft Delfland deze watervergunning verleend.
10.6.
De rechtbank volgt eiseressen niet in hun betoog dat de met het oog op de waterveiligheid benodigde kustlijnherziening niet heeft plaatsgevonden. Blijkens de in december 2017 door Rijkswaterstaat namens het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat uitgebrachte “kustlijnkaarten 2018” en de daarin opgenomen toelichting over de kustlijnontwikkeling in Scheveningen Noord is er in 2015 strandsuppletie uitgevoerd in de van belang zijnde km-raai 99.25. De rechtbank gaat ervan uit dat de positie van de kustlijn daarmee in zoverre in overeenstemming is gebracht met de verlegde BKL. De door eiseressen ter zitting overgelegde kustlijnkaart biedt geen ondersteuning van hun stelling. Nog afgezien van het feit dat onduidelijk is van wanneer deze kaart dateert, valt daaruit af te leiden dat de feitelijke kustlijn ter hoogte van de Scheveningse Pier weliswaar niet helemaal gelijk loopt met de BKL, maar vanaf km-raai 99.25 wel. Gelet op het voorgaande gaat de rechtbank ervan uit dat de voor de waterveiligheid benodigde verlegging van de BKL heeft plaatsgevonden al voordat het bestreden besluit over het bouwplan was genomen. Verweerder behoefde dan ook geen voorwaarde aan het bestreden besluit te verbinden. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat de waterveiligheid niet is gewaarborgd. Het betoog van eiseressen faalt.
Bestuurlijke lus
11.1.
Nu het bestreden besluit een gebrek vertoont omdat het onzorgvuldig is voorbereid en ontoereikend is gemotiveerd, zoals blijkt uit hetgeen is overwogen onder rechtsoverweging 7.9 en 7.10, kan het als gevolg daarvan niet in stand kan blijven. De rechtbank ziet evenwel aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen door toepassing van artikel 8:51a van de Awb (bestuurlijke lus). Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan ook een tussenuitspraak. Verweerder kan het gebrek herstellen hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.
11.2.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op drie maanden na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank wijst erop dat in het geval verweerder gebruik wenst te maken van de gelegenheid het gebrek te herstellen, de gestelde termijn van drie maanden volgens vaste rechtspraak een uiterste termijn betreft. Indien verweerder meer tijd nodig heeft, dient hij voor ommekomst van deze termijn gemotiveerd aan de rechtbank om verlenging te verzoeken en zal de rechtbank daarop beslissen.
11.3.
Gelet op het bepaalde in artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb verzoekt de rechtbank verweerder zo spoedig mogelijk, doch in ieder geval binnen twee weken na verzending van deze uitspraak, kenbaar te maken of gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Indien verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers op grond van artikel 8:51b, derde lid, van de Awb de gelegenheid geven te reageren op de herstelpoging van verweerder.
11.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
11.5.
De rechtbank wijst partijen erop dat tegen deze uitspraak hoger beroep open staat, maar pas tegelijk met de nog te wijzen einduitspraak. Tot die tijd staat tegen deze uitspraak geen rechtsmiddel open.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het geconstateerde gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen drie maanden na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, en mr. F.X. Cozijn en mr. M.K.G. Tjepkema, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos en
mr. N. Breda, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2019.
griffiers voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.