Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL20.17600
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , eiser
V-nummer: [#]
(gemachtigde: mr. F.J.E. Hogewind),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Oba).
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd niet in behandeling genomen op de grond dat Cyprus verantwoordelijk is voor de behandeling daarvan.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft, tezamen met de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening (NL20.17601) plaatsgevonden op 27 oktober 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Als tolk is verschenen de heer [tolk] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser stelt te zijn geboren op [geboortedatum] en de Syrische nationaliteit te hebben. Hij heeft op 5 september 2020 een asielaanvraag ingediend.
2. Verweerder heeft het bestreden besluit gebaseerd op artikel 30, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Daarin is bepaald dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd niet in behandeling wordt genomen indien op grond van Verordening (EU) nr. 604/2013 (Dublinverordening) is vastgesteld dat een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag.
Is er een claimakkoord tot stand gekomen tussen Nederland en Cyprus?
2.1
Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte heeft besloten om zijn asielaanvraag niet in behandeling te nemen. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit had Cyprus het verzoek tot overname niet geaccepteerd. Ook was op het moment van het bestreden besluit geen sprake van een fictief akkoord, nu er geen sprake was van het verstrijken van de twee weken termijn als bedoeld uit artikel 28, derde lid, van de Dublinverordening. Reeds hierom kan het bestreden besluit niet in stand blijven, aldus eiser.
2.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat naar aanleiding van een dactyloscopisch onderzoek is vastgesteld dat Cyprus verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming op grond van artikel 34 van Pro de Dublinverordening. Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij ervan uitgaat dat Cyprus een verblijfsstatus heeft verleend aan eiser, omdat Duitsland eiser in 2019 op grond van artikel 12 van Pro de Dublinverordening bij Cyprus heeft geclaimd. Volgens verweerder heeft Cyprus deze claim geaccepteerd bij brief van 6 december 2019. Op grond hiervan ging verweerder ten tijde van het bestreden besluit uit van de verantwoordelijkheid van Cyprus.
Daarnaast is er volgens verweerder inmiddels sprake van een fictief claimakkoord, omdat Cyprus niet binnen twee weken na het versturen van het overname verzoek heeft gereageerd.
Daarnaast is er volgens verweerder inmiddels sprake van een fictief claimakkoord, omdat Cyprus niet binnen twee weken na het versturen van het overname verzoek heeft gereageerd.
2.3
De rechtbank stelt vast dat verweerder op 20 september 2020 een voornemen heeft uitgebracht en dat verweerder de dag daarna, op 21 september 2020, bij Cyprus een verzoek om overname heeft gedaan. Vervolgens is het bestreden besluit op 28 september 2020 genomen. De rechtbank stelt verder vast dat ten tijde van het bestreden besluit Cyprus nog niet had gereageerd op het verzoek om overname. De termijn van twee weken uit artikel 28, derde lid, van de Dublinverordening was evenmin verstreken. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat ten tijde van het bestreden besluit verweerder niet kon vaststellen dat de verantwoordelijkheid van Cyprus vast was komen te staan. Dat er eerder tussen Duitsland en Cyprus een claimakkoord tot stand was gekomen, doet hier niet aan af.
Reeds hierom kleeft aan het bestreden besluit een zorgvuldigheidsgebrek en komt het voor vernietiging in aanmerking. In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank in het navolgende beoordelen of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten of het gebrek te passeren met inachtneming van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Reeds hierom kleeft aan het bestreden besluit een zorgvuldigheidsgebrek en komt het voor vernietiging in aanmerking. In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank in het navolgende beoordelen of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten of het gebrek te passeren met inachtneming van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.4
De rechtbank stelt vast dat de twee weken termijn uit artikel 28, derde lid, van de Dublinverordening inmiddels is verstreken, zodat kan worden vastgesteld dat Cyprus stilzwijgend met het verzoek om terugname heeft ingestemd. In zoverre bestaat aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank zal echter hierna beoordelen of ook overigens de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten.
Kan eiser als asielzoeker worden aangemerkt?
3. Tussen partijen is onderwerp van geschil of eiser als asielzoeker kan worden aangemerkt. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit [1] op het standpunt dat eiser niet nader heeft geconcretiseerd hoe de daarin aangehaalde rapporten en informatie zich verhouden tot de persoonlijke situatie waarin eiser heeft verkeerd in Cyprus of zou komen te verkeren indien hij terugkeert naar Cyprus. Hiertoe acht verweerder van belang dat aan eiser door de Cypriotische autoriteiten een verblijfpas is verstrekt geldig van 4 november 2019 tot 7 oktober 2020. Verweerder stelt zich ter zitting op standpunt dat hij ervan uitgaat dat Cyprus een verblijfsstatus heeft verleend aan eiser, omdat Duitsland eiser op grond van artikel 12 van Pro de Dublinverordening bij Cyprus heeft geclaimd. Cyrpus heeft deze claim geaccepteerd bij brief van 6 december 2019, aldus verweerder.
3.1
Eiser stelt dat hij in Cyprus nooit asiel heeft aangevraagd en dat aan hem door Cypriotische autoriteiten geen verblijfspas is verstrek. De bij eiser aangetroffen (verscheurde) pas is vals. Voor zover verweerder uitgaat van de echtheid van de pas, merkt eiser op dat er op de pas staat vermeld dat het gaat om een tijdelijke verblijfsvergunning. Hij wordt aangeduid als ‘visitor’. Dat aan eiser asiel is verleend, blijkt niet uit deze pas. Eiser moet worden aangemerkt als een asielzoeker.
3.2
De rechtbank overweegt als volgt.
Nog los van de vraag hoe eiser aan de verblijfspas is gekomen en of deze thans nog geldig is, kan hieruit niet worden afgeleid dat aan eiser een vluchtelingenstatus dan wel subsidiaire bescherming is verleend. Bovendien volgt uit de claim van de Nederlandse autoriteiten aan Cyprus dat wordt verzocht om overname van eisers verzoek om internationale bescherming op grond van artikel 18, eerste lid, onder a, van de Dublinverordening. Daaruit kan worden afgeleid dat verweerder er kennelijk ook vanuit gaat dat aan eiser nog geen vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming is verleend. Uit de omstandigheid dat Duitsland in 2019 een overnameverzoek heeft gedaan op grond van artikel 12 van Pro de Dublinverordening kan ook niet worden afgeleid dat aan eiser een vluchtelingenstatus dan wel subsidiaire bescherming is verleend. Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat de omstandigheden zoals beschreven in (onder andere) het AIDA rapport over Cyprus niet op een houder van een geldige verblijfstitel van toepassing zijn, volgt de rechtbank dit niet. Uit het rapport volgt immers niet dat er onderscheid wordt gemaakt tussen asielzoekers met een geldige verblijfstitel en asielzoekers die dit niet hebben.
Verweerders standpunt dat de in de zienswijze aangehaalde stukken op eisers situatie niet van toepassing zijn, volgt de rechtbank dan ook niet.
Kan verweerder ten aanzien van Cyprus uitgaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel?
4. Eiser voert aan dat verweerder ten aanzien van Cyprus niet kan uitgaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel en dat overdracht in strijd is met artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 4 van Pro het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Op verweerder blijft de verplichting rusten ervoor zorg te dragen dat eiser niet wordt blootgesteld aan een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM als gevolg van de voorgenomen overdracht aan Cyprus. Dit volgt uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 7 maart 2000 (43844/98; T.I.). Verweerder dient zich ervan te vergewissen dat Cyprus zich niet schuldig maakt aan refoulement. Uit de arresten van het EHRM van 21 januari 2011 (ECLI:CE:ECHR:2011:012UUD003069609, M.S.S.), 21 december 2011 (EU:C:2011:865;N.S.) en 4 november 2014 (29217/12; Tarakhel) volgt dat verweerder moet nagaan of Cyprus zijn verplichtingen ook daadwerkelijk naleeft. In dat kader verwijst eiser onder meer naar de volgende stukken:
- het AIDA rapport over Cyprus van maart 2019 en april 2020;
- het rapport ‘Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report Universal Periodic Review: 3rd Cycle, 32nd Session Cyprus (UNHCR rapport) van december 2018;
- ‘ Cyprus: asylum seekersface increasing risks of destitution’ van de European Council on Refugees and Excile (ECEE) van 18 mei 2018;
- het rapport ‘Cyprus 2018 Human Rights report’ van the United States Department of State (USDOS);
- een krantenartikel van 5 en 7 augustus 2019;
- een bericht van NPO Radio 1 van 12 augustus 2019.
Uit de rapporten blijkt dat eiser als alleenstaande man geen onderdak zal krijgen in Cyprus nu in het enige opvangcentrum in Cyprus, Kofinou, geen alleenstaande mannen worden gehuisvest. Daarnaast blijkt uit de rapporten dat de financiële steun ver onder het minimum gegarandeerd nationaal inkomen ligt en dat met deze financiële steun geen waardig bestaansminimum wordt bereikt. Verder blijkt uit het krantenartikel van 5 augustus 2019 dat de Cypriotische minister van binnenlandse zaken de situatie in Cyprus onhoudbaar acht. Uit de rapporten blijkt ook dat eiser na overdracht in armoede op straat zal moeten leven. Uit de AIDA rapporten blijkt dat het praktisch onmogelijk is om over deze mensonterende situatie te klagen, omdat er geen recht op gratis rechtsbijstand bestaat en de mogelijkheid van rechtsbijstand door ngo's zeer beperkt is. De overweging in het bestreden besluit dat niet gebleken is dat het voor eiser niet mogelijk is over deze situatie te klagen in Cyprus is onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft gelet op de reeds in de zienswijze door eiser aangedragen informatie onvoldoende gemotiveerd waarom van het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden uitgegaan. Het bestreden besluit is strijdig met artikel 3:2, 3:46 van de Awb, artikel 3, tweede lid, van de Dublinverordening en artikel 3 van Pro het EVRM.
4.1
Verweerder stelt zich op het volgende standpunt. Hoewel uit de overgelegde rapporten blijkt en door verweerder ook wordt erkend dat het opvangsysteem in Cyprus te wensen over laat en minder efficiënt is dan bijvoorbeeld het opvangsysteem in Nederland, betekent dit niet dat niet langer van het interstatelijk vertrouwen ten aanzien van Cyprus mag worden uitgegaan. Hoewel uit de verklaringen van eiser kan worden afgeleid dat er sprake is van moeilijke omstandigheden in Cyprus volgt hieruit evenmin dat er ernstige, op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat hij in Cyprus een reëel risico op onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 3 van Pro het EVRM dan wel artikel 4 van Pro het Handvest zal lopen bij zijn overdracht of als gevolg daarvan. Hierbij is mede van belang dat eiser eerder opvang heeft genoten en zijn eerdere asielaanvraag in behandeling is genomen. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat eiser zich bij voorkomende problemen in Cyprus kan wenden tot de daartoe aangewezen (hogere) autoriteiten dan wel geëigende instanties. Niet is gebleken dat de autoriteiten van Cyprus hem niet zouden kunnen of willen helpen.
Recht op opvang en voorzieningen in Cyprus
4.2
De rechtbank overweegt als volgt.
4.2.1
Cyprus is net als Nederland partij bij het EVRM en het Vluchtelingenverdrag. Dit betekent dat op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel verweerder er in beginsel vanuit mag gaan dat de autoriteiten van Cyprus zich houden aan genoemde verdragen.
4.2.2
In het door eiser ingebrachte UNHCR rapport staat over de mogelijkheid tot opvang en voorzieningen:
"The sole state-run reception centre is located in a remote area of the village of Kofinou, away from services and local amenities and with limited transport connections. Its capacity was expanded from 80 to 400 persons in September 2014, however the services provided generally remain at the same level, while in some areas decreased. Plans made in 2015 to increase staffing levels and establish efficient management, in line with suggestions made by UNHCR and under the European Asylum Support Office's Special Support Plan, have not materialized. In addition to the lack of adequate services, the conditions at the centre also deteriorated to the point where kitchens and bathrooms became unusable and unsafe, and the sewage system overflowed on a daily basis. The primary asylum applicants who are residents at Kofinou reception centre receive monthly allowance of € 40.An additional € 10 is allocated for each dependent. Residents are thus unable to meet basic needs, such as access to sanitary/hygiene materials, clothing (especially for school-age children), and school materials, without assistance of donations. The location, layout and infrastructure of Kofinou reception centre are not conducive to effective protection of persons with specific needs and place residents at a heightened risk of sexual and gender based violence. In addition, the reception centre does not offer any social service or psychological counselling that would help asylum-seekers access various services in the country, address their specific needs, and obtain support to facilitate their transition into the community.
The majority of asylum-seekers live outside the collective reception centre, given its limited capacity. They are excluded from the Minimum Guaranteed Income (MGI) national scheme and the social assistance they are offered is less than half of the MGI entitlements, below the national poverty line, and does not ensure a dignified standard of living. The assistance is offered in vouchers which can be redeemed only in a limited number of small shops, where the prices are high and the supply of necessary food and non-food items is scarce. The rental allowance does not suffice to secure adequate accommodation, resulting in growing rates of homelessness. The maximum amount of assistance is capped at the amount equivalent for four persons, irrespective of the number of family members."
In het artikel van ECRE staat daarover:
"Following a recent policy change by the Asylum Service, Kofinou no longer accepts single male asylum seekers. This means that, beyond 265 people hosted in Kofinou and 130 unaccompanied children residing in special shelters, the vast majority of applicants live outside ofcentres- over 4,500 people applied for intemational protection last year. The shortage in accommodation places, coupled with financial assistance which still leaves recipients below the poverty line and new policy changes, exacerbates the risk of destitution for asylum seekers.
A joint statement from UNHCR and national civil society organisations has called on the authorities to provide emergency accommodation to house all asylum seekers, and to increase the level of financial assistance. Cyprus Refugee Council, one of the signatories, said, "We are deeply concemed with the decreasing ability of the reception system to accommodate the vital needs of asylum seekers in the country. The implementation of highly restrictive policies in regards to the level of social assistance and the access to the labour market, combined with the absence of an effective monitoring and support mechanism, has led to an increased homelessness problem among vulnerable asylum seekers."
Uit het krantenartikel van 5 augustus 2019 blijkt dat de Cypriotische minister van Binnenlandse Zaken de situatie op Cyprus onhoudbaar acht.
4.2.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende gemotiveerd heeft weerlegd dat eiser, na overdracht aan Cyprus, in een situatie terecht komt die strijdig is met artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 4 van Pro het Handvest. Daartoe acht de rechtbank allereerst van belang dat verweerder in het geheel niet is ingegaan op de door eiser, reeds in de zienswijze, overgelegde stukken. Uit de rapporten volgt daarnaast (onder andere) dat alleenstaande mannelijke asielzoekers, zoals eiser, niet worden toegelaten tot de opvang en dat de financiële tegemoetkoming voor asielzoekers onder het bestaansminimum zit. Bovendien volgt uit de overgelegde informatie dat de opvangvoorzieningen ver onder de maat zijn. Voor zover verweerder betoogt dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze informatie ook op hem van toepassing is, omdat hij eerder opvang heeft genoten in Cyprus, overweegt de rechtbank als volgt. Eiser heeft in het aanmeldgehoor verklaard in Cyprus geen toegang te hebben gehad tot de opvangvoorzieningen [2] . Ook ter zitting heeft eiser desgevraagd verklaard in Cyprus nooit opvang te hebben gehad. Bovendien heeft eiser ook verklaard na overdracht door Duitsland aan Cyprus niet in de gelegenheid te zijn gesteld asiel aan te vragen en ook toen geen opvang te hebben ontvangen.
Toegang tot een effectief rechtsmiddel gedurende de asielprocedure
4.2.4
Ten aanzien van de asielprocedure vermeldt het UNHCR rapport:
"There are large backlogs of unprocessed asylum applications. There are no formal Standard Operating Procedures or screening methods to determine claims that may be prioritized or accelerated, and no method to identify specific procedural needs. Positively, the law ratifying the UN Convention against Torture was amended in 2017 to include a reference to the Manual on the Effective Investigation and Documentation of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (Istanbul Protocol) and the obligation to conduct both physical as well as psychological evaluations. However, its implementation has been difficult due to lack of capacity. The refugee status recognition rates are consistently low for Syrians, Somalis and Iraqis, compared to the EU average. For Syrians, in particular, there is almost automatic resort to subsidiary protection without careful individual assessments for refugee status. Between 2012 and 2017, a total of 7,071 Syrians applied for protection and only 130 Syrians were granted refugee status compared to 4,904 accorded subsidiary protection. Asylum decisions are rarely justified.
There is a growing backlog of cases at the Refugee Reviewing Authority, an almost double increase in 2017 from the previous year. The new Administrative Court established in September 2015 to examine appeals at a judicial level was meant to assume the function of the Refugee Reviewing Authority, but the latter continues to operate as a second-tier independent administrative review body albeit at reduced capacity. Further, the new Court is mainly determining non-asylum cases. This has rendered the asylum appeal system multilevel, unclear, and stagnant."
Het AIDA rapport van april 2020 vermeldt op pagina 38:
“The lack of legal assistance provided by the state, the lack of funding for non-state actors to provide such assistance combined with the lack of any information provided currently by the state (see section on Information for Asylum Seekers and Access to NGOs and UNHCR) leads to a major gap in the asylum procedures in Cyprus.
Regardless of the significant rise in the number of asylum applicants in recent years there was no indication in 2019 or early 2020 that the state has taken steps to ensure the right to free legal and procedural information.
Asylum seekers reach NGOs providing legal assistance primarily through word of mouth, especially since the information available to asylum seekers is often not available or outdated (see section on Information for Asylum Seekers and Access to NGOs and UNHCR) or via other NGOs that may not have legal assistance and may refer asylum seekers to NGOs that do. Individual officers working in various departments of the government that come in contact with asylum seekers may refer them to NGOs to
receive legal assistance, whereas asylum seekers residing in the reception centre may be referred by the staff working there.”
Op pagina 39 staat het volgende vermeld:
“Regarding the “merits” part of the test, which is extremely difficult to satisfy, the applicant must show that the “the appeal has a real chance of success”. This means that asylum seekers must convince the judge, without the assistance of a lawyer, that there is a possibility the Court may rule in their favour if it later examines the appeal. Additionally, in this process the state lawyer representing the Republic acts as opponent and always submits reasons why the appeal does not have a real chance of success and why Legal Aid should not be provided, which leads to an extremely unequal process. As a result, it remains
nearly impossible for a person with no legal background to satisfy this requirement and since the 2010 amendment of the law for Legal Aid which extended legal aid to the asylum procedure, very few applications for legal aid have been submitted and even less granted.”
4.2.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op de door eiser overgelegde informatie, en met name ook het AlDA rapport van april 2020, onvoldoende heeft gemotiveerd dat er in Cyprus sprake is van toegang tot een effectief rechtsmiddel. In dat kader acht de rechtbank van belang dat het AIDA-rapport van april 2020 vermeldt dat asielzoekers gedurende geen enkele procedure toegang hebben tot gratis rechtsbijstand. Hoewel er ngo's zijn die juridisch bijstand verlenen, blijkt uit het AIDA rapport van maart 2019 dat hun capaciteit extreem beperkt is. Uit de rapporten is niet gebleken dat eiser bij terugkeer naar Cyprus toegang zal hebben tot rechtsbijstand.
Conclusie
5. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich ten aanzien van het recht op opvang en toegang tot een effectief rechtsmiddel onvoldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat eiser na een overdracht aan Cyprus niet in een vernederende of onmenselijke situatie als bedoeld in artikel 3 van Pro het EVRM, artikel 4 van Pro het Handvest of artikel 3, tweede lid, van de Dublinverordening terecht zal komen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat hij nog altijd uit kan gaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel jegens Cyprus.
6. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in het voorgaande is overwogen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt verweerder op € 1.050,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Mac Donald, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Belhaj, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.