Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/818
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. L. van den Broek),
en
de Staatssecretaris van Defensie, voorheen de Minister van Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. B.J. Engels Linssen).
Procesverloop
Bij besluit van 13 augustus 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming als bedoeld in de ‘Tijdelijke regeling tegemoetkoming en ondersteuning slachtoffers blootstelling chroom VI houdende stoffen defensie’ (de Coulanceregeling) afgewezen.
Bij besluit van 6 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank
Zeeland – West-Brabant.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 23 januari 2018 heeft de rechtbank Zeeland – West-Brabant het beroep doorgestuurd naar deze rechtbank als de bevoegde rechtbank om het beroep te behandelen.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2020.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Eiser is werkzaam geweest als beroepsmilitair bij de Koninklijke Marechaussee (Kmar) in de rang van wachtmeester.
1.2
Bij eiser is leiomyosarcoom (weke delen kanker) vastgesteld in de linker knie. Het sarcoom is in 2012 verwijderd.
1.3
Eiser heeft op 10 augustus 2015 een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming op grond van de Coulanceregeling (Stct. 2015, nr. 6329). Daarin heeft hij vermeld dat hij in de periode 1978 - 2005 op de locaties Apeldoorn – Schiphol – Blomberg – Breda in de functie van wachtmeester bij de Kmar is blootgesteld aan chroom VI. De bij hem vastgestelde aandoening weke delen kanker brengt eiser in verband met blootstelling aan chroom VI.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat de aandoening leiomyosarcoom niet is opgenomen in (bijlage II bij) de Coulanceregeling.
3. Eiser heeft in bezwaar aangevoerd dat hij sedert 2007 in het CMH te Utrecht in behandeling is geweest voor astmatische klachten. Hiervoor is Budesonide voorgeschreven. Indien hij dit medicijn niet gebruikt wordt hij kortademig. Sedert 2007 gebruikt eiser Nasonex om overmatig neusslijm te verminderen. Bij niet gebruik treedt regelmatig ’s nachts een verstoring van de ademhaling op. Deze aandoeningen brengt eiser ook in verband met blootstelling aan chroom VI houdende stoffen.
4. Verweerder heeft in bezwaar de medische expertise ingewonnen van
drs. S. Franklin, medisch adviseur/bedrijfsarts van Yellow Factory. Hij heeft op 21 september 2016 een rapport uitgebracht. Uit dit rapport komt het volgende naar voren:
- leiomyosarcoom is een zeldzame aandoening van het gladde spierweefsel waarvan de oorzaak niet bekend is; in de literatuur is geen relatie te vinden met blootstelling aan chroom VI;
- eiser is sedert 2007 bekend bij de longarts met dyspnoe. Uiteindelijk zijn de diagnose astma en bronchiale hyperreactiviteit verworpen (normale longfuncties en histaminetesten). Dit betekent dat er geen diagnose is en dat niet kan worden onderzocht of een relatie bestaat met blootstelling aan chroom VI;
- het is zeer waarschijnlijk dat de chronische neusverstopping/overmatig neusslijm (waarschijnlijk chronische rhinosinusitis) zijn ontstaan twee jaar na de mogelijke blootstelling aan chroom VI. In de literatuur is wel een relatie gevonden tussen allergische rhinosinusitis en blootstelling aan chroom VI, maar de lange latentietijd maakt het onwaarschijnlijk dat de mogelijke rhinosinusitis verband houdt met blootstelling aan chroom VI.
5. Eiser heeft hierop zijn standpunt gehandhaafd en na de hoorzitting heeft verweerder opnieuw informatie ingewonnen van Yellow Factory. Uit de op 10 januari 2017 uitgebrachte reactie van Yellow Factory komt het volgende naar voren:
- naar aanleiding van eisers stelling dat voorstelbaar is dat nog geen onderzoek is gedaan naar het verband tussen leiomyosarcoom en blootstelling aan chroom VI, omdat het gaat om een zeldzame kankersoort, blijft het standpunt gehandhaafd dat in de literatuur geen aanwijzingen zijn te vinden voor een verband tussen leiomyosarcoom en blootstelling aan chroom VI;
- naar aanleiding van de stelling dat eiser wel lijdt aan kortademigheid (dyspnoe), wordt gesteld dat de diagnose astma of bronchiale hyperreactiviteit nooit is bevestigd; de medische stukken wijzen niet op een afwijkende longfunctie in de periode 2007-2014.
6. Eiser heeft bij aanvullende gronden van bezwaar onder meer gesteld dat de diagnose astma weliswaar niet is gesteld, maar dat hij wel klachten ondervindt van kortademigheid. Voorts stelt hij dat hij vóór 2007 al recidiverende rhinosinusitisklachten had.
7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit gehandhaafd dat eiser niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming als bedoeld in de Coulanceregeling. Volgens verweerder voldoet eiser niet aan de voorwaarden, omdat:
- de aandoeningen waaraan eiser lijdende is niet zijn opgenomen in de bijlage II van de Coulanceregeling;
- eiser niet heeft gewerkt in een functie als omschreven in bijlage I bij de Coulanceregeling;
- met eisers stelling dat hij in de uitoefening van zijn functie in Duitsland heeft moeten schuren en verven, niet aannemelijk is geworden dat hij als werknemer voor Defensie gedurende een periode van minimaal een jaar is blootgesteld aan chroom VI houdende stoffen en daadwerkelijk met chroom VI is gewerkt. Daarmee valt de functie van eiser ook niet onder de in artikel 2.2 van de Coulanceregeling bedoelde functies.
8. Eiser heeft in beroep een deskundigenrapportage van 15 mei 2019 van bedrijfsarts J. Jonker overgelegd. Daarin is het volgende geconcludeerd.
Eiser is bekend met gevoelige luchtwegen. Astma of een bronchiale hyperreactiviteit is bij hem tot nu toe niet vastgesteld. Irritatie van de luchtwegen (longen, neus, neusbijholten), zoals ook bij eiser frequent gedocumenteerd ten tijde van zijn werkzaamheden bij Defensie, zijn bekende acute verschijnselen bij blootstelling aan chroom VI. Ook kunnen chronisch geïrriteerde luchtwegklachten ontstaan, maar daarvan lijkt bij eiser geen sprake. Verder heeft eiser restklachten en beperkingen na operatieve behandeling in 2012 van een leiomyosarcoom aan de linker knie. Een leiomyosarcoom is een zogenaamde weke delen tumor. Dergelijke tumoren zijn relatief vrij zeldzaam, maar desondanks zijn er in de literatuur sterke aanwijzingen voor een causaal verband met blootstelling aan chroom VI, waarbij een incidentie ratio wordt gezien van 1,2. Uit een recente publicatie van Deng e.a. “The Effect of Hexavalent Chromium on the Incidence en Mortality of Huma Cancers: A Metaanalysis Based on Published Epidemiological Cohort Studies” (hierna: het rapport van Deng), gepubliceerd op 4 februari 2019 (www.frontiersin.org) blijkt dat bij blootstelling aan chroom VI er sterke aanwijzingen zijn voor een verhoogd risico op tumoren zoals borstkanker, lymfoom, hersentumor, huidkanker en weke delen tumoren.
Ten aanzien van de door hem uitgeoefende functie stelt eiser in zijn beroepschrift en aanvullend beroepsschrift van 15 mei 2019 het volgende.
In 1978 volgde eiser de rijopleiding in Apeldoorn. Een onderdeel van de opleiding betrof gedurende de eerste vijf maanden het onderhoud verzorgen van gebruikte voertuigen. Hier bij kwam eiser gedurende het verven en schuren in aanmerking met chroom VI.
Van 1984 tot en met 1991 is eiser werkzaam geweest in Blomberg, Duitsland, waar zijn eenheid was gekoppeld aan een onderdeel van de Luchtmacht. Eisers werkzaamheden betroffen het begeleiden van dienstvoertuigen van en naar de werkplaats voor onderhoud en bij oefeningen. Eiser was ingedeeld ter ondersteuning van de motortransporteenheid en moest in die hoedanigheid meerdere uren aanwezig zijn in de werkplaats van het onderdeel waar de voertuigen werden onderhouden. In deze werkplaats werden diverse voertuigen geschuurd en geverfd en dwarrelde het stof van het schuren door de werkplaats. Eiser droeg geen beschermende kleding. De aanwezigheid van eiser in de loods varieerde dagelijks van 15 minuten tot een half uur. Daarnaast werd ook de planning van de week in de loods besproken.
Vanaf 1993 tot en met 2005 is eiser werkzaam geweest in Breda. Daar was eiser werkzaam als motorrijder MTV en kwam hij meerdere keren per maand in de garage van het Pantserwagenpeloton Kmar, waar ook geschuurd en geschilderd werd met chroom VI houdende verf.
9. Verweerder heeft bij brief van 28 juni 2019 in reactie op het rapport van Deng, een rapport van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) van 24 juni 2019 overgelegd. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar dit RIVM-rapport op het standpunt gesteld dat de onderzoeksresultaten in het rapport van Deng geen sterke aanwijzing bevatten voor het bestaan van een causaal verband tussen leiomyosarcoom en blootstelling aan chroom VI.
10. Eiser heeft bij brief van 23 december 2019 aangevoerd dat de conclusie in het RIVM-rapport – dat de aanwijzingen voor een causaal verband statistisch niet significant zijn binnen het betrouwbaarheidsinterval – niet betekent dat er geen causaal verband is tussen leiomyosarcoom en de blootstelling aan chroom VI. Met het rapport van Jonker van 15 mei 2019 heeft eiser voldoende aannemelijk gemaakt dat er een voldoende mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de blootstelling aan chroom VI de leiomyosarcoom heeft veroorzaakt.
Daarnaast stelt eiser dat hij aan een chronische neusverstopping (allergische rhinitis) lijdt. Hierbij is van belang dat in het informatieblad ‘Wijzigingen Coulanceregeling chroom-6 Defensie’ staat vermeld dat uit het deelonderzoek van het RIVM op de POMS-locaties is gebleken dat er nog twee ziekten veroorzaakt kunnen worden door chroom VI, te weten neusbijholtekanker en chroom VI gerelateerde allergische rhinitis.
11. De rechtbank overweegt als volgt.
11.1
De Coulanceregeling (Stct. 2015, nr. 6329) is aangepast bij besluit van
7 november 2019 (Stct. 2019, nr. 62475). Hierdoor geldt – voor zover hier van belang – voor aanvragen die op of na 1 maart 2015 en 1 januari 2020 zijn ingediend, de oorspronkelijke coulanceregeling met de oorspronkelijke bijlagen I en II. Daarbij wordt bijlage II geacht te zijn aangevuld met de aandoeningen:
- neusbijholtekanker; en
- chroom VI gerelateerde allergische rhinitis.
11.1.1
Uit de toelichting bij de oorspronkelijke Coulanceregeling (Stct. 2015,
nr. 6329) blijkt dat de tegemoetkoming wordt gegeven, kortgezegd, vanwege een “voorstelbare relatie” tussen de werkzaamheden met chroom VI houdende stoffen, die zijn verricht binnen Defensie, en de aandoening van de betreffende (gewezen) werknemer. Het gaat hier om een combinatie van een functie, die op de lijst in bijlage I is vermeld, een bepaalde duur van de werkzaamheden en een aandoening, die in de lijst in bijlage II is opgenomen.
Uit de toelichting bij artikel 2.2 blijkt dat de Coulanceregeling tevens van toepassing is ten aanzien van functies of werkzaamheden waarvan uit de functienaam of functieomschrijving niet blijkt dat men gedurende een langere periode is blootgesteld aan chroom VI houdende stoffen, maar dat dit bijvoorbeeld voortvloeit uit de plaats waar de (voormalig) werknemer zijn werkzaamheden verrichtte of dat men bijvoorbeeld wel werkte als spuiter of plaatbewerker, maar dit niet zijn normale functie was.
In artikel 5.1 is van een hardheidsclausule voorzien voor zover de uitvoering van de regeling leidt tot uitkomsten die onbillijk zijn. Zo bevat de lijst van aandoeningen genoemd in bijlage II alleen die aandoeningen waarvoor sterke of beperkte aanwijzingen zijn dat die veroorzaakt kunnen worden door blootstelling aan
chroom VI houdende stoffen. Om de (voormalige) werknemer met een aandoening die niet voorkomt in bijlage II niet bij voorbaat uit te sluiten, is er in een hardheidsclausule voorzien.
11.2
De rechtbank stelt vast dat verweerder niet (langer) betwist de stelling van eiser dat gedurende zijn werkzaamheden voor Defensie blootstelling aan chroom VI heeft plaatsgevonden. Gelet op het verhandelde ter zitting gaat verweerder thans er vanuit dat artikel 2.2 van de Coulanceregeling op eiser van toepassing is, maar dat eiser niet in aanmerking voor een tegemoetkoming op grond van de Coulanceregeling komt, omdat geen van zijn aandoeningen in de lijst van bijlage II is opgenomen.
11.3
De rechtbank is van oordeel dat een redelijke uitleg van de hardheidsclausule van de Coulanceregeling met zich brengt dat verweerder de hardheidsclausule hoort toe te passen als eiser aan een aandoening lijdt die vergelijkbaar is met een aandoening uit bijlage II van de Coulanceregeling.
Als zijn aandoening vergelijkbaar is – voor zover hier van belang – met een aandoening uit categorie 1 van bijlage II, heeft eiser recht op een tegemoetkoming van € 15.000,-; als zijn aandoening vergelijkbaar is met een aandoening uit
categorie 3 van bijlage II, heeft eiser recht op een tegemoetkoming van € 7.500,-; als zijn aandoening vergelijkbaar is met een aandoening uit categorie 2 van bijlage II, heeft eiser recht op een tegemoetkoming van € 5.000,-.
Categorie 1 van bijlage II betreft ernstige aandoeningen met sterke aanwijzingen voor een verband met chroom VI-blootstelling.
Categorie 2 van bijlage II betreft overige aandoeningen met sterke aanwijzingen voor een verband met chroom VI-blootstelling.
Categorie 3 van bijlage II betreft ernstige aandoeningen met beperkte aanwijzingen voor een verband met chroom VI-blootstelling.
Gelet op artikel 2.4, vijfde lid, van de Coulanceregeling wordt bij een combinatie van meerdere aandoeningen uit meerdere categorieën uit bijlage II, het bedrag bijhorende bij de hoogste categorie waartoe de aandoening behoort toegekend.
11.3.1
Naar het oordeel van de rechtbank is leiomyosarcoom een ernstige aandoening. In zoverre is eisers aandoening vergelijkbaar met de aandoeningen uit categorieën 1 en 3 van bijlage II van de Coulanceregeling.
11.3.2
Verweerder stelt op basis van de rapporten van Yellow Factory en het rapport van het RIVM dat uit wetenschappelijke literatuur en in het bijzonder het rapport van Deng niet is gebleken dat ten aanzien van de aandoening leiomyosarcoom sprake is van sterke aanwijzingen voor een verband met blootstelling aan chroom VI. Eiser stelt met verwijzing naar het rapport van Jonker en het rapport van Deng dat er wel voldoende aanwijzingen voor zodanig verband zijn. De rechtbank overweegt daarover het navolgende.
11.3.3
Het rapport van Deng kan worden aangemerkt als een wetenschappelijk onderzoek, waarin de resultaten van epidemiologische studies naar de relatie tussen beroepsmatige blootstelling aan chroom VI en verschillende typen kanker zijn onderzocht en beoordeeld, waaronder drie studies over incidentie van soft tissue cancers en drie studies over mortaliteit als gevolg van connective and soft tissue cancers. De gegevens in het rapport van Deng duiden er op dat de ziekte relatief vaker optreedt onder de onderzochte groepen met blootstelling aan chroom VI. Hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat er aanwijzingen zijn dat enig verband met blootstelling aan chroom VI kan worden aangenomen voor weke delen kanker (soft tissue cancer), waartoe de bij eiser geconstateerde leiomyosarcoom behoort, maar dit is onvoldoende om van sterke aanwijzingen in de zin van de Coulanceregeling te kunnen spreken. Uit het rapport kan immers ook worden afgeleid dat – zoals het RIVM in zijn rapport van 24 juni 2019 heeft toegelicht – dat verband mogelijk onvoldoende statistisch betrouwbaar is en waarschijnlijk op toeval berust (gelet op de gehanteerde betrouwbaarheidsinterval).
De rechtbank vindt echter met eiser wel dat het rapport van Deng, gelet ook op de toelichting in het rapport van Jonker, voldoende beperkte aanwijzingen bevat om aan te nemen dat er een verband bestaat tussen leiomyosarcoom en blootstelling aan chroom VI.
11.3.4
De rechtbank is gezien het vorenstaande van oordeel dat het standpunt van verweerder dat bij gebreke van sterke aanwijzingen het leiomyosarcoom niet op een lijn te stellen is met de aandoeningen uit categorie 1 van bijlage II van de Coulanceregeling stand houd. Eiser heeft echter wel voldoende aannemelijk gemaakt dat er beperkte aanwijzingen zijn dat leiomyosarcoom te vergelijken is met een aandoening uit categorie 3 van bijlage II van de Coulanceregeling. Op grond van deze categorie heeft eiser recht op een tegemoetkoming van € 7.500,-.
11.3.5
Met betrekking tot de neus- en luchtwegenklachten van eiser stelt de rechtbank vast dat de diagnose allergische rhinitis en de diagnose allergisch beroepsastma, die onder categorie 2 van bijlage II van de Coulanceregeling vallen, niet zijn gesteld door een van zijn behandelaars.
De rechtbank is van oordeel dat de neus- en luchtwegenklachten, zoals deze uit de overgelegde stukken blijken, gelet op hun aard en de ernst van het ziektebeeld, niet vergelijkbaar zijn met de aandoeningen uit categorie 1 van bijlage II van de Coulanceregeling.
De neus- en luchtwegenklachten kunnen – met toepassing van de hardheidsclausule – wel vergeleken worden met de aandoeningen uit categorie 2 van bijlage II van de Coulanceregeling. Dit zou er echter niet toe leiden dat eiser een hogere tegemoetkoming zou krijgen dan het bedrag waarop hij voor de aandoening leiomyosarcoom recht heeft. De vraag of een verband tussen blootstelling aan
chroom VI en de neus- en luchtwegenklachten van eiser voorstelbaar is en of de latentietijd daarop van invloed is, behoeft daarom geen bespreking.
12. Gelet op hetgeen onder 11.3.3 en 11.3.4 is overwogen is het beroep gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met de Coulanceregeling en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en aan eiser een tegemoetkoming op grond van de hardheidsclausule in samenhang met artikel 2.4, derde lid, van de Coulanceregeling toe te kennen van € 7.500,- en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- kent aan eiser een tegemoetkoming toe van € 7.500,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.N. Powell, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.