Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/6518
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 februari 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. Y.L. Chan),
en
de minister voor Medische Zorg en Sport, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. M.L. Bosman-Schouten).
Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de over het jaar 2016 verleende subsidie van € 151.628,- ingetrokken.
Bij besluit van 15 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard onder wijziging van de grondslag in die zin dat de verleende subsidie wordt vastgesteld op nihil.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2020.
Namens eiser is verschenen [X] , bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.L. Bosman-Schouten, mr. L. van Kranendonk en [A] .
Overwegingen
1.1.
Eiser exploiteert een gezondheidscentrum gevestigd in de wijk [WIJK] in [PLAATS] . De dienstverlening bestaat onder andere uit zorg door huisartsen, diëtisten, fysiotherapeuten en verloskundigen.
1.2.
Eiser heeft op 1 november 2015 een eerste aanvraag ingediend voor subsidie op grond van het beleidskader ‘Eerstelijnscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties’ (hierna: het beleidskader) ter financiering van een te bouwen gezondheidscentrum in de wijk [WIJK] in [PLAATS] . Deze aanvraag is bij besluit van 21 januari 2016 afgewezen. Op 2 mei 2016 heeft eiser opnieuw subsidie aangevraagd op grond van het beleidskader. Bij besluit van 15 augustus 2016 is subsidie voor het jaar 2016 verleend omdat het initiatief van eiser volgens verweerder bijdraagt aan het realiseren van multidisciplinaire samenwerking in de zorg in grootschalige nieuwbouwgebieden. De subsidie is verleend onder de voorwaarde dat de activiteiten waarvoor de subsidie is bedoeld uiterlijk op 31 december 2016 zijn verricht. De activiteiten waren opgenomen in een activiteitenplan. Kort gezegd bestonden die activiteiten uit het opzetten van een zorgcentrum en het verlenen van zorg.
1.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de verleende subsidie over 2016 ingetrokken, omdat de zorgverlening door eiser in dat jaar nog geen aanvang had genomen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd onder wijziging van de grondslag in die zin dat de verleende subsidie over 2016 wordt vastgesteld op nihil omdat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend uiterlijk 31 december 2016 zijn verricht.
1.4.
Voor het jaar 2017 is aan eiser opnieuw subsidie verleend naar aanleiding van een voor dat jaar ingediende aanvraag. Bij besluit van 29 januari 2019 is deze subsidie vastgesteld conform de verlening.
1.5.
Eiser heeft voor het jaar 2018 opnieuw een aanvraag om subsidieverlening ingediend. Bij besluit van 1 maart 2018, gehandhaafd bij besluit van 9 augustus 2018, is de subsidieaanvraag voor 2018 afgewezen. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een grootschalige nieuwbouwlocatie in de zin van het beleidskader. De wijk is al jaren in aanbouw en er hebben zich reeds meer dan 8.000 inwoners in de wijk gevestigd, waardoor er geen sprake meer is van specifieke aanloopproblemen zoals de onzekerheid omtrent voldoende verzekerden en instroom van patiënten. Van marktfalen zoals bedoeld in het beleidskader is in genoemde wijk geen sprake. Omdat eiser eerder wel in aanmerking is gekomen voor subsidie, heeft verweerder voor 2018 subsidie verleend voor de duur van zes maanden om eiser voldoende tijd te geven om de gevolgen van de beëindiging van de subsidie op een behoorlijke manier op te vangen.
Met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4428) is het besluit van 1 maart 2018 in rechte vast komen te staan.
2. Het geschil betreft de gehandhaafde vaststelling van de over het jaar 2016 verleende subsidie van € 151.628,- op nihil. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat er in het jaar 2016 geen zorgaanbod is geweest. De activiteiten waarvoor de subsidie is verleend zijn dus niet of niet geheel verricht.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verweerder verworpen omdat geen sprake is geweest van een concrete ondubbelzinnige toezegging door een daartoe bevoegd persoon. Met het feit dat subsidie is verleend is niet het vertrouwen gewekt dat eiser aanspraak op subsidie kan blijven maken zelfs als niet aan de subsidievoorwaarden is voldaan. Zowel de subsidieverlening als de subsidieaanvraag wordt jaarlijks na aanvraag beoordeeld.
3. Eiser voert samengevat aan dat er wel degelijk in 2016 activiteiten waarvoor de subsidie is verleend hebben plaatsgevonden, dat verweerder ten onrechte het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verworpen en dat verweerder de belangen niet op een evenwichtige manier heeft afgewogen.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
6.1.
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat het in strijd is met de goede procesorde dat eiser de definitieve jaarrekening 2016 bij brief van 30 januari 2020 in strijd met de 10 dagen termijn heeft overgelegd. Verweerder is niet in de gelegenheid geweest daarover specialistische expertise in te winnen, zodat de definitieve jaarrekening 2016 buiten beschouwing moet worden gelaten.
6.2.
De rechtbank volgt verweerder hierin niet. De definitieve jaarrekening 2016 wijkt niet af van de conceptjaarrekening 2016 die eiser reeds bij de indiening van de beroepsgronden op 13 januari 2019 heeft overgelegd. Verweerder had voldoende gelegenheid over deze conceptjaarrekening expertise in te winnen voor het geval deze definitief zou worden vastgesteld. De definitieve jaarrekening 2016 wordt dus niet buiten beschouwing gelaten door de rechtbank.
7.1.
Eiser stelt dat in het jaar 2016 wel degelijk zorg is verleend. Op 6 december 2016 is één patiënt gezien door de dienstdoende huisarts, die aanwezig was. Verweerder stelt ten onrechte dat de ingediende factuur ook op andere werkzaamheden kan zien. Er is ‘waarneming’ geschreven op de factuur, omdat de
overeenkomst voor indiensttreding van de desbetreffende arts nog niet op papier stond. Eiser wijst op de jaarrekening voor 2016, die bij de stukken van het beroep is gevoegd. Daarnaast stelt eiser dat er daadwerkelijk inschrijving open stond voor nieuwe patiënten. Onder aanbod van zorg moet ook begrepen worden dat er ruchtbaarheid werd gegeven aan de mogelijkheid tot inschrijving. Het feit dat het pand nog niet officieel geopend was, doet daaraan niet af. In 2016 was het gezondheidscentrum gereed om zorg te verlenen. Eiser merkt hierbij op dat de subsidie in september 2016 is verleend en dat binnen vier maanden alles gereed gemaakt moest worden. Dat verklaart waarom er niet al een paar honderd patiënten ingeschreven stonden.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit het Beleidskader volgt dat om in aanmerking te komen voor vaststelling van de subsidie conform de subsidieverlening in ieder geval in 2016 een multidisciplinair zorgaanbod (van minimaal drie disciplines) moet zijn gestart, het zorgcentrum open moet staan voor alle inwoners, het zorgaanbod geïntegreerd moet zijn en er een zorgaanbodplan moet liggen. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat dit zo moet worden begrepen dat het multidisciplinair zorgaanbod daadwerkelijk kan worden verleend aan patiënten en dat voor potentiële patiënten de mogelijkheid openstaat om zich als patiënt bij het centrum in te schrijven.
Eiser heeft weliswaar gesteld dat zich in 2016 al patiënten hebben aangemeld om zich in te schrijven, maar hij heeft dit niet aangetoond of aannemelijk gemaakt. Niet in geschil is dat het gezondheidscentrum eerst in 2017 is geopend. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat uiterlijk 31 december 2016 sprake is geweest van een multidisciplinair zorgaanbod. Daaraan doet niet af dat voorafgaande aan de opening eenmalig door een arts aan één patiënt zorg is verleend.
Verweerder heeft er bovendien terecht op gewezen dat eiser bij de aanvraag om vaststelling van de subsidie heeft vermeld dat in 2016 geen omzet is behaald.
De overgelegde jaarrekening 2016 die een netto omzet van € 27,- vermeldt, maakt het voorgaande niet anders.
7.3.
Gelet hierop was verweerder ingevolge artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht bevoegd de subsidie over het jaar 2016 vast te stellen op nihil op de grond dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet uiterlijk 31 december 2016 geheel zijn verricht.
8.1.
Eiser voert verder aan dat verweerder het vertrouwen heeft gewekt dat aan de subsidievoorwaarden “grootschalig nieuwbouwproject” werd voldaan. In het bij de aanvraag overgelegde ondernemersplan staan correcte en actuele gegevens met betrekking tot de inwoneraantallen van [WIJK] . Verweerder gaat daar in het bestreden besluit ten onrechte aan voorbij.
Verder is in een telefoongesprek omstreeks 8 december 2016 met de heer [Z] dan wel de heer [K] van het Ministerie van VWS, Dienst Uitvoering Subsidies, desgevraagd gesteld dat een eenmaal toegekende subsidie niet zou worden ingetrokken. Indien deze uitspraken niet waren gedaan, had de bank geen krediet verleend.
Daarnaast heeft eiser een overeenkomst getekend waarin het gezondheidscentrum wordt aangemerkt als dienstverlening van algemeen en economisch belang (DAEB) waarbij de structurele subsidie wordt aangegaan voor vijf jaar.
8.2.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
8.3.
Niet in geschil is dat eiser destijds in zijn bij de aanvraag om subsidieverlening opgestelde businessplan heeft vermeld dat de wijk [WIJK] in 2016 al meer dan 8.000 inwoners telde. De rechtbank stelt evenwel vast dat het bestreden besluit niet is gebaseerd op het feit dat de wijk [WIJK] reeds in 2016 meer dan 8.000 inwoners telde, maar op verweerders standpunt dat eiser niet uiterlijk op 31 december 2016 de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend heeft verricht, namelijk het opzetten van een zorgcentrum en het verlenen van zorg. Uit de enkele omstandigheid dat verweerder heeft besloten voor de jaren 2016 en 2017 subsidie te verlenen, ondanks de wetenschap dat de wijk [WIJK] reeds meer dan 8.000 inwoners telde en de aanvraag in zoverre niet voldeed aan de voorwaarden voor subsidieverlening, kon eiser niet redelijkerwijs afleiden dat de subsidie over het jaar 2016 zou worden vastgesteld overeenkomstig de vastgestelde subsidieverlening, ook indien hij niet zou voldoen aan de andere subsidievoorwaarden, zoals de voorwaarde dat uiterlijk op 31 december 2016 de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend zijn verricht, namelijk het opzetten van een zorgcentrum en het verlenen van zorg.
8.4.
De rechtbank is verder van oordeel dat eiser niet heeft aangetoond dat door ambtenaren van VWS zonder enig voorbehoud is medegedeeld dat een eenmaal verleende subsidie nooit wordt ingetrokken. Indien een dergelijke mededeling zou zijn gedaan, had eiser kunnen, althans redelijkerwijs moeten, begrijpen dat deze mededeling onjuist was, omdat reeds uit het systeem van de wet (de subsidietitel 4:1 van de Algemene wet bestuursrecht) volgt dat een subsidieverlening wordt gevolgd door een subsidievaststelling, waarbij aan de hand van een aanvraag wordt beoordeeld of aan de subsidievoorwaarden is voldaan. Eiser had kunnen, althans redelijkerwijs moeten, begrijpen dat een verleende subsidie kan worden vastgesteld op nihil indien de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet volgens de subsidievoorwaarden worden verricht.
Verder verwijst de rechtbank naar wat is overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019 in rechtsoverweging 5.5. Deze overweging neemt de rechtbank over als haar oordeel omdat deze ook van betekenis is voor dit beroep. Deze overweging (waarbij voor ‘de minister’ dient te worden gelezen ‘verweerder’ en voor ‘Zorgpunt’ dient te worden gelezen ‘eiser’) luidt:
“ Op grond van een door de minister overgelegd e-mailbericht van 7 november 2016 is duidelijk geworden dat Zorgpunt bij de minister heeft geïnformeerd of hij, nu hem voor 2016 subsidie is verleend, kan rekenen op subsidiëring op grond van het beleidskader voor de jaren 2017 tot en met 2020. In het bericht is vermeld dat dit natuurlijk de situatie betreft dat de aanvragen subsidieverlening en subsidievaststelling steeds voldoen aan de subsidievoorwaarden van het huidige beleidskader. Hieruit volgt niet dat Zorgpunt een toezegging of uitlating is gedaan waaraan hij de verwachting kon ontlenen dat de minister in zijn concrete geval vanaf 2016 voor vijf achtereenvolgende jaren een recht op subsidie op grond van het beleidskader zou toekennen in weerwil van de daarin opgenomen subsidievoorwaarden. Anders dan Zorgpunt betoogt, blijkt uit de DAEB-overeenkomst ook niet dat voor vijf jaar een subsidierelatie is aangegaan.”
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet.
9.1.
Tot slot betoogt eiser dat verweerder de bij het besluit betrokken belangen niet of onjuist heeft afgewogen. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de onevenredig grote gevolgen die het bestreden besluit heeft voor eiser, de inmiddels ingeschreven patiënten en de inwoners van [WIJK] . Immers, door de vaststelling van de subsidie over het jaar 2016 op nihil komt de continuïteit van gezondheidscentrum in gevaar. De patiënten en de bewoners van [WIJK] kunnen niet bij andere zorgverleners terecht omdat daar geen capaciteit meer is. Ook komt de werkgelegenheid van de zorgprofessionals, die bij eiser werken, in gevaar.
9.2.
Verweerder heeft in het bestreden besluit het belang van eiser, de patiënten en de bewoners van [WIJK] afgewogen tegen het algemeen belang van een juiste besteding van overheidsgelden. Verweerder mocht daarbij betrekken dat eiser, zolang de verleende subsidie nog niet is vastgesteld, er rekening mee dient te houden dat deze later kan worden vastgesteld op nihil, indien de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet geheel zijn uitgevoerd volgens de subsidievoorwaarden.
Volgens eiser is er veel vraag naar zorgdiensten in de wijk [WIJK] , zodat niet valt in te zien waarom hij niet voldoende omzet kan genereren of in staat is financiering te vinden om het zorgcentrum voort te zetten. Mede gelet daarop, is niet aannemelijk dat het belang van inwoners van de wijk bij de beschikbaarheid van eerstelijnszorg in de nabijheid door de vaststelling van de subsidie op nihil onevenredig wordt geraakt. In de wijk zijn bovendien ook andere zorgcentra gevestigd.
Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eiser en zijn werknemers, doordat eiser de verleende instellingssubsidie over 2017 heeft mogen behouden en voor het jaar 2018 een bedrag is toegekend van € 150.000,- om eiser voldoende tijd te geven om de gevolgen van de subsidiebeëindiging op te vangen. Tot slot is van belang dat verweerder in het verweerschrift heeft gemeld dat een betalingsregeling mogelijk is, indien eiser met voldoende stukken komt om zijn betalingsmoeilijkheden te onderbouwen.
Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat sprake is van een zodanige onevenredige belangenafweging dat verweerder niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. J.J.P. Bosman en mr. D.W.M. Wenders, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 4:46
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2 De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
3 (…)
Kaderwet VWS subsidies
Artikel 2
Onze Minister kan subsidies verstrekken voor activiteiten op het terrein van:
a. de gezondheidsbevordering;
b. de gezondheidsbescherming;
c. de gezondheidszorg;
d. de maatschappelijke zorg, waaronder de jeugdhulp, voor zover van landelijke betekenis;
e. de sport, voor zover van landelijke betekenis.
Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS
Artikel 1.2
Artikel 1.3
1. De minister kan in een ministeriële regeling of in een beleidsregel de activiteiten waarvoor en de voorwaarden waaronder subsidie kan worden verstrekt, nader bepalen.
Beleidskader eerstelijnscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties (2015)
De belangrijkste passages luiden als volgt:
'De gebruikelijke manier waarop geïntegreerde eerstelijnszorg tot stand komt is dat er, in een reeds bestaande woonwijk, verschillende zorgprofessionals gaan samenwerken. Geïntegreerde eerstelijnscentra (hierna te noemen gezondheidscentra) worden in bestaande wijken meestal opgestart voor een beoogde populatie vanaf circa 8.000 inschrijvingen. Deze schaalgrootte is doorgaans voldoende om een breed geïntegreerd zorgaanbod te organiseren.
Het opstarten van gezondheidscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties gaat gepaard met specifieke aanloopproblemen. (…)
Vanwege dit marktfalen en gelet op het publieke belang wordt (…) het ontwikkelen en aanbieden van geïntegreerde eerstelijnszorg tijdens de realisatie van grootschalige nieuwbouwlocaties in voorheen onbebouwd gebied aangewezen als dienst van algemeen economisch belang (DAEB) in de zin van de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 28 november 2005 (2005/842/EG). Gezondheidscentra, zijnde ondernemingen, zullen bij overeenkomst worden belast met de uitvoering van deze dienst. Ter compensatie ontvangen zij gedurende de aanloopfase van het realiseren van het gezondheidscentrum een instellingsubsidie op grond van de Kaderregeling VWS-subsidies. (…)
Criteria waaraan een grootschalige nieuwbouwlocatie moet voldoen zijn de volgende:
- Er is sprake van ’voorheen onbebouwd’ gebied. Er mag dan geen sprake zijn van herontwikkeling van huisvesting. Met voorheen onbebouwd gebied wordt in de regel bedoeld voormalig landbouwgebied (inclusief eventuele kleinschalige woningbouw zoals boerderijen) en/of voormalig industrieel complex en/of gebied wat door drooglegging vrijkomt.
- Het beoogd aantal inwoners van het nieuwe woongebied na realisatie van de betreffende plannen ligt op minimaal 8.000. In de aanvraag dient een nadere omschrijving van het gebied plaats te vinden waaronder de opgave van recente bouwplannen en postcodes van het gebied. De nieuwbouwlocatie dient in de aanvraag van de subsidie gespecificeerd te worden, onder meer door middel van een opgave van de postcodes. (…)
De subsidie wordt uitsluitend verleend in de eerste vijf kalenderjaren na de start van het zorgaanbod in het gezondheidscentrum en zolang er binnen die periode naar verwachting in het desbetreffende subsidiejaar nog geen 8.000 inwoners zijn.
3. Subsidievoorwaarden
De exploitant van een gezondheidscentrum in een grootschalige nieuwbouwlocatie kan worden belast met een dienst van algemeen economisch belang. Dit betekent dat de exploitant de taak heeft om tijdens de realisatie van die nieuwbouwlocatie geïntegreerde eerstelijnszorg te verlenen en verder te ontwikkelen. Hiervoor kan aan de exploitant op grond van de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS jaarlijks een instellingssubsidie worden verstrekt.
(…) De subsidie wordt uitsluitend verleend in de eerste vijf kalenderjaren na de start van het zorgaanbod in het gezondheidscentrum en zolang er binnen die periode naar verwachting in het desbetreffende subsidiejaar nog geen 8.000 inwoners zijn. (…)
Om voor subsidie in aanmerking te komen, dient aan de volgende criteria te worden voldaan:
1. Het gezondheidscentrum staat open voor alle inwoners van de nieuwbouwlocatie en de exploitant heeft aannemelijk gemaakt dat een te behalen patiëntenaantal van minimaal 8.000 patiënten realistisch is.
2. Er is een multidisciplinair zorgaanbod. Het zorgaanbod bestaat uit minimaal drie disciplines, waarbij er in ieder geval sprake is van huisartsgeneeskundige zorg en ten minste twee andere eerstelijns disciplines.
3. Er is sprake van een geïntegreerd zorgaanbod. Ten aanzien van de samenwerking is er afstemming en coördinatie van samenhangende zorginterventies tussen de betrokken disciplines. Daar waar de verschillende disciplines niet door personeel van de exploitant wordt verzorgd, is er een samenwerkingsovereenkomst gebaseerd op een gezamenlijke visie op geïntegreerde eerstelijnszorg waarin is vastgelegd op welke wijze samenwerking plaatsvindt.
4. Er is een zorgaanbodplan.
(…)